III.16. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencia de 26 de junio de 1995
(Sentencia 102/1995)
Ponente: Rafael de Mendizábal Allende
Materia: Catálogo Nacional de Especies Amenazadas
CONTENIDO
ANTECEDENTES
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
VOTO PARTICULAR
ANTECEDENTES
1. A) El 26 de junio de 1989 se registró con el
núm. 1220/1989 el recurso de inconstitucionalidad
contra la Ley Orgánica 4/1989, de 27 de marzo, sobre
Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora
y Fauna Silvestres, interpuesto por el Gobierno Vasco, pretendiendo
que se declare la inconstitucionalidad de la Disposición
adicional quinta, en cuanto declara básicos los artículos
6; 19.1, último inciso; 21.3 y 4; 22; 23; 25; 28.4;
34; 35.1, 2 y 4; y 39.3, así como del artículo
8 y de la Disposición final segunda.
Dos días después se presentó otro
recurso de igual clase contra la misma Ley Orgánica
por la Junta de Andalucía, que recibió el
núm. 1232/1989, en el cual se suplica que se declare
la nulidad de los artículos 4; 5; 8; 9.3; 15; 21,
apdos. 1,3 y 4; 22 y 25, así como las Disposiciones
adicionales cuarta y quinta más el artículo
19 en conexión con los anteriores.
Simultáneamente se recibió el recurso de
inconstitucionalidad formulado por el Gobierno de Canarias,
siendo numerado con el 1238/1989, en solicitud de que fuera
declarada la inconstitucionalidad y nulidad de los artículos
4; 5; ó; 7; 8; 10; 11; 12; 13; 14; 15; 16; 17; 18
y 19; 21.3; 33; 34 y 35 de la Ley Orgánica 4/1989.
La Generalidad de Cataluña interpuso, a su vez,
el mismo día 28 de junio, otro recurso de inconstitucionalidad,
registrado al núm. 1239/1989, también contra
la Ley 4/1989, donde se demanda que se declare la inconstitucionalidad
y consiguiente nulidad de los artículos 1; 4; 5;
ó y 8; 10.1; 12; 13; 14; 15; 16; 17; 18; 19; 21;
22; 23; 24 y 25; 26.2 y 28.4; 29, primer párrafo;
30 y 31; 33.4; 35; 36.1.b) y 3; 38; 39 y 41, así
como las Disposiciones adicionales primera, segunda, tercera,
quinta y sexta con la transitoria segunda.
El 30 de junio, con el núm. 1260/l 989, entró
un cuarto recurso de inconstitucionalidad contra la tantas
veces mencionada Ley Orgánica, esta vez suscrito
por la Junta de Galicia, pidiendo que se declare la inconstitucionalidad
de los artículos 4; 5; 8 y 19; 21.3; 30; 34 y 35,
«así como de aquellos otros que guarden conexión
o vinculación causal con los impugnados, declarando,
en consecuencia, su nulidad».
Simultáneamente al precedente el Parlamento de Cataluña
presentó otro recurso de inconstitucionalidad (núm.
1268/1989) cuyo objeto era la ley Orgánica 4/1989
y en la súplica del escrito inicial pretende que
se declare la inconstitucionalidad de los artículos
4; 5 y 8; 10.1; 15; 19; 21; 22; 23; 24; 25; 33; 35 y 36,
así como las Disposiciones adicionales segunda, quinta
y sexta más la transitoria segunda, «por vulnerar
el bloque de la constitucionalidad en orden a la atribución
y reconocimiento de competencias».
B) Con el núm. 95/1990 fue registrado el día
12 de enero de 1990 un último recurso de inconstitucionalidad
interpuesto por la Junta de Castilla y León contra
los artículos 3.1; 4.2; 5; ó y 7, así
como las Disposiciones adicionales primera y segunda del
Real Decreto 1095/1989, de 8 de septiembre, cuya nulidad
se solicita como pretensión principal, aun cuando
subsidiariamente se pida que no sean de aplicación
en la antedicha Comunidad Autónoma.
Respecto del mismo Real Decreto promovió el Gobierno
Vasco conflicto positivo de competencia frente al Gobierno
de la Nación, pretendiendo que se declare que la
competencia ejercida en los artículos 1.1; 3.1; 4.1
y la Disposición adicional segunda pertenece a la
Comunidad Autónoma del País Vasco, así
como que se declare la nulidad de la Disposición
adicional primera. La demanda fue registrada el 18 de enero
de 1990 al núm. 163/1990.
El Consejo de Gobierno de la Diputación General
de Aragón planteó otro conflicto de la misma
clase al día siguiente (núm. 170/1990), en
el cual impugna el Real Decreto antedicho salvo sus artículos
2, 4, apartado 4 la Disposición derogatoria y las
Disposiciones finales, pidiendo que se declare que la Comunidad
Autónoma de Aragón es competente para realizar
el desarrollo reglamentario protagonizado por ese Real Decreto,
así como la existencia por dicha razón de
la correspondiente invasión estatal de la competencia
exclusiva de la Comunidad Autónoma de Aragón
en la materia a que se refiere.
Por su parte, el conflicto positivo de competencia registrado
el mismo día 19 al núm. 172/1990 trae causa
también del Real Decreto 1095/1989. El Consejo Ejecutivo
de la Generalidad de Cataluña pretende que se declare
que la competencia controvertida le corresponde, declarando
a su vez nula y sin efecto la calificación de normativa
básica contenida en la Disposición adicional
primera en lo que le concierne (artículos 1.1; 3.1;
4.2 y la Disposición adicional segunda).
A su vez el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares promovió otro conflicto similar
contra el mismo Real Decreto 1095/ 1989, que presentó
el 26 de enero, siéndole adjudicado el núm.
209/1990, en súplica de que se declare que la competencia
discutida corresponde a la dicha Comunidad Autónoma,
anulando los artículos 1; 3 párrafo 1; 4 párrafo
2; 7 y las Disposiciones adicionales primera y segunda.
C) El mismo Real Decreto 1095/1989 y el 1118/1989, de 13
de septiembre, fueron objeto de impugnación simultánea,
dando lugar a un conflicto positivo de competencia, por
el Gobierno de la Diputación de Cantabria, registrado
el 26 de enero al núm. 210/1990 cuya súplica
contiene la pretensión de que se declare que la competencia
ejercida por el Estado en los artículos 1.1; 3.1;
4.1 y la Disposición adicional segunda del Real Decreto
1095/1989 así como en los artículos 1; 2.1
y 4 del Real Decreto 1118/1989, pertenece a la Comunidad
Autónoma de Cantabria y, en consecuencia, se declaren
nulas las Disposiciones adicionales primera y cuarta respectivamente.
El Real Decreto 1118/1989 originó el conflicto de
la misma clase planteado por el Gobierno Vasco el 18 de
enero, al cual correspondió el núm. 162/1990,
en súplica de que se declare que la competencia ejercida
en los artículos 1; 2.1 y 4 pertenece a la Comunidad
Autónoma del País Vasco.
D) Finalmente, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña impugnó el Real Decreto 439/1990,
de 30 de marzo, por el que se regula el Catálogo
Nacional de Especies Amenazadas. La demanda del conflicto
positivo de competencia fue presentada el 26 de julio y
recibió el ordinal 1938/1990. En la súplica
se dice que la competencia controvertida corresponde a la
Generalidad de Cataluña y que se declare nula y sin
efecto la calificación de normativa básica
contenida en la Disposición adicional primera.
2. Las Secciones a quienes fueron correspondiendo por reparto
los antedichos recursos de inconstitucionalidad (Primera,
Segunda y Tercera) dictaron una serie simétrica de
providencias, dos el día 3, una el 5, otras dos el
17 y una más el 19 de julio admit2. Las Secciones
a quienes fueron correspondiendo por reparto los antedichos
recursos de inconstitucionalidad (Primera, Segunda y Tercera)
dictaron una serie simétrica de providencias, dos
el día 3, una el 5, otras dos el 17 y una más
el 19 de julio admitiendo a trámite las demandas
respectivas, a la vez que se daba traslado de ellas al Congreso
de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes,
así como al Gobierno de la Nación, a través
del Ministro de Justicia para que, en el plazo de quince
días, pudieran personarse en los procesos y formular
las alegaciones que estimarán oportunas y mandando
publicar en el «Boletín Oficial del Estado»
los edictos donde se anunciaba la interposición de
los seis recursos. El Presidente del Congreso comunicó
que no haría uso de las facultades de personarse
y formular alegaciones, aun cuando pusiera a disposición
de este Tribunal las actuaciones parlamentarias que pudiere
necesitar. En cambio, el Presidente del Senado se personó
en todos los procesos ya mencionados y ofreció su
colaboración a los efectos del artículo 88.1
de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (RCL
1979, 2383 y ApNDL 13575).
Por su parte, el Abogado del Estado se personó el
11 de julio de 1989 en tres de los recursos (1220, 1232
y 1239/1989), solicitando su acumulación. Lo mismo
pidió al personarse el 25 de julio en los otros tres
(1238, 1260 y 1268/ 1989). Una vez oídas las demás
partes respecto de tal petición, el Pleno de este
Tribunal en Auto de 17 de octubre, acordó que los
cinco últimos por su numeración fueran acumulados
al primero, el núm. 1220/1989, y concedió
al Abogado del Estado un nuevo plazo para que pudiera formular
las alegaciones conducentes a la defensa de su posición
procesal.
La Sección Primera, a su vez, admitió a trámite
el recurso de inconstitucionalidad núm. 95/1990,
en providencia de 29 de enero de ese año, aun cuando
no como tal sino como conflicto positivo de competencia.
Por su parte, las cuatro Secciones del Tribunal, en una
serie de providencias, cuatro del 29 de enero, dos del 12
de febrero y otra del 17 siguiente, admitieron todos los
conflictos de competencia más arriba relacionados,
dando traslado de las respectivas demandas y mandando publicar
la incoación de cada uno de ellos en el «Boletín
Oficial del Estado» y en los «Boletines Oficiales»
de las Comunidades Autónomas respectivas, al tiempo
que se libraban otros tantos oficios al Presidente del Tribunal
Supremo.
El Abogado del Estado se personó el 8 de febrero
en los cinco primeros conflictos, solicitando su acumulación
como también la solicitó al personarse el
22 de febrero en los otros dos. Una vez oídas las
partes promotoras sobre tales peticiones, el Pleno del Tribunal,
en Auto de 27 de marzo, acordó la acumulación
de todos ellos (núms. 162, 163, 170, 172, 209 y 210/1990)
al primeramente presentado, el 95/1990. La Abogacía
del Estado instó también que los conflictos
de competencia acumulados entre sí fueran a su vez
acumulados a los recursos de inconstitucionalidad, también
entre sí acumulados con anterioridad, a lo cual se
accedió en el Auto de 11 de mayo por el Pleno, previa
audiencia de las partes. Por su parte, la Generalidad de
Cataluña, al presentar el conflicto núm. 1938/1990,
pidió que fuera acumulado al recurso de inconstitucionalidad
139/1989, planteado por ella misma. Una vez oídos
sobre el particular el Abogado del Estado y las Comunidades
Autónomas personadas en los demás procesos
(providencia de la Sección Tercera, 17 de septiembre),
el Pleno acordó la acumulación de aquel conflicto
a los reseñados más atrás en Auto de
13 de noviembre.
Estado y las Comunidades Autónomas personadas en
los demás procesos (providencia de la Sección
Tercera, 17 de septiembre), el Pleno acordó la acumulación
de aquel conflicto a los reseñados más atrás
en Auto de 13 de noviembre.
El Abogado del Estado formuló sus alegaciones en
tres fases, una el 31 de octubre de 1989 respecto de los
recursos de inconstitucionalidad núms. 1220 1232,
1238, 1239, 1260 y 1268/1989, otra el 17 de abril de 1990
para los conflictos positivos de competencia núms.
95, 162, 163, 170, 172, 209 y 210/1990 y una tercera el
15 de octubre de igual año en el conflicto de la
misma clase núm. 1938/1990.
3. Bajo la rúbrica encuadramiento competencial,
el Gobierno Vasco inicia su demanda haciendo unas consideraciones
sobre el Título o Títulos competenciales implicados,
análisis que ha de llevar -se dice- a identificar
cuál sea el título capaz de englobar todo
el texto legal, sin perjuicio de reconocer, ante regulaciones
concretas, la incidencia trascendente de otro título.
Con carácter previo, sin embargo, se descartan dos
posibles títulos competenciales: el previsto en el
artículo 149.1.1.° de la Constitución
(RCL 1978, 2836 y ApNDL 2875) y el correspondiente a una
hipotética materia con sustantividad propia relativa
a los espacios naturales protegidos.
Dicho esto, se afirma que el «título madre»
de la Ley es el relativo al medio ambiente en atención
a las siguientes razones: 1) Se ha de preferir, ante las
concurrencias imperfectas de títulos, aquel al que
se refiere la materia a cuya regulación tienden las
normas de que se trate, y en el presente caso no existe
duda acerca de que la finalidad de la Ley es la protección
del medio ambiente y, 2) Por lo demás, el Tribunal
Constitucional ha utilizado dicho título como parámetro
competencial principal al enjuiciar otras leyes de finalidad
y naturaleza similar a la impugnada ahora (se citan las
leyes examinadas en las SSTC 64/1982 [RTC 1982, 64], 69/1982
[RTC 1982, 69], 82/1982 [RTC 1982, 82] y 227/1988 [RTC 1988,
227]). Ahora bien, que este título ejerza una fuerza
atractiva sobre todos los preceptos de la Ley no excluye
que en el análisis pormenorizado de aquélla
se aprecie, respecto a concretos preceptos, la incidencia
suficiente de otros títulos, suficiencia que se ha
de medir también en razón del criterio de
la finalidad.
Según la distribución que en la materia «medio
ambiente» hacen la Constitución y el Estatuto
de Autonomía del País Vasco (RCL 1979, 3028
y ApNDL 10500; LPV 1980, 10) [artículos 149.1.23
y ll.l.a), respectivamente], al Estado le corresponde la
legislación básica y a la Comunidad Autónoma
del País Vasco el desarrollo «ejecutivo»
(«legislativo», debe querer decir) y la ejecución
lo que impone determinar cuál sea el alcance de la
competencia estatal de bases a cuyo efecto es preciso tener
en cuenta la finalidad de la atribución de dicha
competencia al Estado y considerar cuál sea el instrumento
formal para su ejercicio.
Pues bien, teniendo en cuenta cual es la finalidad de la
competencia estatal examinada, puede afirmarse que la intervención
de los reglamentos en la configuración de las normas
básicas únicamente se produciría cuando,
por razón de la materia, las reglas esenciales constitutivas
del necesario común denominador no pueden expresarse
sólo en principios o directrices o normas de carácter
muy general (STC 158/1986) (RTC 1986, 158). Se cita como
ejemplo de ello la STC 32/1983 (RTC 1983, 32la materia,
las reglas esenciales constitutivas del necesario común
denominador no pueden expresarse sólo en principios
o directrices o normas de carácter muy general (STC
158/1986) (RTC 1986, 158). Se cita como ejemplo de ello
la STC 32/1983 (RTC 1983, 32).
En lo que toca a los actos ejecutivos, se afirma que la
posibilidad de incluirlos dentro de las bases es, si no
nula, mucho más remota y excepcional que respecto
a los reglamentos, añadiéndose que dicha comprensión
de lo ejecutivo en lo básico conlleva un vaciamiento
completo de la competencia autonómica, lo que debería
conducir a la negación, sin más de tal posibilidad.
No obstante, y ya que el Tribunal Constitucional lo ha afirmado
expresamente, es preciso dar unas orientaciones generales
al respecto. Se dice, así, que los actos ejecutivos
se encuadran en las bases cuando el estadio normativo no
sea suficiente para conseguir la finalidad de la competencia
estatal, lo que ocurrirá en los casos en que las
características de la materia no permitan conseguir
aquel común denominador normativo sólo a través
de reglas generales. Serían, en definitiva, materias
o sectores de materias en los que la ordenación básica
requiere tanta concreción y casuismo que la norma
sola no alcanza a conseguirla (se citan los votos particulares
a la STC 86/1989 [RTC 1989, 86] así como a la STC
25/1983 [RTC 1983, 25]; se invoca, asimismo, la STC 96/1984
[RTC 1984, 96]). Quizá sea éste el momento
oportuno -se añade- para replantearse la validez
de la tesis doctrinal según la cual los términos
en que se atribuye al Estado la competencia («legislación
básica») impiden las reservas al mismo de facultades
de ejecución administrativa. Para ello daría
pie lo dicho en la STC 64/1982.
Se entra, a continuación, en el análisis
de la Ley, a propósito de aquellos de sus preceptos
que, en consideración a lo dicho, invaden las competencias
autonómicas o vulneran el diseño que el Tribunal
Constitucional ha realizado respecto a la forma de ejercicio
de la competencia estatal.
-Se comienza por relacionar aquellos preceptos cuyas regulaciones
son encuadrables en títulos distintos al de medio
ambiente y, según la distribución competencial
que los mismos realizan, propias de la competencia autonómica.
Son los artículos ó, 19.1 (último inciso),
34 y 35.1, 2 y 4. Estos últimos preceptos (artículos
34 y 35.1 y 2), si bien persiguen la protección del
medio ambiente, lo hacen de un modo mediato a través
de la regulación de las actividades de la caza y
pesca continental que es, claramente, su objetivo directo,
conclusión que se ve reforzada por lo dicho en la
STC 56/1989 (RTC 1989, 56). Contribuye a apreciar la prevalencia
de los títulos referentes a caza y pesca sobre los
de medio ambiente el contraste de estas regulaciones con
el resto del Título IV de la Ley que tiende directa
y principalmente a la protección de la flora y fauna
silvestres; siendo la caza y la pesca la materia a tener
en cuenta, puede decirse que las regulaciones examinadas,
salvo en lo que afecten a la pesca marítima, entran
dentro de las competencias autonómicas (artículo
10.10 del Estatuto) y, por ende deben declararse inaplicables
en el territorio de la Comunidad Autónoma. Por lo
que hace al artículo 35.4, es evidente que su regulación
incide directamente en la materia de caza y pesca, por lo
que, salvo en lo referente a la pesca marítima (artículo
149.1.19 de la Constitución), el Estado no tiene
competencias, respecto a esta Comunidad Autónoma,
para adoptarla. Aunque los mecanismos que se crean en dicho
precepto pudieran considerarse como un medio instrumental
al servicio de la competencia estatal de la legislación
básica sobre el medio ambiente y como una manera
respecto a esta Comunidad Autónoma, para adoptarla.
Aunque los mecanismos que se crean en dicho precepto pudieran
considerarse como un medio instrumental al servicio de la
competencia estatal de la legislación básica
sobre el medio ambiente y como una manifestación
del deber general de colaboración que atañe
al Estado y a las Comunidades Autónomas, en todo
caso sería inconstitucional el segundo apartado del
artículo mentado, pues el condicionante que impone
a la competencia autonómica de decidir sobre el otorgamiento
de la licencia excede del papel instrumental referido, pasando
a afectar directamente a la materia de caza y pesca y sobrepasa
al alcance del citado deber de colaboración. De otra
parte, los artículos ó y 19.1 (último
inciso) no regulan la protección del medio ambiente,
sino el procedimiento administrativo de elaboración
de los planes de ordenación de los recursos naturales
y de los planes rectores de uso y gestión de los
parques naturales, lo que permite obviar los títulos
referentes a aquella materia y aplicar la doctrina de la
STC 15/1989 (RTC 1989, 15), de lo que deriva la conclusión
de que los planes de ordenación de los recursos naturales
y los planes rectores de uso y gestión de los parques
pueden ser aprobados por esta Comunidad Autónoma
[artículo ll.l.a) del Estatuto] y, por ello, la regulación
de los preceptos analizados no deberán ser de aplicación
a los que la misma dicte. No obsta a esta conclusión
el que las reglas del artículo ó se infieran
de principios constitucionales (artículo 105 de la
Constitución), pues de lo que aquí se trata
es de ver quién es competente para concretar tales
principios (la Comunidad Autónoma, al tratarse del
procedimiento especial de elaboración de sus propias
normas).
-Otros preceptos de la ley sobrepasan la competencia estatal
relativa al medio ambiente, invadiendo la correspondiente
competencia autonómica: artículos 21.3 y 4,
22, 23, 25, 28.4 y 39.3. Se analizan a continuación
estas disposiciones:
En el artículo 21.3 el Estado se reserva toda la
gestión y la formación por el hecho de que
el espacio natural tenga por objeto la protección
de los bienes señalados en el artículo 3 de
la Ley 22/1988, de Costas (RCL 1988, 1642), punto de conexión
que obliga a argumentar, en primer lugar, en contra de un
posible intento de justificación del precepto en
la titularidad estatal de los bienes de dominio público
a los que el mismo se refiere. Ello es inviable, según
la STC 227/1988, que afirma rotundamente que la potestad
demanial sobre ciertos bienes no conlleva para el Estado
competencia extra alguna. Descartada la intervención
del dato de la titularidad demanial del Estado quedan sólo
los títulos referentes al medio ambiente a partir
de los cuales se observa una extensión de la competencia
de legislación básica a normas de detalle
y actos de ejecución. Esta extensión es incorrecta
en atención a su misma causa que, según se
infiere del tenor literal del precepto, consiste en la importancia
de determinados bienes (determinados espacios naturales)
y no, como parece exigir la doctrina antes comentada, en
la necesidad de que ciertas regulaciones de detalle o determinados
actos de ejecución formen parte, en razón
de su trascendencia y en atención a las características
de la materia, del común denominador normativo que
es el objetivo de la competencia estatal. A idéntica
conclusión lleva la advertencia del grado con que
aquella extensión se ha producido, pues el Estado
se reserva todos los aspectos de la protección de
los expresados espacios naturales, toda la formación
y toda la gestión, lo cual pugna notoriamente con
el carácter excepcional de la presencia de normas
de detalle y actos de ejecución. E1 precepto aisla
unas determinadas zonas del territorio y asigna, en relación
con las mismas, íntegramente al Estado la protección
que deriva de su incardinación en alguno de los regímenes
especiales que la Ley establece impidiendo por ende, cualquier
acción autonómica, obviando por completo las
competencias de la Comunidad Autónoma sobre medio
ambiente y desconociendo en definitiva, el sistema de distribución
competencial. Ello se confirma a la vista de lo dicho por
la STC 227/1988 al enjuiciar (fundamento jurídico
25) el artículo 88.1 de la Ley de Aguas (RCL 1985,
1981, 2429 y ApNDL 412), que realiza una operación
similar. Se cita, asimismo, la STC 49/1988 (RTC 1988, 49)
(fundamento jurídico 29).
E1 artículo 22 contiene, de otra parte, una regulación
de características similares al anterior, pues también
en él se atribuye al Estado toda la formación
y toda la gestión de protección medio-ambiental
sobre determinados espacios, aunque aquí tales espacios
no estén prefijados en la norma, dejándose
su concreción a futuras leyes de las Cortes Generales.
Son, pues, reproducibles todas las consideraciones hechas
respecto al artículo 21.3, añadiéndose
que el interés general -al que se apela expresamente
en el precepto- no puede ser fuente de nuevas competencias
para el Estado, ni un parámetro de interpretación
expansiva que permita la extensión de éstas
más allá de lo que su naturaleza constitucional
dicta. Afirmar lo contrario llevaría a la inseguridad
en la definición del reparto territorial del poder
(se cita la STC 182/1988 y [RTC 1988, 182]) y a desconocer
la función pacificadora de la Constitución
y los Estatutos. El Tribunal Constitucional -se dice- comparte
esta tesis en la STC 49/1988 (fundamento jurídico
38). Se cita, asimismo, la STC 146/1986 (RTC 1986, 146).
En cuanto al artículo 23, su inconstitucionalidad
se afirma por evidente conexión con lo argumentado
para el artículo 22. No es necesario ningún
Patronato para gestionar los Parques Nacionales. La gestión
corresponde a la Comunidad o Comunidades Autónomas
implicadas.
En el primer párrafo del artículo 21.4 el
Estado se reserva la declaración y, por ende, toda
la regulación de detalle referente a la protección
medio-ambiental respecto a los espacios protegidos que estén
situados en el territorio de varias Comunidades Autónomas.
Pues bien, además de trasladar aquí lo dicho
acerca de la excepcionalidad de la extensión de las
bases a normas de detalle y actos de ejecución, es
de aplicación específica la doctrina sentada
en el fundamento jurídico 34 de la STC 49/1988, doctrina
de la que se infiere a juicio de la representación
actora, que el Estado podría dictar algunas normas
básicas que articularán la necesaria participación
de las Comunidades Autónomas implicadas en la declaración
y el establecimiento de las reglas de uso y gestión
del espacio natural protegido, pero no normas básica
sustantivas para esos espacios naturales, específicas
y distintas de las que con carácter general se contienen
en la Ley, pues el interés supracomunitario no es
un título atributivo de competencia para el Estado,
no rompe el normal orden de distribución, permitiendo
sólo al Estado encauzar formalmente el ejercicio
de las competencias de las Comunidades Autónomas
implicadas a través de las reglas de procedimiento
indispensables para garantizar la papara el Estado, no rompe
el normal orden de distribución, permitiendo sólo
al Estado encauzar formalmente el ejercicio de las competencias
de las Comunidades Autónomas implicadas a través
de las reglas de procedimiento indispensables para garantizar
la participación equitativa de aquéllas en
función de su interés respectivo y a fin de
evitar el perjuicio que para el interés general podría
derivarse de una falta de entendimiento entre las mismas
(pero en ningún caso tal facultad de encauzamiento
puede rebasar lo formal y adentrarse en aspectos sustantivos).
En el párrafo segundo, el Estado se reserva la posición
de parte en el convenio regulador de las modalidades de
participación de las Comunidades Autónomas
implicadas en la gestión del espacio natural, reserva
que parece absolutamente respetuosa con las competencias
autonómicas. No es igual de respetuosa, sin embargo,
la reserva de la coordinación de la gestión
que realizan las Comunidades Autónomas afectadas
conforme al referido convenio, pues las facultades coordinadoras
que al Estado pudieran competer en razón de aquella
concurrencia de intereses se agotan con la intervención
en el convenio aludido que, precisamente, tiende al logro
de una gestión coordinada a través del establecimiento
de reglas generales de participación de las distintas
Comunidades Autónomas. La prolongación de
sus facultades a la aplicación de ese convenio, a
la gestión cotidiana, conlleva una extralimitación
competencial semejante a la puesta de manifiesto al tratar
del párrafo primero, con patente utilización
inconstitucional del concepto «interés supracomunitario».
El artículo 25 es inconstitucional en cuanto atribuye
al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
competencia para indicar las medidas de protección
que deben recoger los planes hidrológicos de cuenca.
El régimen jurídico de las zonas húmedas
es incluible en la materia «medio ambiente»
y no en la de «aguas» y así lo dejaría
bien claro la STC 227/1988. El inciso comentado, al atribuir
in integrum al Estado la protección medio-ambiental
de las zonas húmedas, excede la competencia de legislación
básica y vulnera la competencia de desarrollo legislativo
por las razones expuestas al examinar los preceptos anteriores.
El artículo 28.4 conlleva que la Administración
autonómica tenga que tener en cuenta, a la hora de
decidir sobre la autorización a que se refiere, los
criterios fijados por un órgano estatal, condicionando
así el ejercicio de las competencias autonómicas
sin base constitucional para ello, pues, si se trata de
criterios medio-ambientales, los mismos formarían
parte de la competencia autonómica de desarrollo
legislativo y, si se atienden otras finalidades, no se alcanza
a ver cuál es el título competencial que permita
tal reserva en favor del Estado.
El artículo 39.3 reserva a la Administración
Central la imposición de sanciones en aquellos supuestos
en que la infracción administrativa haya recaído
en ámbito y sobre materia de su competencia. Si,
como parece, seguimos en el ámbito del medio ambiente
y el precepto se refiere a los supuestos de los arts. 21.3
y 22, es palmaria la extralimitación competencial,
pues no hay acto ejecutivo más reglado que el de
imposición de una sanción, poniéndose
así de manifiesto lo incorrecto de la reserva total
que de la gestión hacen aquellos preceptos. Se citan
las SSTC 186/1988, 227/1988 y 15/1989.
- Se examinan después los preceptos que contradicen
la doctrina del Tribunal Constitucional acerca de la plasmación
formal de la competencia estatal sobre la legislación
básica:
El artículo 8, en primer lugar, contradice palmariamente
aquella doctrina, ya que, lejos de limitar la habilitación
reglamentaria a aspectos concretos de las reglas básicas,
la extiende, en abstracto, a «los criterios y normas
generales de carácter básico», es decir,
a las determinaciones propias de una ley. Este precepto
no puede justificarse aplicando analógicamente lo
declarado por la STC 227/1988 respecto al artículo
101, párrafo primero, de la Ley de Aguas, pues el
precepto ahora impugnado se refiere a las reglas básicas
in integrum, lo que impide apreciar las mentadas características
necesarias y choca frontalmente con la excepcionalidad aludida.
Esta regla más bien puede equipararse con el artículo
13.5 de la Ley 33/1989, de Ordenación de los Seguros
Privados, citándose, al respecto, uno de los votos
particulares a la STC 86/1989.
La Disposición final segunda llama, en términos
generales y abstractos, al desarrollo reglamentario de las
bases que la Ley fija, de modo que estamos ante un supuesto
similar al que se acaba de analizar, siendo aquí
trasladable lo que se ha dicho al respecto.
Se concluyó con la súplica de que se dictara
Sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad de los
siguientes preceptos: 1) Disposición adicional quinta,
en cuanto declara básicos los arts. 6, 19.1 (último
inciso), 21.3 y 4, 22, 23, 25, 28.4, 34, 35.1, 2 y 4 y 39.3
y 2) artículo 8 y Disposición final segunda.
4. El Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía
señala, a su vez, los títulos competenciales
concurrentes en materia de medio ambiente, a cuyo efecto
cita lo dispuesto en el artículo 149.1.23 de la Constitución
y lo prevenido en el Estatuto de Autonomía de Andalucía:
1) Competencia exclusiva en materia de montes, aprovechamientos
y servicios forestales, vías pecuarias y pastos,
espacios naturales protegidos y tratamiento especial de
zonas de montaña, de acuerdo con lo dispuesto en
el núm. 23 del apartado 1 del artículo 149
de la Constitución (artículo 13.7); 2) Competencia
exclusiva sobre la materia de pesca en aguas interiores,
marisqueo y acuicultura, caza y pesca fluvial y lacustre
(artículo 13.18); 3) Competencia exclusiva sobre
la materia de política territorial, ordenación
del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda (artículo
13.8) y 4) Competencia para el desarrollo legislativo y
la ejecución en materia de medio ambiente en el marco
de la regulación general del Estado (artículo
15.1.7).
La competencia de ordenación del territorio -asumida
como exclusiva- es la de objeto más amplio (arts.
3 y 12 de la Ley del Suelo y STC 77/1984), de modo que afecta
al mismo espacio físico que la competencia relativa
al medio ambiente. De ahí que frente a esta más
amplia competencia de ordenación del territorio no
podemos distinguir la medio-ambiental, de forma que no se
desdibuje en otra más amplia, si no es por su finalidad.
La competencia sobre ordenación del territorio se
refiere a todas las actividades humanas que sobre él
se pueden ejercer, procurando su urbanización y la
correcta delimitación de usos y actividades para
conseguir el progreso económico y la adecuada calidad
de vida. Por el contrario, la existencia de unas funciones
públicas exclusivamente medio-ambientales se fundamenta
en la concepción del territorio como soporte físico
de diversos ecosistemas que preexisten y son independientes,
en principio, a la propia actividad humana, pero cuya preservación
y restauración, en su caso, constituyen un bien para
la sociedad y su disfrute y conservación un importante
elemento de una adecuada calidad de vida para el completo
desarrollo de la personalidad. Este solapamiento físico
y jurídico entre ambos títulos competenciales
ha de llevar necesariamente a la cooperación entre
las ramas de la Administración con competencia en
uno u otro, a cuyo efecto existen diferentes técnicas.
Se pone de manifiesto que tanto una como otra competencia
(la de medio ambiente al menos en cuanto a desarrollo legislativo
y ejecución) corresponden en el territorio andaluz
a la Junta de Andalucía, lo que, a efectos de este
recurso, lleva a concluir que la competencia de ordenación
del territorio, en cierta manera, refuerza la de medio ambiente
y, desde luego, nunca sería posible ningún
tipo de ordenación o planeamiento que con finalidad
medio-ambiental y con olvido de toda solución cooperativa
se impusiese a la potestad de la Junta de Andalucía
de ordenar su territorio, más allá del establecimiento
de los preceptos generales de la legislación básica
de medio ambiente.
Otra delimitación a hacer es entre la competencia
para el desarrollo legislativo y la ejecución en
materia de medio ambiente y la exclusiva en materia de espacios
naturales protegidos, a cuyo efecto se cita la STC 69/1982
(fundamento jurídico 1.º), de la que se deduciría
el más restringido objeto de la competencia sobre
espacios naturales protegidos (artículo 10 de la
Ley 4/1989). Dentro de las «normas básicas
estatales relativas al más amplio sector de la protección
del medio ambiente», la competencia de la Comunidad
Autónoma es exclusiva, lo que incluye la potestad
de establecer regímenes de protección, de
declaración de cuáles son los espacios protegidos
en el territorio andaluz y la gestión de tales espacios.
Queda, por último, el resto de las actividades públicas
sobre el medio ambiente, que tienen por objeto las funciones
legislativas y ejecutivas destinadas a la conservación
y restauración del medio ambiente a través
de una serie de medidas. Respecto de esta materia, al Estado
le corresponde dictar la «legislación básica»
(artículo 149.1.23) y a la Comunidad Autónoma
el desarrollo legislativo y la ejecución. En cuanto
a la caza, huelga toda referencia, pues no se impugna ningún
precepto de la Ley por este motivo.
Se fundamenta, a continuación, la inconstitucionalidad
de los arts. 4 y 5 de la Ley 4/1989.
Deriva de estos preceptos la posibilidad de dictar Planes
de Ordenación de los Recursos Naturales (que pueden
tener cualquier ámbito territorial y un CONTENIDO
muy amplio) por las «Administraciones competentes».
Ante la indefinición de la Ley en cuanto a esta última
expresión, el Estado también podría
dictar estos Planes (arts. 21.3 y 4, 8, 9.3, 25 y Disposición
adicional cuarta). Pues bien, estos planes han de tener
-como los urbanísticos naturaleza reglamentaria,
en tanto suponen una especificación y pormenorización
-un desarrollo, en suma de las previsiones genéricas
recogidas en la Ley para un determinado territorio, naturaleza
reglamentaria que necesariamente lleva a que deben reputarse
como desarrollo legislativo, carácter que se pone
de manifiesto en los objetivos que persiguen (artículo
4.3 de la Ley), así como en las determinaciones detalladas
y minuciosas que impone el artículo 4.4 del propio
texto legal. La competencia para dictarlos no puede estar
atribuida a otra Administración que no sea la propia
Junta de Andalucía, lo que se ve reforzado, además,
por la enorme incidencia que sobre el planeamiento urbanístico
han de tener, de modo que el dictarlos supone poseer competencias
de ordenación del territorio que, según se
dijo, correspondería en Andalucía, de modo
exclusivo, a la Junta.
Caso de admitirse la competencia estatal para dictar estos
Planes, resultaría inconstitucional lo dispuesto
en el artículo 5.2 de la Ley 4/1989, en cuanto al
establecimiento de una supremacía incondicionada
de los mismos sobre los planes de ordenación del
territorio o urbanísticos, pues esta competencia
autonómica es -se reitera- exclusiva, de modo que
la solución no puede ser nunca la sumisión
pura y simple de estos instrumentos a los medio-ambientales.
La solución habría de alcanzarse, más
bien, a través de soluciones de cooperación
dentro del respeto a las respectivas competencias (STC 77/1984).
En cuanto al ámbito territorial de los Planes, se
remite la representación actora a lo que argumentará
a propósito del artículo 21.4 de la Ley.
Se razona, a continuación, la inconstitucionalidad
de los arts. 8 y 15 de la Ley.
El artículo 8 permite al Gobierno dictar «directrices
para la ordenación de los recursos naturales»,
posibilidad que, en sí misma, no supone invasión
competencial, en tanto se mantenga en el ámbito de
lo básico, pues tales directrices habrán de
limitarse al «establecimiento y definición
de criterios y normas generales de carácter básico
que regulan la gestión y uno de los recursos naturales»
(artículo 8.2). Lo que sí incide en las competencias
autonómicas es que, salvo casos excepcionales, la
declaración de Parques y Reservas exigirá
la previa elaboración del correspondiente Plan de
Ordenación de los Recursos Naturales de la Zona (artículo
15.1), Planes que no podrán aprobarse en tanto el
Gobierno no apruebe las Directrices, pues a ella se deben
ajustar «en todo caso» (artículo 8.1).
Resulta de ello que la Junta de Andalucía no podrá
desplegar sus competencias en la materia hasta tanto el
Estado no apruebe sus Directrices, limitación temporal
que viola el Estatuto y la Constitución, pues, según
doctrina constitucional, la inactividad del Estado para
aprobar y desarrollar sus bases no impide a las Comunidades
Autónomas desplegar sus propias competencias estatutarias.
En definitiva, esta nueva limitación no supone sino
un intento de «rescate de competencias» por
el Estado con olvido del bloque de la constitucionalidad.
Se fundamenta también la inconstitucionalidad de
los arts. 9.3, 21.3 y 25 de la Ley.
Estos preceptos vuelven a incidir -se dice- sobre algo
ya totalmente resuelto por la jurisprudencia constitucional:
la titularidad del dominio público no es criterio
atributivo de competencias. Tras citar la doctrina constitucional
al respecto y, en especial, la STC 227/1988 (fundamento
jurídico 15), se afirma que la titularidad estatal
del demanio natural ex artículo 132 de la Constitución
no atribuye competencia alguna y que para justificar las
competencias estatales sobre aquél hay que acudir
al artículo 149.1.1.º, en relación con
la propiedad privada y con el derecho al disfrute de un
medio ambiente adecuado. Pero estas competencias no añaden
nada a las potestades que el artículo 149.1.23 atribuye
al Estado, pues las condiciones básicas de que habla
el artículo 149.1.1.º son, por definición,
un concepto más restringido que el de bases. La titularidad
dominical del Estado sobre estos bienes no modifica ni altera
un ápice la normal distribución de competencias
en el sector.
Resta al Estado (STC 227/1988) la potestad de protección
del demanio, pero tampoco por ello se altera el esquema
general de protección medio-ambiental, pues, en primer
lugar, tal protección lo es en desarrollo del artículo
132.1 de la Constitución y porque protege el bien
como parte integrante de la riqueza nacional, debiendo entenderse
esa titularidad pública como una reserva ex Constitutione
de recursos al sector público, autorizada con carácter
general al legislador por el artículo 128.2 de la
propia Constitución. Resulta de todo ello la exclusiva
finalidad económica del artículo 132 de la
Constitución.
Ahora bien, si tales bienes tienen, además, un especial
interés medio-ambiental, serán las autoridades
competentes en esta materia las que deberán adoptar
las medidas adecuadas de protección, protección
que no es ya del bien en sí mismo, sino de un ecosistema
constituido por un conjunto inescindible de los bienes raíces,
flora y fauna. Es decir, el objeto y finalidad de una y
otra protección son completamente distintos: garantizar
la titularidad pública y la potencialidad económica
del bien, en un caso, y la conservación del ecosistema,
en otros. De ello puede resultar, naturalmente, que haya
una contradicción entre el interés económico
y el medio-ambiental, pero el choque que ello puede suponer
entre uno y otro título competencial habrá
de resolverse como cualquier otro conflicto competencial,
a través de los cauces normales de resolución de conflictos y atendiendo preferentemente a la colaboración
entre poderes públicos (STC 227/1988, fundamento
jurídico 19).
Los arts. 9.3 y 25 suponen la atribución al Ministerio
de Agricultura, Pesca y Alimentación y a los organismos
de cuenca de unas facultades que corresponden a la Junta
de Andalucía por constituir facultades de ejecución
en materia de medio ambiente o, en su caso, de espacios
naturales protegidos. Puestos en relación ambos preceptos,
se ve que se está creando una planificación
paralela a la medio-ambiental, que habrá de contener
las medidas de protección que el Ministerio de Agricultura
estime necesario y sin que la Ley prevea su vinculación
a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales
que aprueben las Comunidades Autónomas. Naturalmente
que habrá de existir una coordinación entre
la planificación hidrológica y la medio-ambiental,
pero ello no puede ser excusa para desconocer las competencias
autonómicas y atribuírselas al Ministerio
de Agricultura.
La inconstitucionalidad del artículo 21.3 se argumenta
con la consideración de que la competencia exclusiva
de la Comunidad Autónoma en materia de espacios naturales
protegidos no se ve condicionada por la titularidad demanial
de los terrenos sobre los que haya de ejercitarse, extendiéndose
a todo el territorio andaluz. Sin embargo, el artículo
21.3 asigna las competencias de declaración y gestión
de espacios naturales protegidos cuando se asientan sobre
el dominio público marítimo terrestre, sin
base constitucional alguna y con violación de las
competencias de la Junta de Andalucía.
Se impugna, en conexión con este precepto, el artículo
19 de la Ley, al atribuir en ciertos casos al Gobierno del
Estado la aprobación de los Planes Rectores de Uso
y Gestión respecto de determinados Parques, Parques
-hay que entender- cuya declaración y gestión
corresponde al Estado: arts. 21.3, 21.4 y 22.
También es inconstitucional el artículo 21.4
de la Ley, que asigna al Estado la competencia de declaración
y gestión de espacios naturales protegidos cuando
estén situados en el territorio de dos o más
Comunidades Autónomas. El principal problema del
precepto es la amplitud con que es posible la declaración
de espacios que abarquen terrenos de más de una Comunidad
Autónoma. La declaración y ámbito de
un espacio natural es algo que se realiza discrecionalmente
por el órgano competente y la división del
territorio nacional en diversos territorios con competencias
de distintos entes debe conducir a que la determinación
de tales espacios deberá hacerse, con carácter
general, respetando los límites territoriales de
las Comunidades Autónomas. Sólo cuando existan
razones excepcionales estaría justificada esta competencia
estatal. En todo caso, la necesidad de declaración
conjunta podrá ser satisfecha, en muchos supuestos,
mediante técnicas de cooperación entre Comunidades
Autónomas, sin que sea necesaria la intervención
estatal más que cuando esto no se produzca y, por
ello, con carácter subsidiario.
Mucho más patente es -se dice- el tema de la gestión
del espacio. La gestión de un espacio natural presenta
normalmente gran simplicidad, de modo que será posible,
normalmente, la gestión separada por cada Comunidad,
debiendo limitarse la actuación estatal a la coordinación
de aquellos elementos que sean necesarios para garantizar
la conservación del espacio, coordinación
que prácticamente se agotará con la determinación
de criterios básicos a los que deben acomodarse los
Planes Rectores de Uso y Gestión que deben aprobar
las respectivas Comunidades. Se concluye en cuanto a este
punto con la afirmación de que la amplitud de las
competencias asignadas al Estado, sin someterlas a las condiciones
que constitucionalmente pueden justificarla, constituye
una invasión de las competencias de la Junta de Andalucía.
Los arts. 21.1 y 22 de la Ley atribuyen al Estado la competencia
de declaración y gestión de los Parques Nacionales,
definidos como aquellos espacios cuya conservación
se declare de interés general de la Nación
por Ley de las Cortes Generales.
La competencia sobre espacios naturales protegidos de la
Junta de Andalucía es muy amplia y de carácter
exclusivo «en sentido estricto» (STC 69/1982),
lo que supone la asunción de competencias legislativas
(adecuadas a las bases en materia de protección del
medio ambiente) y de todas las competencias ejecutivas sin
limitación ni condicionamiento estatutario alguno
en este caso. Dicho esto, se afirma que la atribución
por la Ley de facultades de declaración y gestión
de parques naturales al Estado resulta de todo punto inadmisible,
pues no es sino volver sobre la teoría del interés
como criterio de distribución competencial, desde
el principio rechazada por el Tribunal Constitucional (SSTC
37/1981 y 146/1986). Si el interés general del Estado
exige la conservación de un determinado espacio natural,
ello deberá hacerse y garantizarse a través
de la determinación por el Estado de las bases de
la regulación de la materia y mediante el desarrollo
legislativo y la ejecución por las Comunidades Autónomas.
Cuando la Constitución ha querido establecer el criterio
del interés como elemento delimitador de competencia
así lo ha hecho (artículo 149.1.24).
La declaración de un espacio natural protegido es,
en fin, un acto de ejecución, aunque se haga por
ley formal, ley que no crea norma alguna de Derecho objetivo,
sino que se limita a aplicar un determinado régimen
jurídico -el de los Parques Nacionales- a un determinado
territorio. Las funciones de ejecución, sin embargo,
corresponden a la Junta de Andalucía, de modo que
los arts. 21.1 y 22 de la Ley violan la distribución
de competencias constitucional y estatutaria.
Se fundamenta, a continuación, la inconstitucionalidad
de la Disposición adicional cuarta de la Ley.
Según el artículo 23.2 del Estatuto de Autonomía
de Andalucía, la Junta es competente para la ejecución
de los tratados internacionales en lo que afecta a las materias
atribuidas a su competencia, como es la de gestión
en materia de conservación del medio ambiente y espacios
naturales. Pues bien, la atribución al Estado por
esta Disposición adicional de la facultad de establecer
limitaciones temporales en ejecución de los tratados
internacionales supone atribuirle una facultad ordinaria
de ejecución en la materia, limitando las competencias
autonómicas sin base constitucional y al margen de
toda justificación técnico-jurídica,
pues los tratados, una vez publicados en el «Boletín
Oficial del Estado», forman parte del ordenamiento
interno (artículo 1.5 del Código Civil), de
modo que su ejecución, como la de todo el Derecho
en la materia, corresponde a la Comunidad Autónoma.
El precepto es, pues, inconstitucional.
Es también inconstitucional, en fin, la Disposición
adicional quinta de la Ley, en la medida en que declara
normas básicas los arts. 1 y 23 de la propia Ley.
El artículo 1 se limita a definir el objeto de la
Ley y el fundamento constitucional, no estableciendo normas
de determinación y regulación de contenidos
básicos ni delimitación de competencias. Es
así absurdo que pueda ostentar carácter básico,
que debe entenderse como núcleo material regulado
uniformemente en garantía del interés general.
El artículo 23 es una norma de carácter orgánico
que regula los órganos de gobierno de los Parques
Nacionales. Una vez que se declare la competencia de la
Junta de Andalucía para legislar sobre todo tipo
de espacios naturales protegidos en su territorio -dentro
de las bases estatales-, la determinación de tales
órganos de gobierno corresponderá a la Junta
(competencia de autoorganización: artículo
13.1 del Estatuto). Ello viene subrayado, además,
por el hecho de que el artículo 20 de la Ley, que
establece los órganos de gestión de los otros
espacios naturales, no sea básico, sino supletorio.
Se concluyó con la súplica de que se dicte
sentencia en la que se declare la nulidad de los arts. 4,
5, 8, 9.3, 15, 21.1, 3 y 4, 22 y 25 y de las Disposiciones
adicionales cuarta y quinta, así como del artículo
19, en conexión con los anteriores, de la Ley 4/1989.
5. El Gobierno de Canarias comienza su demanda haciendo
una exposición general de competencias en materia
de medio ambiente. Así, se arguye, el artículo
149.1.23 de la Constitución atribuye al Estado competencia
exclusiva en orden a la legislación básica
sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio
de las facultades de las Comunidades Autónomas para
establecer normas adicionales de protección. De otra
parte, el Estatuto de Autonomía de Canarias atribuye
a la Comunidad Autónoma las competencias siguientes:
1) Competencia exclusiva en materia de caza, pesca en aguas
interiores, ordenación del territorio y urbanismo
(nums. 4, 5 y 11 del artículo 29); 2) función
ejecutiva en materia de medio ambiente [artículo
33 a)] y 3) competencias legislativas y de ejecución
en espacios naturales protegidos (artículo 34.A.4,
en relación con el artículo 35 y con el artículo
1 de la Ley Orgánica 11/1982). Esta última
competencia podrá ser ejercida con toda la amplitud
prevista en el artículo 150 de la Constitución
(artículo 1.3 de la Ley Orgánica 11/1982),
pues el artículo 149.1 no contiene una reserva expresa
a favor del Estado en la materia específica «espacios
naturales», de modo que el límite para la competencia
autonómica consiste aquí en el respeto de
la legislación básica sobre medio ambiente
(artículo 149.1.23), límite que enmarca también
las demás competencias autonómicas citadas.
Esta es la delimitación de competencias expuesta
por la STC 69/1982 y la que está latente, también,
en los Reales Decretos de traspaso de funciones y servicios
en la materia a la Comunidad Autónoma de Canarias
(se citan los RR.DD. 3.364/1983 y 2.614/1985). El valor
interpretativo de los acuerdos de las comisiones mixtas
de transferencias que reflejan estos Reales Decretos es
-se dice- radicalmente contrariado por determinados preceptos
de la Ley impugnada.
Se argumenta, a continuación, la inconstitucionalidad
de la «reasignación competencial» operada
por la Ley 4/1989.
Tras citar lo dispuesto en el artículo 45 de la
Constitución, se exponen determinadas consideraciones
sobre el concepto «medio ambiente» y se precisa,
en relación con ellas, el sentido del reparto competencial
en este ámbito. La Constitución ha reservado
al Estado la adopción de las normas básicas
para la protección del medio ambiente (artículo
149.1.23) a fin de procurar un hábitat adecuado para
el desarrollo de las personas, añadiéndose
que la utilización y preservación de los recursos
naturales se encomienda a una u otra instancia (Estado o
Comunidad Autónoma) en función de los específicos
recursos naturales de que se trate, sea minas, caza y pesca,
urbanismo o espacios naturales protegidos. Pues bien, el
ejercicio constitucionalmente legítimo de la competencia
estatal ex artículo 149.1.23 requiere que dichas
normas tengan el carácter de básicas y que
se refieran al hábitat adecuado del hombre. Estas
normas afectarán indudablemente al ejercicio de las
competencias autonómicas, pero no podrán confundirse
con ellas ni hacerlas ilusorias. Sin embargo, la Ley impugnada
adolece de vicios de inconstitucionalidad que pueden ordenarse
así:
- Los arts. comprendidos en el Título II (4 a 8)
contienen una regulación de los Planes y de las Directrices
de Ordenación de los Recursos Naturales que desconocen
las competencias de Canarias en materia de ordenación
del territorio y urbanismo. La Ley «inventa»,
sin título alguno, una planificación de los
recursos naturales a la que se supeditan los demás
instrumentos de planificación territorial.
- Los arts. 10 a 18, al catalogar y definir los distintos
tipos de espacios naturales, exceden de lo básico
y no tienen encaje en la «protección del medio
ambiente», sino en la regulación del régimen
jurídico de los espacios naturales protegidos, que
corresponde a Canarias.
- El artículo 21.3 atribuye al Estado la declaración
y gestión de los espacios naturales protegidos en
el dominio público marítimo-terrestre, utilizando
de forma inconstitucional la titularidad dominical de la
zona marítima-terrestre como título atributivo
de competencias.
- Por último, los arts. dedicados a la protección
de las especies en relación con la caza y pesca (arts.
33 a 35) exceden de lo que pueden considerarse normas básicas
sobre medio ambiente e inciden en la utilización
racional de los recursos naturales, que, en cuanto a la
caza y a la pesca en aguas interiores, corresponde a Canarias.
El denominador común a todas las inconstitucionalidades
aducidas es, según a continuación se argumenta,
el exceso por las normas impugnadas de lo que puede comprenderse
como normas básicas de protección del medio
ambiente.
Se entra, a continuación, en el examen de los diferentes
preceptos o grupos de preceptos impugnados, comenzando por
los arts. 4 a 8, que habrían violado las competencias
autonómicas en materia de ordenación del territorio.
La planificación de los recursos naturales contenida
en tales preceptos en modo alguno encuentra cobertura en
el artículo 149.1.23 de la Constitución. El
artículo 148.1.3 dispone que las Comunidades Autónomas
podrán asumir competencias en materia de ordenación
del territorio, urbanismo y vivienda, competencias calificadas
de exclusivas, en lo relativo a Canarias, por el artículo
29.11 de la Ley Orgánica 10/1982. En su ejercicio,
la Comunidad Autónoma ha dictado las Leyes 1/1987
(reguladora de los Planes Insulares de Ordenación)
y 12/1987 (de declaración de Espacios Naturales de
Canarias), normas pacíficamente aceptadas por el
Estado.
Pues bien, la Ley 4/1989, al crear los Planes de Ordenación
de Recursos Naturales como instrumentos de planificación
con carácter ejecutivo y obligatorio, constituyendo
un límite para cualquier otro instrumento de ordenación
territorial y prevaleciendo sus disposiciones sobre éstos,
viene a crear unos instrumentos de planeamiento con rango
jerárquico superior y primacía sobre los instrumentos
previstos por la normativa propia de Canarias. De otra parte,
el artículo 19 determina la elaboración de
los Planes Rectores y añade que prevalecerán
sobre el planeamiento urbanístico.
Se examinan, a continuación, los arts. 10 a 20,
vulneradores de las competencias de Canarias en materia
de espacios naturales protegidos.
En modo alguno contienen estos preceptos disposiciones
de carácter básico sobre protección
del medio ambiente. Es preciso diferenciar entre «medio
ambiente» y «espacio natural» pues, en
tanto que la Constitución se refiere sólo
al primero, el Estatuto de Autonomía utiliza una
y otra noción. La Constitución emplea el concepto
de medio ambiente en un sentido amplio en su artículo
45, pero en los arts. 148 y 149 lo emplea ya como un concepto
residual: el medio ambiente no es un supraconcepto omnicomprensivo
de todas las materias, sectores, servicios o actividades
relacionadas con el mismo y que reciben, en su práctica
totalidad, un tratamiento singular en punto al régimen
de competencias (ordenación del territorio, obras
públicas, montes, aguas, patrimonio histórico-artístico,
etc.). Por lo demás, algunos asuntos relacionados
íntimamente con el medio ambiente (por ejemplo, espacios
naturales protegidos o protección de la fauna) no
aparecen específicamente relacionados en los arts.
148 y 149.
El artículo 34.A.4 del Estatuto de Autonomía
de Canarias establece que la Comunidad ejercerá competencias
legislativas y de ejecución en materia de espacios
naturales protegidos. Pues bien, la regulación que
la Ley recurrida hace sobre espacios que puedan ser declarados
protegidos (artículo 10), finalidades de su protección
(artículo 10.2), clasificación de estos espacios
(arts. 12 y siguientes), limitaciones y declaración
de zonas periféricas y áreas de influencia
socio-económica (artículo 18), elaboración
de planes rectores de uso y gestión (artículo
19) y creación de Patronatos o Juntas Rectoras (artículo
20), es reconducible a la regulación de los espacios
naturales y no encajable en las normas básicas de
protección del medio ambiente.
El artículo 21.3 de la Ley establece que la declaración
y gestión de los espacios naturales protegidos corresponderá
al Estado cuando tengan por objeto la protección
de bienes de los señalados en el artículo
3 de la Ley 22/1988, de Costas, que establece los bienes
de dominio público marítimo-terrestre. La
inconstitucionalidad consiste aquí en que se ha olvidado
que la titularidad dominical de los bienes no implica modificación
competencial alguna. Se resalta que el Real Decreto 2.654/1985
transfirió a Canarias la declaración de Parques
Nacionales sin exceptuar los que tengan por objeto la zona
marítimo-terrestre y que una buena parte de los espacios
naturales canarios comprenden este espacio físico,
habiéndose declarado por Ley autonómica 12/1987,
que atribuye su gestión a los propios órganos
de la Administración autonómica.
Los arts. 33 a 35 violan, en fin, las competencias de la
Comunidad Autónoma en materia de caza y pesca en
aguas interiores.
El artículo 33 restringe la caza y pesca en aguas
continentales a las especies que reglamentariamente se declaren,
declaración que debe corresponder, evidentemente,
a la Comunidad (artículo 29.4 del Estatuto de Autonomía).
El artículo 34 invade competencias autonómicas
en cuanto establece prohibiciones de épocas de veda,
remite a la facultad reglamentaria del Estado las especies
comercializables y somete a autorización administrativa
la introducción de especies alóctonas o autóctonas.
El artículo 35 invade también las competencias
autonómicas, en cuanto atribuye a los departamentos
ministeriales la creación de registros y habilitaciones
necesarios para obtener la licencia de caza y pesca. Se
concluyó con la súplica de que se dictara
sentencia que declarase la inconstitucionalidad y nulidad
de los siguientes preceptos de la Ley 4/1989: arts. 4, 5,
6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 21.3, 33,
34 y 35.
6. El Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
expone en su demanda que en cuanto se refiere a los títulos
competenciales relativos a espacios naturales y medio ambiente,
se empieza por constatar que la Ley 4/1989 pretende dar
cumplimiento al artículo 45 de la Constitución
y que su Exposición de Motivos invoca lo dispuesto
por el artículo 149.1.23 de la Constitución
en orden a la exclusiva competencia estatal para dictar
la legislación básica sobre protección
del medio ambiente. La Disposición adicional quinta
de la Ley otorga carácter básico a la práctica
totalidad de sus preceptos y se anticipa ya que el legislador
estatal, con ello, lesiona las competencias que corresponden
a la Comunidad Autónoma de Cataluña. La competencia
sobre espacios naturales protegidos -se observa- no está
entre las que el artículo 149.1 reserva al Estado
y el Estatuto de Autonomía de Cataluña, según
lo dispuesto en el artículo 149.3 de la Constitución,
atribuyó a la Comunidad Autónoma en su artículo
9.10, competencia exclusiva en materia de «montes,
aprovechamientos y servicios forestales, vías pecuarias
y pastos, espacios naturales protegidos y tratamiento especial
de zonas de montaña, de acuerdo con lo dispuesto
en el número 23 del apartado 1 del artículo
149 de la Constitución». Por ello, el Estado
debería haberse abstenido de legislar para Cataluña
en materia de espacios naturales protegidos. Sin embargo,
con la promulgación de la Ley 4/1989, el Estado ha
desbordado ampliamente los límites de su competencia,
que está limitada a la legislación básica
sobre medio ambiente, ámbito material éste
que debe diferenciarse claramente del relativo a los espacios
naturales protegidos.
Al disponer la Generalidad, en orden a los espacios naturales,
de potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva (artículo
25 del Estatuto), los preceptos de la Ley 4/1989 que invadan
o limiten indebidamente estas competencias y que no puedan
identificarse como legislación básica medio-ambiental
deberán -se dice- ser recalificados, eliminando su
carácter básico, máxime si se tiene
presente que Cataluña dispone de su propia normativa
sobre protección de espacios naturales.
Delimitados conceptualmente los ámbitos materiales
del medio ambiente y de los espacios naturales, se aborda
por la representación actora la definición
de su contenido. Así, se dice que el artículo
9.10 del Estatuto posibilita a la Generalidad la protección
de todo espacio natural situado en el territorio catalán
y así lo ha hecho el legislador autonómico
al aprobar en 1985 la Ley de Espacios Naturales, cuyo artículo
2.1 define los espacios naturales como «aquellos que
presentan uno o diversos ecosistemas no esencialmente transformados
por la exploración y la ocupación humanas,
con especies vegetales o animales de interés científico
o educativo, y aquellos que presenten paisajes naturales
de valor estético». Esta definición
omnicomprensiva no excluye que se utilice también
la técnica más específica -prevista
también en la Ley catalana- de proteger especialmente
algunos espacios naturales que así lo requieran por
medio de declaración formal y expresa del ente público
competentes (el Parlamento o el Consejo Ejecutivo de la
Generalidad).
Hay que aceptar, con todo, que el Estado pueda incidir
de forma indirecta sobre el ejercicio por la Generalidad
de su competencia exclusiva en orden a los espacios naturales
protegidos. Estos límites son, por un lado, los generales
que se deducen de la Constitución (arts. 131, 139.2,
149.1.13, por ejemplo) y, de otra parte, otros peculiares
a esta determinada competencia (límite territorial
ex artículo 25 del Estatuto y legislación
básica estatal en materias conexas a la de espacios
naturales, materias, estas últimas, que pueden dar
lugar a la entrada en juego de otros títulos competenciales:
agricultura, aprovechamientos forestales, caza, pesca, ocio,
actividades industriales, comerciales, recursos hidráulicos
y minerales). Tales materias conexas pueden provocar la
entrada en juego de otros títulos competenciales
del Estado, entre los que se cuenta, cómo no, la
legislación sobre medio ambiente. Ello quiere decir
que el Estado no puede legislar con carácter básico
sobre los espacios naturales de Cataluña, aunque
sí puede incidir y limitar el ejercicio de la competencia
exclusiva que sobre ellos ostenta la Generalidad, siempre
que lo haga al amparo del adecuado título competencial,
lo que no ocurre -se advierte- respecto al núcleo
de los preceptos contenidos en la Ley 4/1989.
Tras examinar la representación actora la jurisprudencia
constitucional sobre la materia y afirmar que los criterios
derivados de la doctrina del Tribunal habrían sido
seguidos por la Ley catalana 12/1985, de Espacios Naturales,
se entra en el análisis del articulado de la Ley
impugnada, a cuyo efecto se sigue la propia sistemática
de la Ley:
Título I («Disposiciones generales»).
El artículo 1 cita el artículo 45 en relación
con el artículo 149.1.23, ambos de la Constitución,
y con ello el legislador estatal quiere asimilar la noción
de «medio ambiente» utilizado por el segundo
de estos preceptos con la más amplia del artículo
45. Esta asimilación sirve de pretexto para que el
legislador estatal extienda su competencia en orden a la
legislación básica sobre protección
del medio ambiente al establecimiento de unas pretendidas
normas básicas en materia de «recursos naturales»
(de entre los que se citan los espacios naturales y la flora
y la fauna silvestres). Tal equiparación de títulos
competenciales no es, sin embargo, posible, de ahí
que este artículo 1 resulte inconstitucional por
pretender que el Estado tiene competencia básica
en materia de recursos naturales, en general, y, en particular,
sobre espacios naturales.
Título II («Del planeamiento de los recursos
naturales»). Este Título pretende introducir
un instrumento extraño a nuestro ordenamiento jurídico
(los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales
y las Directrices para la Ordenación de los Recursos
Naturales) y está, todo él, viciado de inconstitucionalidad,
a la vista del carácter básico que se le atribuye
(con excepción del artículo 7). Tras exponer
su contenido de los arts. 4, 5, 6 y 8 de la Ley, señala
la representación actora su similitud con el artículo
9.1 del Proyecto de Ley Orgánica de Armonización
del Proceso Autonómico (L.O.A.P.A.), declarado inconstitucional
por la STC 76/1983: la planificación de los recursos
naturales, ajustada a directrices de los poderes centrales,
reaparece así, siete años después de
la L.O.A.P.A., como mecanismo de mediatización y
control del ejercicio por las CC.AA. de sus competencias
exclusivas, cuando no de su puro y simple vaciado. Los arts.
4, 5, 6 y 8 son, si cabe, más atentatorios al vigente
orden competencial que aquel proyectado artículo
9.1. En efecto, el artículo 8 dispone que el Gobierno
aprobará «reglamentariamente» las Directrices
para la Ordenación de los Recursos Naturales, a las
que deberán ajustarse los planes de las Comunidades
Autónomas, en tanto que aquel precepto del proyecto
de L.O.A.P.A. preveía que los planes se aprobaran
de conformidad con el artículo 131 de la Constitución,
esto es, por ley, mientras que ahora pretende hacerse mediante
reglamento. En la STC 76/1983 se delimitó el alcance
de las directrices generales establecidas en los planes
aprobados conforme con el artículo 131 C.E.; ahora
se quiere redelimitar el ejercicio de las competencias exclusivas
de la Generalidad de Cataluña en materia de ordenación
del territorio y de protección de los espacios naturales
y de la flora y fauna.
El Estado, en materia de medio ambiente, sólo puede
legislar con carácter básico sobre la protección,
y no tiene habilitación para prescribir genéricamente
la planificación de los recursos naturales: carece
de título competencial para planificar o para prescribir
a las CC.AA. la planificación de los recursos naturales.
Estos arts. son pues, inconstitucionales o, subsidiariamente
inaplicables en Cataluña.
Además, la planificación prescrita es administrativa
y reglamentaria, lo que es incompatible con el carácter
básico de la competencia estatal. El Título
II realiza una nueva delimitación competencial. Se
cita nuestra STC 227/1988, deduciendo de ella que la planificación
imperativa que el artículo 4.1 impone a las Comunidades
Autónomas carece de fundamento competencial.
La Ley 4/1989 se refiere a los espacios naturales, y al
imponer una determinada forma de planificación no
fija las bases, sino que interfiere en las competencias
de la Generalidad de Cataluña para proteger sus espacios
naturales y ordenar su territorio. Por ello el Título
II, salvo su artículo 7, es inconstitucional o inaplicable
en Cataluña.
En concreto el artículo 4 regula unas directrices
que, forzosamente, serán coyunturales y discrecionales,
lo que es incompatible con su pretendido carácter
básico. La única normativa básica deberá
ser la Directiva 83/337/CEE. El Real Decreto Legislativo
1.302/1986 no goza de carácter básico y altera
el régimen competencial, pues las potestades en él
previstas deberían atribuirse al órgano que
tenga competencias. Por ello, el artículo 4.4 e)
es inconstitucional, además de por las razones ya
vistas, por remitirse a otra disposición de forma
que vulnera el orden de competencias.
El artículo 5 es inadecuado para resolver la concurrencia
de títulos competenciales. La protección del
medio ambiente debe ser prioritaria pero la colisión
de instrumentos sectoriales no puede resolverse por el legislador
estatal: siendo la Generalidad competente en materia de
ordenación territorial y urbanística y de
espacios naturales, así como en lo relativo al desarrollo
legislativo y la ejecución en materia de medio ambiente
a ella corresponde establecer los criterios para solucionar
los conflictos; de otra forma se vaciarían las competencias
autonómicas citadas.
No se cuestiona la bondad del artículo 6, pero se
cita la STC 227/1988 para concluir que este precepto no
puede entenderse comprendido en el procedimiento administrativo
común y es, por lo tanto, inaplicable en Cataluña.
Las directrices previstas en el artículo 8 son coyunturales
y suponen el vaciamiento de la competencia autonómica
no sólo legislativa, sino también reglamentaria
y de ejecución. Constituyen una figura típica
contraria a la definición de los límites materiales
y formales de las bases tal y como han sido fijados por
nuestra jurisprudencia (SSTC 69/1988 80/1988, 182/1988,
298/1988 y 13/1989). No hay ninguna necesidad que justifique
la adopción reglamentaria de directrices básicas
y vinculantes, por lo que este artículo es inconstitucional.
Titulo III. Su artículo 9 no plantea problemas.
El artículo 10 podría considerarse también
básico, salvo en lo referente a la última
mención de su apartado 1, que es inconstitucional
en cuanto dispone la aplicación de preceptos de la
ley que son inconstitucionales. Los arts. 12, 13, 14, 16,
17 y 18 y la Disposición transitoria segunda se consideran
en conjunto. Se apunta su concordancia con la Ley catalana
12/85, pero se niega que la definición de las categorías
o tipos de protección de los espacios revista carácter
básico: las definiciones de los espacios susceptibles
de protección especial no pueden ser consideradas
básicas para la protección del medio ambiente.
La Disposición transitoria segunda impone a las CC.AA.
una reclasificación; pero en la regulación
concreta de los espacios naturales no puede haber aplicación
de la normativa básica estatal, como tampoco hay
una competencia estatal de coordinación en materia
de espacios naturales, ni para la denominación y
homologación internacional. Si la homologación
de categorías conceptuales se considerase básica,
ello solo alcanzaría al artículo 12. Los demás
preceptos suponen una regulación sustantiva de una
materia sobre la que el Estado carece de competencias. Así
lo revela el artículo 13, pues su tipificación
es de tal vaguedad que casi confunde con la de espacio natural
y limita indirectamente las competencias autonómicas.
Por todo ello, estas definiciones legales son inconstitucionales,
en cuanto significan una regulación sustantiva de
la materia.
El artículo 15 incurre en el mismo motivo de inconstitucionalidad
que el artículo 4.1; el artículo 18 es inconstitucional
porque su opción corresponde al legislador autonómico
y puede determinar una invasión de las competencias
autonómicas, por lo que, en conexión con los
artículo 21 y 22, debe ser declarado inconstitucional
o inaplicable en Cataluña. El artículo 19
desconoce las competencias exclusivas de Cataluña
en materia de urbanismo (artículo 9.9 E.A.C.). El
conflicto entre las competencias sectoriales no puede resolverse
a favor del título mas específico, sino instrumentando
los mecanismos de coordinación necesarios. Corresponde
a la Comunidad Autónoma establecer los criterios
de solución de los conflictos entre sus propios instrumentos
de ordenación. El artículo 21 es inconstitucional,
pues pretende atribuir competencias, algo que no compete
al legislador estatal; podría hacerlo si fuese competente
para dictar las bases para la protección de los espacios
naturales, pero sólo lo es en lo relativo a medio
ambiente, algo ajeno a este artículo, que atribuye
competencias administrativas. El inciso final de su punto
1 es inconstitucional, por conexión con los preceptos
a que remite. Su punto 2 no goza de carácter básico,
pues el Estado no puede autorizar a las CC.AA. el establecimiento
de figuras de protección, algo ya establecido en
el orden constitucional vigente. El punto 3 del artículo
21 altera el régimen competencial al desconocer la
competencia exclusiva de la Generalidad en materia de espacios
naturales, utilizando para ello el concepto del dominio
público y es, por ello, inconstitucional. El punto
4 también lo es, pues el Estado no tiene competencia
alguna sobre espacios naturales, y la básica sobre
medio ambiente de la que sí dispone no le permite
vaciar y dejar sin CONTENIDO la competencia autonómica
en la materia. La posible colindancia de un espacio natural
con otro de una Comunidad Autónoma no justifica el
precepto cuestionado, pues la competencia es territorial.
No estamos aquí ante una materia de ámbito
territorial intracomunitario, pues no cabe supraterritorialidad
alguna. El segundo párrafo del artículo 21.4
es también inconstitucional, pues el Estado no puede
imponer a las CC.AA. la figura del convenio de colaboración.
El Capítulo Cuarto es todo él inconstitucional,
por otorgar al Estado todas las competencias referentes
a los Parques Nacionales incluso las de carácter
ejecutivo y de pura gestión. La reserva estatal establecida
en el artículo 22.1 no tiene amparo en el bloque
constitucional y la competencia para declarar Parques Nacionales
de la Generalidad de Cataluña está subsumida
en el Título competencial del artículo 9.10
E.A.C.. La declaración de los espacios nunca puede
ser de carácter básico, pues es por naturaleza
concreta y específica para un espacio individualizado.
El punto 3 de este precepto limita injustificadamente las
competencias autonómicas, pues el interés
general no basta para atribuir nuevas competencias al Estado.
Así pues, este artículo es íntegramente
inconstitucional o inaplicable en Cataluña.
El artículo 23 presupone que la gestión de
los parques nacionales corresponde al Estado, limitando
a las Comunidades Autónomas a una función
colaboradora, lo que supone una inaceptable limitación
de sus competencias no justificable por la competencia básica
del Estado en materia de medio ambiente ni por el interés
general, que debe alcanzarse a través del respeto
del orden competencial y no al margen del mismo. Aun cuando
determinados espacios naturales puedan tener un interés
de alcance nacional, o incluso universal, ello no permite
alterar el orden competencial; ni siquiera si el Estado
pudiera declarar nacional un determinado parque se podría
disminuir la competencia para su gestión. Nada se
opone a que el Parlamento de Cataluña declare de
interés nacional un parque natural dentro del territorio
catalán, considerando como interés nacional
el de todo el Estado, y así lo ha hecho la Ley 12/1985,
pues las cualidades para ser declarado Parque Nacional son
perfectamente objetivables. La referencia de la UICEN a
la más alta autoridad del país no es óbice
para ello, pues se respeta escrupulosamente el reparto interno
de competencias en el seno de cada Estado. Además,
la indeterminación y flexibilidad de los conceptos
de interés general y de parque nacional son una puerta
abierta a posibles expansiones de la actividad estatal:
el Estado aplicando la Ley 4/1989 puede declarar como nacional
cualquiera de los parques hasta ahora declarados y gestionados
por las CC.AA. expandiendo la gestión estatal y burlando
el orden competencial. Por todo ello este capítulo
debe ser declarado íntegramente inconstitucional.
El análisis del Capítulo Quinto comienza
con el del artículo 24 en él incluido, que
hace referencia a la utilización de los Planes de
Ordenación de los recursos naturales; como quiera
que la recurrente no considera básico dichos planes,
tampoco entiende básico este precepto: su competencia
exclusiva le ha de permitir establecer sus propios mecanismos
de protección.
El artículo 25 prevé la elaboración
y mantenimiento de un inventario Nacional de Zonas Húmedas
por parte del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
Pero los Planes Hidrológicos de las cuencas intracomunitarias
se fijan, en Cataluña, por la Administración
Hidráhulica de Cataluña (STC 227/1988). La
Generalidad de Cataluña es competente para proteger
las zonas húmedas en Cataluña, de acuerdo
con el Plan Hidrológico Nacional, y a ello atiende
el artículo 11 de la Ley Catalana 12/1985. Por tanto,
el último inciso del artículo 25 es inconstitucional,
pues las medidas en él previstas serán forzosamente
contingentes y específicas, por lo que extravasan
el ámbito de la legislación básica.
Titulo IV («De la Flora y Fauna Silvestres»).
Su capítulo primero podría, en principio,
ser considerado básico pero las referencias finales
del artículo 26.2 a la inclusión en alguna
de las categorías mencionadas en el artículo
29 constituye, en conexión con los arts. 29 y 30,
un exceso competencial. El artículo 26.4 contiene
otra inadmisible remisión al artículo 29.
El artículo 28.4 previene una intervención
del Consejo General de la Ciencia y la Tecnología
que no puede considerarse básica y no se compadece
con la competencia exclusiva de la Generalidad en materia
de caza, a la que hay que añadir la prevista en el
artículo 9.7 E.A.C. en materia de investigación.
Ya en el Capítulo Segundo, el artículo 29
establece unas categorías de especies amenazadas
que pueden ser consideradas admisibles. No puede serlo,
sin embargo, el mandato relativo a la inclusión en
los catálogos previstos en el artículo 30.
La catalogación de las especies es un acto de ejecución
que, en todo caso, corresponde a la Generalidad de Cataluña
(arts. 9.10, 9.17 y 10.1.6 E.A.C.).
Dentro del Capítulo Tercero, los arts. 33 y 34 pueden
considerarse básicos, exceptuando el artículo
33.4, que es inconstitucional por su conexión con
el artículo 24. Lo previsto en el artículo
35 puede justificarse por los deberes de colaboración
e información, pero desplazan a la Generalidad de
Cataluña del ejercicio de sus competencias al prever
un examen que se regulará reglamentariamente para
obtener la licencia de caza y pesca. El punto 4 del mismo
precepto establece como requisito para la obtención
de la licencia la certificación expedida por el Registro
Nacional de Infractores de Caza y Pesca, lo que priva a
la recurrente de la facultad de ejecución que le
corresponde en méritos del artículo 9.17 E.A.C..
Por tanto los puntos 1, 2 y 4 del artículo 35 son
inconstitucionales.
Título V («De la cooperación y la coordinación»).
La previsión que se contiene en el artículo
36.1 respecto de la coordinación de las actuaciones
sobrepasa el principio de colaboración y no está
amparado en ningún título competencial estatal.
Por ello, el artículo 36.1 b) es inconstitucional.
También lo es el artículo 36.3, pues remite
a un reglamento que sólo puede limitar el ejercicio
de las competencias exclusivas de las CC.AA. Su último
inciso es, además, inconstitucional por su conexión
con el artículo 8.
Título VI («De las infracciones y sanciones»).
El artículo 38 regula las infracciones administrativas,
siendo así que la Generalidad de Cataluña
tiene competencia exclusiva en la materia espacios naturales,
lo que incluye la potestad de fijar las infracciones administrativas.
En concreto, las infracciones 1, 2, 4, y 5 se refieren a
actividades perturbadoras de los espacios naturales, sin
que haya título competencial estatal para ello. Igual
sucede con la tercera categoría de infracciones,
así como con la séptima y la novena. La categoría
sexta incide en los títulos competenciales específicos
de caza y pesca, que corresponden exclusivamente a la recurrente,
que ha ejercido esa competencia mediante Ley. Lo relativo
a las especies vegetales incide, igualmente, en la protección
de los espacios naturales. Con la décima categoría
acontece lo mismo que con la sexta. La undécima y
duodécima categorías corresponden también
a la Generalidad de Cataluña por referirse a los
espacios naturales. En suma, el artículo 38 es inconstitucional.
Los arts. 39 y 41, por su parte, son inconstitucionales
por su conexión con el artículo 38.
También lo es la Disposición adicional primera,
por no respetar la competencia de la Comunidad Autónoma
para declarar parques nacionales como ya ha hecho con la
Ley 7/1988; la Disposición adicional segunda lo es
porque la Directiva 85/337 CEE de la que trae causa no incluye
las actuaciones previstas en esta Disposición. La
Disposición adicional quinta se impugna en cuanto
configura como básicos los preceptos recurridos y
la sexta porque corresponde a la Comunidad Autónoma
la gestión de las ayudas en ella previstas. En fin,
la Disposición transitoria segunda se recurre por
conexión con los arts. 12, 13, 14, 16 y 17.
El recurso concluye solicitando la declaración de
inconstitucionalidad o, subsidiariamente, de no aplicación
en Cataluña de los preceptos recurridos.
7. La Junta de Galicia comienza su demanda con un planteamiento
general en el que se exponen las líneas conductoras
de la Ley recurrida y del esquema competencial constitucional
y estatutariamente establecido. Se señala que el
título estatal de protección del medio ambiente
se entrecruza con diversos títulos competenciales
que corresponden a las Comunidades Autónomas, lo
que implica la inconstitucionalidad de los arts. 4, 5, 8,
19 y 21.3 de la Ley impugnada. Además, ésta
regula la caza y la pesca fluvial, por lo que los arts.
30, 34 y 35 son contrarios a lo previsto en el artículo
27.15 E.A.C.
A continuación se realizan extensas consideraciones,
con profusión de citas doctrinales, sobre la articulación
de la política de conservación de la naturaleza
en la distribución de competencias entre el Estado
y las Comunidades Autónomas. Se hace necesaria, se
afirma, la compatibilización de la protección
integral de la naturaleza con el principio consagrado en
el artículo 130.1 C.E. Además de los espacios
naturales protegidos hay otros cinco recursos naturales
típicos: el suelo, las minas, los recursos hidráulicos,
la contaminación atmosférica, la protección
de la flora y la tutela de la fauna. Cada uno de estos recursos
tiene un tratamiento jurídico propio e individualizado.
Se centra después el recurso en la distribución
de competencias en la materia de medio ambiente, que han
de manifestarse en su ámbito estricto, y no con un
sentido unicomprensivo. Son los arts. 149.1.23 y 148.1.9
C.E., en unión de los Estatutos de Autonomía,
los que determinarán los parámetros. La Constitución,
se afirma, utiliza la expresión medio ambiente con
alcance diferente en dos lugares: en el artículo
45 como principio rector de la política social y
económica y en los arts. 148.1.9 y 149.1.23. La mención
ambiental tiene aquí un sentido más restringido,
residual, puesto que determinados recursos naturales -como
el agua, la fauna o la flora- son objeto de consideración
específica. Por consiguiente, la fórmula competencial
«medio ambiente» sólo es aplicable a
los recursos no mencionados expresamente en las listas competenciales
o no asumidos en los respectivos Estatutos.
Se adentra a continuación el recurso en la delimitación
del concepto de materia, sobre el que descansa nuestro sistema
competencial, apuntándose las definiciones doctrinales
y nuestra jurisprudencia al respecto para concluir que el
concepto de medio ambiente no puede hacer referencia a las
actividades, funciones o materias que figuran en otros párrafos,
por lo que hay que entender que dicho concepto es una de
las denominadas competencias residuales.
Acto seguido se estudia el concepto de legislación
básica, reseñándose igualmente la doctrina
y la jurisprudencia; según esta última, las
bases y las leyes de desarrollo constituyen un único
sistema normativo. En el concepto de legislación
básica ha cobrado relieve, a partir de nuestra STC
69/1988, el elemento formal.
La materia de medio ambiente no es, se afirma, cabeza de
grupo de un sistema normativo, pues no se trata de una materia
concreta sino de aspectos sectoriales que constituyen per
se auténticos sistemas normativos. Por ello, no puede
aceptarse que la ordenación territorial se inserte
en el medio ambiente, como se deduce de la exposición
de motivos de la ley recurrida.
Cuando una actuación incide en dos o más
ámbitos diferentes es preciso determinar la categoría
a la que se conducen primordialmente las competencias controvertidas
(STC 80/1985). La ley recurrida engloba en su definición
del medio ambiente materias o disciplinas con individualidad
propia, que en modo alguno pueden considerarse incluidas
en aquél por el mero hecho de ser objeto de la norma.
Tampoco cabe aceptar que el medio ambiente comprenda materias
no previstas en los arts. 148 y 149 C.E., arguyendo que
las tendencias actuales hayan ensanchado la materia al extremo
de influir, alterándolas, en las reglas competenciales.
Cuando concurren títulos competenciales relativos
a distintos conjuntos normativos es preciso indagar cuál
es la regla competencial prevalente teniendo presente la
razón o fin de la misma desde la perspectiva de la
distribución constitucional de competencias (STC
7/1982).
Así pues, las bases y su desarrollo se integran
en un mínimo sistema normativo; son competencias
horizontales, fundamentalmente, la planificación
económica y la planificación física,
como la ordenación territorial. La Ley recurrida
supone una invasión competencial en la ordenación
del territorio, en cuanto que los planes en ella previstos
se imponen a los instrumentos de ordenación territorial.
Se resumen a continuación las competencias de las
CC.AA. en materia de protección de medio ambiente,
comenzando por la de dictar normas adicionales de protección.
La competencia estatal de dictar la legislación básica
sólo actúa respecto de los recursos naturales
no mencionados expresamente en las listas constitucionales
o estatutarias. Por lo que respecta a las competencias ejecutivas
o de gestión, la ley impugnada excede de las competencias
estatales en su artículo 19.1, y en el artículo
21 se realiza una atracción competencial de gestión
ajena a la potestad legislativa del Estado. Las competencias
de gestión han sido asumidas en exclusiva por la
Comunidad Autónoma de Galicia (arts. 27.30 y 37 E.A.G.).
Por ello, los arts. 19 y 21.3 están viciados de incompetencia.
Lo previsto en este último constituye, se asegura,
una actividad propia de las competencias de gestión
o ejecutivas que corresponden a la Comunidad Autónoma
de Galicia.
En primer término, es preciso analizar qué
se entiende por legislación básica, para luego
determinar si la ley impugnada se mantiene en ese terreno.
Pues bien, el artículo 8 atenta a la reserva de ley
formal que para las bases exige la jurisprudencia de este
Tribunal. Además, se incurre en excesos competenciales,
especialmente en lo referente a los instrumentos de ordenación
territorial: las directrices son mecanismos reguladores
de la ordenación territorial al margen del esquema
de distribución de competencias.
Afirmada la competencia exclusiva de la recurrente sobre
la ordenación del territorio, sobre la que no se
superpone ni prevalece el medio ambiente, se infiere de
ello la inconstitucionalidad de los preceptos de la Ley
4/1989 que regulan aspectos o funciones propias de la ordenación
territorial y el urbanismo, como sucede con los arts. 4,
5 y 19. Estos preceptos operan en la redistribución
competencial, atribuyen al Estado potestad para regular
la ordenación territorial, que es competencia de
la Comunidad Autónoma de Galicia; en el artículo
21.3 es la Ley de Costas la que actúa, con idéntico
resultado, como mecanismo redistribuidor. Además,
los nums. 3 y 4 del artículo 4 son excesivamente
detallistas, lo que es incompatible con su pretendido carácter
básico, puesto que no deja lugar a la competencia
autonómica de dictar normas adicionales de protección
(se cita la STC 32/1981) las bases no son una regulación
agotadora de la materia, y la competencia de desarrollo
legislativo de las CC.AA. implica que éstas puedan
elaborar una política propia (STC 35/1982). La STC
13/1989 configura los dos aspectos fundamentales del carácter
básico, y de ella se deduce que el artículo
4 desborda el ámbito material de las bases, algo
que también acontece en el artículo 8, puesto
que las directrices en él previstas carecen del contenido
material de bases y configuran el ámbito de la competencia
autonómica.
Además, la determinación futura, con carácter
básico, se remite a la vía reglamentaria.
Citando en su apoyo la STC 227/1988, se concluye que el
artículo 8 es inconstitucional y que ello afecta,
por conexión, a los arts. 4, 5 y 19. Además,
el medio ambiente, por su carácter sectorial, sólo
puede ser objeto de normativa básica, lo que exige
dos requisitos: su carácter material y su carácter
formal; el primero no existe en el artículo 4, y
el segundo no se da en el artículo 8.
En su tercer y último apartado el recurso que ahora
nos ocupa atiende al análisis de las competencias
autonómicas en materia de flora y fauna. Se arranca,
para ello, de la afirmación de que la flora se integra
en el título competencial aludido en el artículo
148.1.8 C.E., que el E.A.G. ha asumido en su artículo
27.10. Por consiguiente, compete al Estado la legislación
básica, pero las normas adicionales (legislación
de desarrollo y ejecución) corresponden a la Comunidad
Autónoma de Galicia.
No existe en la Ley 4/1989, de forma directa y contundente,
se dice, invasión competencial en lo que atañe
a la flora silvestre, aun cuando pudiera haber algún
supuesto conflictivo; cosa muy diferente sucede con la fauna.
Se reseña la evolución jurídica de
la protección de la fauna, y se concluye que la diferenciación
de los títulos competenciales estatal (artículo
149.1.23 C.E.) y autonómico (caza y pesca fluvial)
exige una diversificación del tratamiento. La regulación
de la caza, en términos administrativos es competencia
de la Comunidad Autónoma de Galicia. Sin embargo,
los arts. 30, 34 y 35 de la Ley impugnada regulan aspectos
que afectan a la pesca fluvial y la caza, materias de competencia
autonómica. La actividad cinegética, y no
otra, es la materia regulada en los arts. 33,. 34 y 35.
Por lo que al primero respecta, la referencia que se hace
a la Administración competente y a las Comunidades
Autónomas pudiera ser suficiente para impedir la
invasión del artículo 27 E.A.G.; pero no sucede
lo mismo con los arts. 34 y 35 de la Ley recurrida. Las
determinaciones sobre la actividad cinegética y acuícola
contenidas en el primero y la disciplina del ejercicio de
la caza y pesca, que incluye requisitos y procedimientos,
regulada en el segundo no son susceptibles de encuadre en
la legislación básica sobre protección
del medio ambiente. Las especies susceptibles de caza serán
determinadas por el mapa de forma unilateral, según
el artículo 30, y a través de la inclusión
en los catálogos previstos en el artículo
29 se excluyen de la caza especies, subespecies o poblaciones,
privando de tal competencia a la Comunidad Autónoma
de Galicia. Por ello el artículo 30 invade competencias
autonómicas de la Comunidad Gallega.
Se realiza a continuación, y para finalizar, una
síntesis de lo expresado en el recurso y se concluye,
en definitiva, solicitando sentencia que declare la inconstitucionalidad
de los arts. 4, 5, 8, 19, 21.3, 30, 34 y 35 de la Ley 4/1989.
8. El Parlamento de Cataluña comienza con una exposición
de los antecedentes, tras lo cual se adentra en las alegaciones
y en éstas nos recuerda el objetivo de la Ley 4/1989:
ley sectorial de carácter conservacionista que atiende
a cumplir el mandato recogido en el artículo 45 C.E.
Ahora bien, pretende también tener carácter
de norma básica, pero la norma prevista en el artículo
45.2 C.E. no puede tener carácter de norma atributiva
de competencias, sino que, dada su ubicación sistemática
en la Constitución, se dirige por igual a todos los
poderes públicos. A juicio de la recurrente, el título
de intervención estatal contemplado en el artículo
149.1.23 C.E. no permite al Estado dictar legislación
básica en relación a sectores materiales distintos
a los contemplados en dicho precepto como, sin embargo,
ocurre en la Ley recurrida.
Además, la práctica totalidad de las normas
declaradas básicas por la Disposición adicional
quinta no tienen en realidad ese carácter.
El artículo 149.1.23 C.E. atribuye al Estado la
competencia exclusiva sobre la legislación básica
en materia de medio ambiente, pero ello no le habilita para
dictar una regulación básica sobre cualquier
sector material relacionado con la materia ambiental. Para
el legislador estatal el concepto de medio ambiente es omnicomprensivo
y le habilita para dictar normas básicas en todas
las materias, sectores, servicios y actividades relacionadas
con el mismo; pero este no es el concepto de medio ambiente
plasmado en el artículo 149.1.23 C.E.
El concepto de medio ambiente de los arts. 148.1.9 y 149.1.3
C.E. tiene un valor residual; pero ello no permite aplicar
la atribución competencial allí prevista sobre
los sectores materiales específicamente contemplados
en la Constitución o las normas estatutarias, pues
en estos casos prevalecen las previsiones específicas
respecto a la materia de que se trate. Por consiguiente,
para valorar la constitucionalidad de la Ley 4/1989 habrá
que estar a dichas previsiones específicas.
La ley impugnada crea un instrumento nuevo en nuestro ordenamiento
jurídico: los planes de ordenación de los
recursos naturales. Pues bien, el legislador central impone
a su través a las Comunidades Autónomas el
deber de planificar sus recursos naturales, regulando su contenido de los planes y sus efectos y reservando la posibilidad
de dirigir la planificación mediante directrices
reglamentarias, que no distinguen entre los diversos recursos
naturales. Este tratamiento choca frontalmente con el que
los arts. 148 y 149 C.E. otorgan a los recursos naturales.
Aun admitiendo que el Estado pueda dictar normas básicas
incluso en relación con los sectores materiales que
son competencia exclusiva de las CC.AA. difícilmente
puede tener carácter básico la imposición
de un instrumento normativo concreto para ejercer las propias
competencias. La previsión del artículo 4.1
L.C.E.N. no excluye que sea el Estado quien realice la planificación
y la haga prevalecer sobre la autonómica. El artículo
8 es inconstitucional, por remitir al Reglamento para determinar
las normas básicas (SSTC 69/1988, 182/1988, 81/1988
y 13/1989). Por ello, los arts. 4, 5 y 8 son contrarios
al orden competencial.
Entra a continuación el recurso en la protección
de los espacios naturales, sobre la que ya ha dicho este
Tribunal que constituyen un supuesto de competencia exclusiva
en sentido estricto, si bien no ilimitada o absoluta.
El E.A.C. remite, en su artículo 9.10, al artículo
149.1.23 C.E. Pero éste no puede limitar nunca las
competencias relativas a espacios naturales, pues espacios
naturales y medio ambiente son títulos competenciales
distintos. Sin embargo, están doblemente relacionados,
por lo que la competencia estatal limita la autonómica
en materia de espacios naturales. Pero ello se reduce a
que el legislador autonómico se verá obligado
a respetar las normas básicas que en materia medio
ambiental haya dictado el Estado. Esta limitación
no puede tener la misma intensidad que si existiese una
competencia estatal para dictar las bases relativas a la
materia espacios naturales.
La ley impugnada no respeta, se nos dice, esta distribución
competencial y realiza una regulación exhaustiva
de los espacios naturales, otorgando el carácter
de norma básica a preceptos que rebasan el ámbito
de lo básico.
Así, su artículo 10 condiciona la declaración
de determinados espacios naturales como protegidos a lo
regulado en la propia Ley, por lo que ha de considerarse
inconstitucional en virtud de la conexión que establece.
El artículo 15.1 exige un planeamiento previo para
poder ejercer una competencia propia, por lo que tampoco
es aceptable: ha de ser el legislador autonómico
el que prevea los requisitos de tramitación que considere
oportunos. Por la misma razón es inconstitucional
el artículo 19, y también lo son, por imponer
instrumentos de planificación determinados, los arts.
24 y 33. El artículo 21.1 contiene una excepción
relativa a los parques nacionales, que remite a lo que luego
se dirá sobre el Capítulo Cuarto de la Ley
y que es también inconstitucional en méritos
de la citada conexión. Las excepciones previstas
en los apartados 3 y 4 del artículo 21, relativas
a los bienes regulados en la Ley de Costas y a los Parques
Nacionales son inconstitucionales: la primera porque, basándose
en la pertenencia de dichos bienes al dominio público
estatal, pretende trasladar a la esfera estatal la competencia
autonómica regulada en el artículo 9.10 E.A.C.;
la titularidad del dominio no puede confundirse con la competencia,
pues ambas potestades son de diferente naturaleza, por lo
que quien ha de ejercer la competencia es la Generalidad
de Cataluña, que la tiene atribuida constitucional
y estatutariamente.
Tampoco es admisible la segunda excepción, pues
sólo podría sustentarse, como sucede con las
obras públicas, en que su realización afecte
a más de una Comunidad Autónoma y en gozar
como característica esencial de movilidad; pero ni
una ni otra característica concurre en los espacios
naturales que son inmóviles y esencialmente territoriales.
Por ello la Constitución no menciona los espacios
naturales en el artículo 149.1 C.E., y corresponde
a cada CC.AA. la declaración en el marco de su correspondiente
territorio. Las posibles dificultades de gestión
no justifican la sustracción de la competencia autonómica
y pueden ser superadas merced al deber constitucional de
colaboración.
El artículo 22.1 define una categoría especifica
de parques, los Parques Nacionales, reservándose
su declaración, mediante ley, a las Cortes Generales.
Esta previsión está basada en la idea de que
tales espacios son de un interés exclusivamente nacional,
como si más allá de nuestras fronteras no
existiese interés por su protección; además,
presupone que el Estado no tiene interés en la protección
de los demás espacios naturales.
Por otro lado, como la calificación de interés
nacional no responde a un interés subjetivo, sino
a las cualidades objetivas de un determinado espacio, nada
obsta a que sea la Comunidad Autónoma quien aprecie
tales cualidades y lleve a cabo la gestión. Tan sólo
en caso de inactividad de la Comunidad Autónoma se
justificaría la intervención estatal. Este
parece haber sido el criterio de este Tribunal en su sentencia
82/1982. Por ello, el artículo 22 es contrario al
orden constitucional. Por conexión con él
lo son el artículo 23, que establece un patronato
para gestionar los parques nacionales, y la Disposición
transitoria segunda.
El artículo 25 se refiere a las zonas húmedas.
La Generalidad de Cataluña, que es competente en
materia de protección del medio ambiente en el marco
de la legislación básica estatal y ha de elaborar
los planes hidrológicos correspondientes a la cuenca
del Pirineo Oriental de acuerdo con el Plan Hidrológico
Nacional, está legitimada para introducir en él
las medidas de protección de las zonas húmedas
que considere oportunas. Así pues, el último
inciso del artículo 25 es inconstitucional, al no
especificar que las medidas de protección que el
Estado puede indicar tiene tan sólo el carácter
de técnicas complementarias.
El artículo 35 vulnera el orden constitucional de
distribución de competencias en el segundo párrafo
de su apartado 4, al configurar el certificado expedido
por el Registro Nacional de Infractores para conceder la
licencia de caza o pesca, toda vez que esta previsión
no se ajusta a la competencia que el artículo 9.17
E.A.C. atribuye a la Generalidad de Cataluña en materia
de caza y pesca en aguas interiores, fluvial y lacustre.
El primer apartado del artículo 36 prevé
dos comités especializados adscritos a la Comisión
Nacional de Protección de la Naturaleza. El segundo
de ellos, el comité de flora y fauna silvestres ha
de coordinar las actuaciones en la materia, incluso las
de las Comunidades Autónomas. Si esta coordinación
se entendiese como expresión de una competencia que
superara la colaboración inherente al modelo de Estado
sería inconstitucional, pues el Estado carece de
competencia para coordinar en la materia de medio ambiente.
El apartado 3 de este artículo es también
inconstitucional por su conexión con el artículo
8.
Finaliza el recurso con el examen de las Disposiciones
adicionales. De entre ellas, la segunda amplía la
lista de actividades sometida a evaluación de impacto
ambiental, aplicando la directiva 85/377/CEE; pero tal Directiva
ha sido ejecutada por la Generalidad de Cataluña
mediante el Decreto del Consejo Ejecutivo 114/1988 y al
ser la Generalidad competente para ejecutar en su ámbito
de competencias la normativa comunitaria, la previsión
ampliatoria de la Disposición adicional segunda de
la Ley impugnada no puede gozar de carácter básico
respecto de la Comunidad Autónoma Catalana y es,
por ello, inconstitucional. También lo es la Disposición
adicional quinta, que declara básicos preceptos de
la Ley 4/1989 que no tienen ese carácter.
La Disposición adicional sexta no especifica que
será la Generalidad quien conceda las ayudas en él
previstas, aunque tampoco lo excluye; pero al no especificarse
que será la Generalidad, cuando ella haya declarado
protegido el espacio natural de que se trate, quien conceda
las ayudas, este precepto no puede considerarse ajustado
al orden competencial previsto por la Constitución.
Se concluye solicitando la declaración de inconstitucionalidad
de los artículos 4, 5, 8, 10.1, 15, 19, 21, 22, 23,
24, 25, 33, 35, 36, Disposiciones adicionales segunda quinta
y sexta y Disposición transitoria segunda de la recurrida
Ley 4/ 1989.
9. El Abogado del Estado se personó, como ya se
ha dicho, en los recursos de inconstitucionalidad y formuló
alegaciones. Estas parten de consideraciones generales sobre
el ámbito de la competencia estatal reconocida en
el artículo 149.1.23 CE y, más precisamente,
de la forma en que dicha competencia puede concurrir con
títulos autonómicos competenciales distintos
del expresamente mencionado, cuales puedan ser los de caza,
pesca y espacios naturales protegidos. Señala el
Abogado del Estado que todos los recursos plantean el mismo
problema general, el de determinar en qué modo puede
concurrir la competencia estatal sobre el medio ambiente
con los citados y distintos títulos autonómicos
de competencia.
A tal efecto, el Abogado del Estado repasa lo que él
denomina Competencias autonómicas generales sobre
el medio ambiente recogidas en los distintos Estatutos de
Autonomía. Además, relaciona las competencias
específicas (caza y pesca) de los citados Estatutos,
a las que hay que añadir las relativas a la ordenación
del territorio y urbanísticas.
El análisis del Abogado del Estado parte de nuestras
SSTC 64/1982, 69/ 1982 y 82/1982, que se reseñan
con detalle, concluyendo que, según la STC 69/ 1982,
confirmada luego en la núm. 170/1989 (RTC 1989, 170),
la competencia constitucional del artículo 149.1.23
CE ampara la existencia de normas básicas estatales
sobre espacios naturales protegidos y es igualmente aplicable
a las competencias andaluza y canaria al respecto. Tras
relacionar la jurisprudencia de este Tribunal recaída
hasta el presente sobre la materia, concluye con que la
competencia estatal que nos ocupa tiende a comportarse como
una competencia general que, al modo de la prevista en el
artículo 149.1.13 CE, puede concurrir limitándolas
, con muy diversas competencias exclusivas , de las Comunidades
Autónomas . Lo esencial en este caso no es la aparición
de materias singularizadas, sino que la norma estatal en
examen pueda considerarse norma básica de protección
del medio ambiente según en la interpretación
constitucional razonable del artículo 149.1.23 CE,
a cuya luz han de interpretarse las normas de competencia
estatutaria.
Para el representante del Estado el centro de gravedad
de la norma competencial no es tanto el término «medio
ambiente» como el de «protección»:
se trata de un título finalista o teñido teleológicamente.
De ahí que exista conexión entre el artículo
149.1.23 CE y el artículo 45 de la propia norrna.
Existe, pues, un concepto constitucional unitario de medio
ambiente, que habrá de determinarse conforme a los
tratados y acuerdos internacionales, pues es aquí
aplicable la regla del artículo 10.2 CE. El régimen
protector de los espacios naturales, así como el
de la fauna y flora silvestre, forma parte de la protección
del medio ambiente, según se deduce de la definición
de conservación de la naturaleza de la UICN.
Realiza a continuación el Abogado del Estado diversas
consideraciones generales sobre el artículo 149.1.1
CE, apuntando que, cuando una norma o acto del Estado puede
ampararse en más de un título de los contenidos
en dicho precepto y los varios títulos concurrentes
son de estructura y alcance parejos, es frecuente que este
Tribunal conceda preferencia a uno de el lo s en otros casos
el Tribunal ha admitido la concurrencia del artículo
149.1.1 CE con otro título de competencia estatal
(así la STC 227/1988). Nuestra STC 32/1983 definió
el derecho al medio ambiente adecuado como perteneciente
a todos los españoles y admitía expresamente
la conexión entre los artículos 149.1.1 y
45.1 CE. El régimen protector de los espacios naturales
se traduce en limitaciones que se verifican a través
de normas legales y reglamentarias, planes y actos administrativos.
De ahí que pueda establecerse conexión entre
el artículo 149.1.1 y otros preceptos constitucionales
como el 33, el 25.1 y el 45.1 y 3.
Se adentra el Abogado del Estado posteriormente sobre el
concepto de bases y legislación básica. Según
él, el problema planteado por esta Ley se concentra
en determinar si el legislador nacional ha desbordado o
no los límites de su competencia para distar Se adentra
el Abogado del Estado posteriormente sobre el concepto de
bases y legislación básica. Según él,
el problema planteado por esta Ley se concentra en determinar
si el legislador nacional ha desbordado o no los límites
de su competencia para distar legislación básica
o regular condiciones básicas. Colaciona a este respecto
la STC 86/1989, en la que yace implícita la necesidad
de reconocer al legislador estatal un cierto margen de apreciación,
que equivale al espacio de libertad política de configuración
de que goza el legislador nacional a la hora de definir
políticamente lo que en cada momento es o no básico,
señalando que el juicio político que al respecto
hagan las Cortes Generales es irrevisable por este Tribunal,
cuyo control es jurídico. Los principios inspiradores
de este juicio jurídico son la razonabilidad de los
fines y la correspondencia o proporcionalidad de los medios
empleados. En resumen, serán básicas las normas
esenciales para garantizar la uniformidad en el territorio
nacional. En lo que al medio ambiente se refiere, alude
a nuestra STC 170/1989, según la cual la legislación
básica posee en esta materia la característica
técnica de normas mínimas de protección.
A continuación el Abogado del Estado se adentra
en el análisis concreto de los preceptos impugnados.
a) Respecto del Título I el Abogado del Estado combate
la impugnación del artículo 1 señalando
que habrá que examinar cada una de las cuestiones
concretas que se plantean. Señala algunos extremos
sobre su contenido de la legislación básica,
sobre las súplicas de los recursos y sobre los posibles
efectos de la sentencia.
b) En el Título II combate la impugnación
del artículo 4 señalando que la planificación
en él regulada tiene carácter finalista enfocado
a la protección del medio ambiente, a cuyos efectos
el legislador elige como instrumento el planeamiento de
los recursos naturales. Por consiguiente, no desborda el
límite de lo básico, y expresa una decisión
capital para lograr el objetivo conservacionista, señalando
su contenido mínimo de los planes. La referencia
que se hace en su apartado primero a «las Administraciones
Públicas competentes» reenvía al orden
constitucional y estatutario de competencias; la objeción
formulada contra el artículo 4.4 e) confunde interesadamente
la noción constitucional de Base con la noción
eurocomunitaria de Directiva y, además, pretende
suscitar una cuestión intempestiva, pues el recurrente
no impugnó el Real Decreto Legislativo a que se refiere.
La invocación de que este artículo recuerde
al 9.1 de la LOAPA carece de seriedad, ya que el artículo
4 nada tiene que ver con el artículo 131 CE, al que
se remitía la LOAPA.
El artículo 5 prevé la obligada fuerza pasiva
del Plan, que normalmente será aprobado por las Comunidades
Autónomas. Algunos de sus extremos tienen eficacia
sólo indicativa y subsidiaria. Su apartado 2 atribuye
a la planificación medio ambiental eficacia limitativa
y la atribuye fuerza pasiva o prevalencia las tendrá
un plan que normalmente habrán de aprobar las CCAA.
Por consiguiente, este precepto regula las relaciones entre
tipos de planeamientos con abstracción de la distribución
de competencias. El apartado 3 sólo tiene eficacia
indicativa y, por lo tanto, no es vinculante. En definitiva,
no puede negarse carácter básico a las normas
del artículo 5 LCEN sí hay que reconocérselo
al aplaneamientos con abstracción de la distribución
de competencias. El apartado 3 sólo tiene eficacia
indicativa y, por lo tanto, no es vinculante. En definitiva,
no puede negarse carácter básico a las normas
del artículo 5 LCEN sí hay que reconocérselo
al artículo 4.
El artículo ó no regula, según él,
el procedimiento de elaboración de los planes, sino
que asegura la efectividad de ciertos principios en la regulación
de tal procedimiento. Además, el procedimiento para
la aprobación de los planes es distinto del utilizado
para la elaboración de disposiciones de carácter
general.
El artículo 7 no tiene carácter básico,
y el artículo 8 se limita a establecer una tautología
competencial que impide considerarlo inconstitucional. Serán
las directrices elaboradas según lo en él
previsto las que, en su caso, deban corregirse. A continuación,
se justifica el recurso a esta remisión a normas
sin rango de ley, pues no cabe entender proscritas las directrices
cualquiera que sea su contenido, sino sólo cuando
no concurren razones que hagan virtualmente imposible la
determinación por la propia ley de los requisitos
básicos (STC 227/ 1988), siendo admisibles la remisión
cuando se trate de materias cuya naturaleza exija una actuación
rápida que la ley no permite (STC 86/1989). Pues
bien, todo planeamiento se mueve en coordenadas de espacio
y tiempo y contiene un elemento dinámico. Las directrices
habrán de variar según lo hagan la conservación
de recursos y ecosistemas y a medida que aparezcan factores
nuevos. Junto a la flexibilidad concurre aquí el
marcado carácter técnico de las directrices,
todo lo cual justifica el establecimiento de criterios y
normas básicas por vía reglamentaria.
c) En el Título III, el artículo 9 está
amparado, según se infiere de la STC 227/1988, por
el artículo 149.1.23 CE y se limita a imponer cierto
CONTENIDO, con independencia de a quién corresponda
regular y aprobar la planificación; el artículo
l0.1 delimita qué espacios del territorio nacional
pueden ser declarados protegidos, por lo que es de carácter
básico, casi lo básico de lo básico.
Por lo demás, el reenvío en él CONTENIDO
habrá de entenderse referido a los preceptos que
sean declarados constitucionales, por lo que nada hay en
este artículo de inconstitucional.
Los artículos 12, 13, 14, 16, 17 y 18 y la Disposición
transitoria segunda establecen, en términos generalísimos
consecuencias limitativas o prohibitivas inherentes a la
prohibición, con lo que es manifiesto su carácter
básico, ya que establecen un catálogo mínimo
de figuras de espacios protegidos y, además, la definición
de cada categoría está hecha de suerte que
los legisladores autonómicos tienen gran libertad
de configuración. La relevancia internacional de
la clasificación refuerza la justificación
del mínimo de homogeneidad exigible. Estos preceptos,
además, respetan las competencias de las Comunidades
Autónomas para ampliar la protección.
El artículo 15 trata de dar verdadera efectividad
al principio de planificación, por lo que ha de considerarse
básico: no regula un trámite de procedimiento
sino que establece una preferencia cronológica, que
incorporan garantía de mayor racionalidad y eficacia
protectora. El artículo 15.2 es también básico
porque la excepción a una regla general básica
ha de entenderse también básica (STC 227/1988).
El artículo 15.1 no regula un trámite de procedimiento,
sino que establece una preferencia cronológica de
técnicas de protección.
El artículo 19 es básico, porque pretende
establecer el mínimo común denominador normativo
del régimen de uso y gestión de los parques:
es un mínimo común denominador normativo del
régimen de uso y gestión de los parques, que
permite variadas opciones de configuración a los
legisladores autonómicos competentes: se limita a
prever una figura de planeamiento y a regular sus rasgos
generales; en cuanto procedimiento de planificación
es distinto al de elaboración de disposiciones de
carácter general y no trata de regular un procedimiento
sino de fomentar la cooperación entre las diversas
Administraciones.
La objeción contra el artículo 21 carece
de consistencia propia en lo que se refiere a su primer
apartado; el segundo apartado se limita a reconocer competencias
normativas autonómicas. Tiene sentido recognoscitivo
de ciertas competencias autonómicas y es pauta de
articulación entre las normas básicas estatales
y las normas autonómicas que podrán añadir
otras figuras protectoras a las categorías básicas.
El apartado 3 de este artículo es uno de los más
combatidos. Reconoce el Abogado del Estado que la titularidad
estatal del dominio público no predetermina las competencias.
Pero tal titularidad no es la ratio del precepto: ésta
descansa en que las Cortes Generales consideran básico
reservar al Estado la declaración y gestión
de los espacios reseñados en el precepto. La reserva
contenida en el mismo comprende tanto potestades normativas
como estrictamente ejecutivas.
No hay duda de que es básica la declaración
de estos espacios naturales, pues con ellos aumenta la intensidad
de las vinculaciones y limitaciones de signo conservacionista
y se evitan las interferencias en las potestades estatales
de gestión. Además, la declaración
es discrecional y este Tribunal siempre ha considerado la
discrecionalidad como razón suficiente para calificar
como básica la reserva estatal.
También es básica la reserva de las potestades
ejecutivas, puesto que la gestión centralizada es
imprescindible. Otra cosa presentaría graves riesgos
de interferencia entre las distintas Administraciones, que
podrían perturbar la finalidad proteccionista global
plasmada en la ley de costas. Por último, el artículo
21.3 es una derivación de la preferencia que recibe
la legislación específica de costas sobre
la de espacios naturales, una vez que la primera ha asumido
el objetivo conservacionista.
El artículo 21.4 tiene un carácter básico
fácilmente justificable: expresa la primacía
del hecho natural sobre la artificiosidad de los límites
administrativos y evita discontinuidades en el régimen
protector. También es básico su segundo párrafo,
que además nada impone a las Comunidades Autónomas:
el convenio es, por definición un acto de libre voluntad,
y lo aquí previsto deriva de un principio estructural
de nuestro Estado compuesto. La expresión «coordinación»
que aquí se utiliza es un tanto lata y exige concreción.
La reserva de la coordinación es básica, puesto
que es consecuencia de reservar al Estado la declaración
como protegido de un espacio natural interautonómico,
argumento extensible a la reserva de laque aquí se
utiliza es un tanto lata y exige concreción. La reserva
de la coordinación es básica, puesto que es
consecuencia de reservar al Estado la declaración
como protegido de un espacio natural interautonómico,
argumento extensible a la reserva de la presidencia del
órgano de participación.
Por lo que se refiere al artículo 22, la declaración
de Parque Nacional es de interés general para la
nación española y sólo puede corresponder
a quien representa la soberanía nacional y a quien
puede asignar recursos presupuestarios estatales: jamás
puede incumbir a quien sólo representa un fragmento
del pueblo español. Así pues, está
amparado por el artículo 149.1.23 CE. No es contrario
al bloque de constitucionalidad que sean las Cortes Generales
quienes, por ley, declaren parque natural a un cierto espacio
natural, pues la Constitución no ha entendido que
la determinación de todos los espacios naturales
protegidos sea de exclusivo interés autonómico.
Además, el apartado 3 de este artículo permite
que las CC AA impulsen la declaración de Parque Nacional
y el apartado 2 limita y objetiva la apreciación
del interés general de la nación.
Por lo que se refiere a la reserva estatal de la gestión
de los parques nacionales, el Abogado del Estado reconoce
que exige una justificación especial. El halla dos
en la Ley que nos ocupa. La primera es que los parques nacionales
pueden estar y están situados en diferentes comunidades
Autónomas y la gestión precisa, pues, un extenso
margen de discrecionalidad. Es imprescindible centralizar
la gestión de los parques. En segundo lugar, la gestión
nacional, que también se da en otro tipo de estados
compuestos, tiene un alto valor expresivo, simbólico
incluso, de preponderante interés general de la nación.
La opción por un modelo de gestión participada
a través de patronatos, que se plasma en el artículo
23 es constitucional puesto que lo es la reserva estatal
de la gestión.
El artículo 24 no es impugnado autónomamente
, si no en conexión con los artículos 4 y
siguientes, por lo que el Abogado del Estado se remite a
lo dicho a ese respecto. El artículo 25 guarda relación
con el artículo 103 de la Ley de Aguas, precepto
no juzgado inconstitucional en la STC 227/1988. No vulnera
ninguna norma de reparto competencial: su objetivo es de
mero conocimiento y eventual.
d) Ya en el Título IV, el Abogado del Estado señala
que los apartados 2 y 4 del artículo 26 sólo
han sido impugnados por su conexión con los artículos
29 y 30, por lo que se remite a lo que sobre ellos dirá.
Respecto del artículo 28.4, el Abogado del Estado
señala su escasa fuerza vinculante y su propósito
de conseguir unos criterios generales y uniformes.
El artículo 29 sólo es impugnado por su conexión
con el 30. Este deriva de la necesidad de proteger las especies
más allá del ámbito de una Comunidad
Autónoma y señala un CONTENIDO mínimo
y uniformador: una especie vegetal o animal puede estar
amenazada en toda España o necesitar protección
más allá del ámbito de una comunidad
autónoma, y a estas especies se refiere el catálogo
nacional. El legislador nacional uniforma los efectos prohibitivos
de la inclusión en el catálogo nacional y
permite el pluralismo autonómico en la planificación
de medidas protectoras. Los artículos 30 y 31 son
claras normas básicas de protección del medio
ambiente: apreciar que una especie está en peligro
de extinción encierra un amplio margen de indeterminación.
Como es preciso valorar el ámbito territorial, es
exigible confiar esas apreciaciones a un órgano central
a título de decisión básica.
Admitida la constitucionalidad del catálogo, ningún
reproche puede hacerse al artículo 31. Nada se opone
a él desde el punto de vista del orden de competencia
pues sus prohibiciones tienen destinatario general y no
interfieren ninguna esfera autonómica de competencia;
además, las obligaciones que impone no desbordan
el límite de lo básico.
Los apartados 1 y 2 del artículo 33 son claramente
básicos, ya que establecen qué especies no
pueden ni cazarse ni pescarse, con lo que se plasma una
norma de protección de recursos naturales elementales.
El apartado 3 de dicho artículo tiene también
un fin de protección y fomento de la riqueza natural
y el apartado 4 se enlaza con el anterior, y no se refiere
a una planificación pública sino privada.
El artículo 34 queda completamente amparado por
los arts 149.1.1 y 149.1.23 CE y no impide a las Comunidades
Autónomas prohibir otros procedimientos. Todos sus
preceptos tienen una manifiesta finalidad protectora. Además,
no impide a las CC AA adoptar medidas adicionales de protección
prohibiendo otros procedimientos. La prohibición
de comercializar se refiere a todo el territorio nacional
y, en general, todas las letras de este precepto se caracterizan
por su finalidad protectora y por ser todas ellas compatibles
con variadas opciones autonómicas, dejando a las
CC AA un espacioso campo para la formación y la ejecución.
Por consiguiente, el artículo 34 no desborda lo básico.
El artículo 35, I y 2, contiene una mera formulación
normativa de principio, por lo que es básico, dado
su carácter protector. Su apartado 2 deniega carácter
suprarregional a los actos administrativos autonómicos,
con una clara finalidad protectora. Puede discutirse si
las reglas contenidas en este precepto son las más
adecuadas, pero la divergencia de opiniones no es razón
de inconstitucionalidad. La mera declaración de un
principio, sin pasar de ahí, manifiesta claramente
su condición de norma básica.
La cuestión es, aquí, si el principio de
comprobación de los conocimientos en materia de caza
y pesca es o no una norma protectora del medio ambiente.
No es arbitrario pretender una mínima destreza en
la caza o pesca, pues ello repercute en la protección
del medio ambiente que quedará más salvaguardado,
cuanto mayor sea la pericia del cazador o pescador.
La limitación de las licencias de caza y pesca al
ámbito territorial de las CC AA protege a la fauna
silvestre al dificultar una actividad cuyo resultado es
la muerte o captura de animales. La negación de eficacia
suprarregional a las licencias está ordenada al servicio
de la finalidad conservacionista.
El apartado 3 del mismo artículo se justifica como
instrumento necesario para el ejercicio de las competencias
y el apartado 4 tiene la función capital de otorgar
eficacia nacional a las sanciones impuestas por las Comunidades
Autónomas. Su último párrafo tiene
similar objeto y con él se pretende establecer un
requisito uniforme para la obtención de la licencia
de caza o pesca en cualquier comunidad autónoma que
es, simplemente, el no ser infractor en ninguna de ellas.
Si este Autónomas. Su último párrafo
tiene similar objeto y con él se pretende establecer
un requisito uniforme para la obtención de la licencia
de caza o pesca en cualquier comunidad autónoma que
es, simplemente, el no ser infractor en ninguna de ellas.
Si este apartado faltara, los infractores habituales en
una Comunidad Autónoma podrían obtener licencia
en otra, con el consiguiente perjuicio para la fauna silvestre.
El certificado exigido es la expresión de la eficacia
nacional o suprarregional otorgada a los actos administrativos
sancionadores dictados por las CC AA en materia de caza
y pesca.
e) El único artículo del Título V
es básico para permitir el debido cumplimiento de
los convenios internacionales y del derecho eurocomunitario.
La letra b) del artículo 36.1 se refiere a la coordinación
no como tipo específico de competencia sino como
un resultado práctico (STC 76/1983). Es al Estado
al que corresponde velar por el debido cumplimiento de los
convenios internacionales y del derecho eurocomunitario,
lo que obliga a reconocerle los instrumentos precisos para
ello . La remisión que se contiene en el apartado
3 es constitucionalmente irreprochable. La invocada conexión
con el artículo 8 tampoco es causa de inconstitucionalidad
por cuanto aquel precepto tampoco es inconstitucional.
f) Ya en el Título VI, el artículo 38 reviste
claro carácter básico, como ha señalado
este Tribunal en su Sentencia 227/1988, entre otras, según
la cual tienen carácter básico los tipos generales
de ilícito administrativo, los criterios para la
calificación de su gravedad y los límites
máximos y mínimos de las sanciones. A la luz
de esa doctrina, no pueden prosperar las impugnaciones relativas
a los artículos 38, 39 y 41. El primero recoge tipos
generales de injustos administrativos y es claro que la
amplitud de tales tipos permite una gran variedad de opciones.
Los artículos 39 y 41 implican una tautología
competencial, por lo que no son objetables, como tampoco
lo son por su relación con el artículo 38.
g) La Disposición adicional primera es lógica
consecuencia del artículo 22.2 LCEN y además
el Consejo Ejecutivo Catalán carece de legitimación
para impugnarlo puesto que ninguno de los Parques en ella
relacionados está situado en Cataluña. La
Disposición adicional segunda es claramente una norma
básica de protección del medio ambiente dictada
para cumplir una Directiva eurocomunitaria y encuentra cobertura
en la STC 252/1988 (RTC 1988, 252). La Disposición
adicional tercera no se refiere a las leyes autonómicas
y, además, no es básica . La Disposición
adicional , cuarta ha de interpretarse dentro de las competencias
estatales, de acuerdo con el orden de competencias; igual
sucede con la Disposición adicional sexta que, además,
debe ser interpretada dentro del orden de competencias,
como abstracta previsión de futuro.
La Disposición transitoria segunda tiene manifiesto
carácter básico ya que trata de dar efectividad
a otras normas básicas. La Disposición final,
en fin, ha de interpretarse de conformidad con el orden
de competencias y su generalidad la hace competencialmente
inócua.
Concluye el Abogado del Estado solicitando que se desestimen
íntegramente los recursos.
10. Los conflictos positivos de competencia presentados
contra los Reales Decretos reseñados reproducen,
en su mayor parte los argumentos globales expuestos en los
recursos de inconstitucionalidad ya consignados, tanto en
los casos en los que los órganos 10. Los conflictos
positivos de competencia presentados contra los Reales Decretos
reseñados reproducen, en su mayor parte los argumentos
globales expuestos en los recursos de inconstitucionalidad
ya consignados, tanto en los casos en los que los órganos
recurrentes habían interpuesto recurso de inconstitucionalidad
contra la LCEN cuanto en aquellos otros en los que no habían
ejercido tal opción. Por consiguiente, no es menester
reiterar aquí tales argumentos. Por otro lado, la
identidad de argumentaciones dirigidas contra los Reales
Decretos que nos ocupan, el limitado número de los
preceptos impugnados y la identidad de los mismos hacen
innecesario un resumen detallado de los distintos conflictos
promovidos, pues al detalle sólo conduciría
a una prolija y hasta superflua reiteración de argumentos.
Por consiguiente, se reproducirán a continuación
tales argumentos, refundiendo los vertidos en los distintos
conflictos presentados.
Las impugnaciones del Real Decreto 1095/1989 parten de
una exposición de la articulación de las competencias
reconocidas en materia de protección de medio ambiente,
al Estado en el artículo 149.1.23 y de las atribuidas
a las Comunidades Autónomas impugnantes en materia
de espacios naturales, caza y pesca. Reconocen la proyección
del medio ambiente sobre esas materias; sin embargo, el
Decreto 1095/1989 produce una clara colusión con
las competencias de las CCAA.
Las impugnaciones tienen, todas ellas, un hilo conductor
común: en cuanto -artículo 1.1- menciona las
especies que pueden ser objeto de caza o pesca, prevé
-artículo 1.2- la modificación de dicha relación
de especies, relaciona -artículo 3.1- los procedimientos
masivos y no selectivos de caza y pesca que quedan prohibidos,
especifica -artículo 4.2- los períodos de
regreso de las especies cinegéticas migratorias y,
en fin, acota -Disposición adicional segunda- el
período hábil de caza de las aves acuáticas,
el mencionado Real Decreto excede de lo básico e
invade , por consiguiente, las competencias exclusivas de
las Comunidades Autónomas impugnantes, que las tienen
reconocidas en materia de caza y pesca.
Se plantea aquí una concurrencia imperfecta de títulos
entre el correspondiente al medio ambiente (artículo
149.1.23 CE) y los relativos a la caza y pesca fluvial,
concurrencia que debe resolverse en favor de la norma estatutaria.
Se alude, en su caso, a los recursos de inconstitucionalidad
presentados contra la LCEN y se reproducen los argumentos
allí expuestos, que quedan consignados en los antecedentes
precedentes.
La competencia estatal en materia de medio ambiente no
puede servir de instrumento para vaciar de CONTENIDO las
reconocidas a las CC AA. No objetan, los órganos
impugnantes la existencia de un concepto amplio de medio
ambiente y tampoco se oponen a que coexistan diversas regulaciones.
Pero ello no puede significar una invasión de las
competencias autonómicas. La impresión general
de la lectura del Decreto es la de un mandato casi absoluto
del Estado sobre las CC AA, mandato que sobrepasa con mucho
el ámbito del precepto habilitante, esto es del artículo
34 de la Ley 4/1989, para algunos impugnantes cuestionable
en sí mismo.
Es absurdo que a las CC AA que tienen competencias exclusivas
en la materia se les impida la determinación de las
listas que incluyen especies autoadas de caza y pesca no
autorizadas en el Real Decreto. El punto esencial es que
en la acción del medio ambiente lo principios básicos
deben ser fijados por el Estado y la materia concreta corresponde
a la actividad cinegética y piscícola, ámbito
añadido en exclusividad a las CCAA. El gobierno,
más que fijar una política global de medio
ambiente, ha sustituido en materias concretísimas
las competencias de las CC AA.
Se adentran a continuación en el análisis
del articulado. El artículo 1.1 impide la fijación
propias de las CC AA, incluyendo especies no contempladas
en los anexos del Decreto. El artículo 3.1 del Decreto
impugnado establece una serie de prohibiciones c carácter
taxativo e imperativo sin posibilidad de variación
y tal competencia corresponde a las CC AA. En resumen, el
artículo 3.1 del mencionado Real Decreto permite
a las CC AA prohibir otros procedimientos, pero no establecerá
lista propia y distinta.
El artículo 4.2 fija los períodos de regreso
y la Disposición adicional segunda limita los períodos
hábiles de caza y entra en contradicción con
el párrafo primero del artículo que concede
a las CC AA la competencia para determinar los períodos
de caza y pesca. Es una norma imperativa que desconoce las
peculiaridades de cada comunidad y que invade las competencias
en materia de caza y pesca.
Estas regulaciones tienen como objeto predominante y directo
disciplinar la actividad cinegética y piscícola
aun cuando su propósito final sea la protección
del medio ambiente; y esta disciplina forma su contenido
de la materia de caza y pesca fluvial, competencia exclusiva
de l as Comunidades Autónomas recurrentes.
Estamos ante una medida tendente a la protección
del medio ambiente tomada en al ámbito de un concreto
sector del ordenamiento que corresponde a la competencia
de la Comunidad Autónoma y, por ende, debe regularse
por el ente competente. No se niega que el Estado no pueda
decir nada que afecte a la caza y la pesca; pero mal competencia
estatal no puede atraer regulaciones inherentes a la competencia
autonómica.
La determinación de las especies objeto de caza
y pesca, de los medios prohibidos y de los períodos
en que se puede realizar son regulaciones de la actividad
cinegética y piscícola por excelencia. Se
cita la STC 56/1989 y se apunta que el objetivo conservacionista
no puede utilizarse para hacer prevalecer el medio ambiente
sobre la caza y la pesca, expulsando estas materias del
escenario de la distribución competencial del medio
ambiente sobre la caza y la pesca, expulsando estas materias
del escenario de la distribución competencial.
El artículo 5 supone un condicionamiento impuesto
por el Estado a una autorización administrativa que
corresponde a !a Comunidad Autónoma y, además,
se contrae sobre aspectos específicos de la misma.
Este artículo es irrelevante e invade claramente
competencias autonómicas.
El artículo 6, aparte de redundante e innecesario,
vuelve a invadir desde el aspecto imperativo de su redacción
las competencias de las CC AA. El artículo 7 tiene
igual carácter imperativo, que importa una serie
de calificación de infracciones a la Comunidad Autónoma,
sin afirmar como sostiene el Consejo de Ministros, que tales
infracciones sólo se entenderán válidas
en defecto de la correspondiente norma autonómica.
La Disposición adicional primera establece que los
artículos 1.1, 3.1, 4.2 y la Disposición adicional
segunda tendrán carácter de norma básica.
Por consiguiente, esta Disposición adicional primera
invade, en razón de lo dicho sobre el artículo
3.1 las competencias de las CC AA.
Se hace especial mención de la Disposición
adicional segunda por la referencia que hace a la Disposición
adicional cuarta de la Ley 4/1989. Se constata que se omite
el tratado internacional concreto que se pretende cumplir
y se añade que su eventual presencia no altera el
reparto interno de competencias ni desplaza el Título
autonómico comentado.
Se realizan a continuación unas consideraciones
finales en las que se reitera el reconocimiento de la necesidad
de una política global del medio ambiente pero se
hace necesario la integración de las CC AA en esa
política global. La anulación de los preceptos
impugnados no causaría daño a la protección
del medio ambiente, sino que al reconocer las competencias
autonómicas en materia de caza y pesca, potenciaría
el enriquecimiento del ecosistema. Se concluye, por ello,
solicitando la declaración de que las competencias
controvertidas corresponden a las Comunidades Autónomas
impugnantes, la nulidad de los preceptos impugnados o, subsidiariamente,
la declaración de que no son aplicables en la correspondiente
Comunidad Autónoma.
11. Las impugnaciones dirigidas contra el Real Decreto
1118/1989 reproducen también las vertidas en contra
de los artículos de la LCEN de los que traen causa.
Bastará, por ello, con detallar las especificidades
propias de estos recursos.
Pues bien, su esencia descansa en el entendimiento de que
su artículo 1, en cuanto concreta las especies objeto
de caza y pesca que pueden ser comercializadas y en cuanto
que está declarado básico por la Disposición
adicional cuarta de la propia norma, es contrario al bloque
de constitucionalidad en la medida en que de éste
se deriva la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas
impugnantes en materia de caza y pesca; los dos primeros
números del artículo 2, que imponen requisitos
y condiciones para la comercialización de las especies
mencionadas en el artículo anterior, y que también
son básicos, vulneran las mismas competencias en
fin, el artículo 4, igualmente básico, y que
igualmente impone requisitos para la comercialización,
es también invasor de las mencionadas competencias.
12. Por último, el Real Decreto 439/1990, impugnado
en solitario por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad
de Cataluña regula el Catálogo General de
Especies Amenazadas. En este supuesto la Disposición
adicional primera declara básica la totalidad de
la norma, por lo que la impugnación se dirige, también,
contra dicha Disposición adicional y, por consiguiente,
contra el carácter básico de la totalidad
del Real Decreto. Las alegaciones de la Generalidad de Cataluña
reiteran sustancia mente, a este respecto, lo expuesto en
el recurso de inconstitucionalidad por ella misma presentado
contra la LCEN y, en particular, las consideraciones previas
relativas al ámbito material del conflicto. En síntesis
el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña
considera que el RD objeto del conflicto vulnera las competencias
de dicha Comunidad Autónoma en materia de espacios
protegidos caza, pesca y, fundamentalmente, protección
del medio ambiente.
13. El Abogado del Estado se personó en los conflictos
y formuló alegaciones. Tras algunas consideraciones
iniciales sobre la acumulación realizada por la representación
del Gobierno cántabro, reproduce, en primer lugar
las alegaciones generales, resumidas más arriba,
expuestas en los recursos de inconstitucionalidad alegaciones
que, dada la fecha en la que se realizaron no tienen en
cuenta, como tampoco las demandas interpuestas por los órganos
impugnantes, lo dispuesto en la Ley Orgánica 9/1992
(RCL 1992, 2754).
Respecto del Real Decreto 1095/1989, justifica en primer
lugar su carácter de norma reglamentaria, que apoya
en la jurisprudencia de este Tribunal y, a renglón
seguido, entra en el análisis de si los preceptos
declarados básicos lo son materialmente, considerando,
a tales efectos, las razones jurídicas, y no políticas,
que sustentan lo básico.
El artículo 1.1 constituye una norma de reenvío
al anexo. Las Comunidades Autónomas pueden elevar
el nivel de protección y la norma impugnada cumple
el objetivo de ordenación mediante mínimos,
exigido en la STC 170/1989: establece un mínimo de
protección de la fauna. Además, este precepto
tiene base suficiente en el artículo 33.1 LCEN que
no remite exclusivamente a la potestad reglamentaria estatal,
ni tampoco exclusivamente a la autonómica, sino a
ambas en conjunto. El fin que se pretende alcanzar con este
precepto es el de establecer un mínimo de protección
de la fauna silvestre, delimitando lo que no puede cazarse
ni pescarse
El artículo 3.1 también permite a las Comunidades
Autónomas elevar el nivel protector mediante la prohibición
de otros procedimientos y el artículo 3.2 tiene un
significado meramente recognoscitivo. Tiene explícita
base legal en el artículo 34.a), de la Ley 4/1989
y las razones que abonan su carácter materialmente
básico son similares a las expuestas en el artículo
1.1. Se trata, una vez más, de ordenación
mediante mínimos, en este caso determinando los procedimientos,
que permite a las CC AA dictar medidas adicionales de protección.
Su recta interpretación exige notar que se dejan
a salvo las circunstancias y condiciones excepcionales enumeradas
en el artículo 28.2 LCEN.
El artículo 4.2 es preciso para la protección
eficaz de las especies, por lo que es básico. Además,
las especies a las que atiende sobrevuelan los territorios
de distintas Comunidades Autónomas, lo que exige
un tratamiento uniforme, puesto que atiende a un problema
medioambiental típicamente transfronterizo.
La Disposición adicional segunda impone un mínimo
para el período hábil de caza, por lo que
también es básica. Su finalidad es la protección
de las aves acuáticas migratorias y permitir la caza
de éstas antes de las épocas reseñadas
representaría una grave amenaza. La relevancia internacional
explicitada a través de la Disposición adicional
cuarta de la LCEN contribuye a justificar constitucionalmente
el carácter básico de esta disposición
que tiene asimismo un carácter transfronterizo y
no es ni arbitraria ni irrazonable ni desproporcionada.
Por lo que se refiere a los demás preceptos del
Real Decreto 1095/1989, el Abogado del Estado señala
que las Comunidades Autónomas que los impugnan tienen
sus competencias limitadas a las materias numeradas en el
artículo 148.1 CE. Como es sabido, esta situación
ha cambiado tras la aprobación de la LO 9/ 1992.
A este respecto, el Abogado del Estado limita sus alegaciones
a demostrar que estos preceptos son normas protectoras del
medio ambiente.
En relación con el RD 1118/1989, su artículo
1 no afecta a las materias de caza y pesca, sino al comercio
lícito de ciertos animales: considerado objetivamente
habría de adscribirse a las materias de comercio
interior y comercio exterior. Pero considerados teleológicamente
pretende la protección del medio ambiente. Desde
esta perspectiva, aborda un tratamiento uniforme de la comercialización
de las especies objeto de caza y pesca. El artículo
2.1 tiene igual finalidad protectora y es absolutamente
indispensable para la consecución del fin protector.
Los mismos argumentos valen respecto del artículo
4.
Por consiguiente, el Abogado del Estado concluye solicitando
que se declare que las competencias controvertidas pertenecen
al Estado.
Respecto del conflicto 1938/1990, interpuesto contra el
RD 439/1990, el Abogado del Estado reproduce las alegaciones
generales arriba citadas. Añade que regula una materia
claramente básica y que no perturba las competencias
de las Comunidades Autónomas, que pueden establecer
sus propios catálogos de especies amenazadas. El
carácter autonómico de los planes de recuperación
no afecta para nada a lo que aquí nos ocupa. El RD
439/1990 no infringe el orden constitucional y estatutario
de competencia. En definitiva, solicita que se declare que
corresponde al Estado la competencia controvertida y se
deniegue la solicitada nulidad de la Disposición
adicional primera del RD 439/11990.
14. Por providencia de 20 de junio de 1995, se señaló
para deliberación y votación de los presentes
recursos y conflictos de competencia el día 22 del
mismo mes y año.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
A) El objeto de este proceso:
a) Los preceptos impugnados.
1. Se dan cita en esta Sentencia seis recursos de inconstitucionalidad,
cuyo objeto común es la Ley 4/1989 y ocho conflictos
de competencia positivos con motivo de los Reales Decretos
1095/1989, 1118/1989 y 439/1990, promovidos unos y otros
por las Comunidades Autónomas de Andalucía
Aragón, Baleares, Canarias, Cantabria, Cataluña,
Castilla y León y el País Vasco. El objeto
principal, aunque no único, lo componen una serie
de preceptos de la Ley 4/1989, y de las normas reglamentarias
dictadas para su desarrollo, a muchos de los cuales se niega
su carácter básico. El rigor de los conceptos
conduce a la conclusión de que, aun cuando no siempre
hayan sido impugnadas explícitamente, las dianas
inmediatas de los reproches son las Disposiciones adicionales
donde se incluye tal calificación si bien para comprobar
su idoneidad constitucional uno por uno, caso por caso,
haya que poner en la balanza cada artículo de los
enumerados en ellas. La interrelación del artículo
1 de la Ley y su Disposición adicional quinta (más
las otras que se dirá) se ramifica a los preceptos
concretos. En definitiva, por mandato de aquélla,
son normas básicas los artículos 1, 2, 4,
5, ó, 8 al 19, 21 al 31 y 33 al 41, así como
las Disposiciones adicionales primera, segunda, cuarta y
quinta, con la transitoria segunda. A este elenco resulta
necesario añadirle la Disposición adicional
sexta, no incluida en la anterior y, en cambio, debe ser
extraído el artículo 2, que nadie impugna.
La misma operación de suma pero sin resta le conviene
a la Disposición adicional primera del Real Decreto
1095/ 1989, donde se dice que «tendrán el carácter
de normativa básica estatal» los artículos
1.1, 3.1 y 4.2, más la adicional segunda, aun cuando
también se pongan en tela de juicio el párrafo
primero del artículo 4, así como los tres
siguientes (5, ó y 7) e incluso todos salvo el 2,
el 4.4, la Disposición derogatoria y las finales,
según propone Aragón. En el caso del Real
Decreto 1118/1989, cuya Disposición adicional cuarta
considera básicos sus artículos 1, 2.1 y 2
y 4 queda fuera del debate ese párrafo segundo. Finalmente
está en entredicho el entero Real Decreto 439/1990,
cuya lacónica norma al respecto anuncia que «se
dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1,
23 de la Constitución».
En esta labor de deslinde previo del objeto procesal, y
visto desde el reverso, han de ser eliminados del debate
ya, en esta primera fase, dos de los artículos en
tela de juicio, uno el 7, que in1pugna el Gobierno de Canarias
pero no figura en el repertorio de los básicos y
que por ello, sin mayor argumentación, no puede ser
aplicable en aquellas Comunidades Autónomas con atribuciones
en la materia, una vez extramuros del ámbito estatal
de competencias por su propia naturaleza. El artículo
31 es también excluible desde ahora mismo, en virtud
de una razón distinta. Efectivamente, aun apareciendo
incluido en la Disposición adicional quinta y dirigiéndose
formalmente contra él la acción impugnatoria
por la Generalidad de Cataluña, tal acción
se esgrime vacía de CONTENIDO, ya que no se aduce
en su contra y con talante crítico tacha alguna,
sin que en el cuerpo de la demanda sea siquiera aludido.
No existe, pues, impugnación material o sustantiva
y ello nos exime de su enjuiciamiento.
b ) Las competencias invocadas.
.
2. En los catorce procesos acumulados en éste, bajo
la constelación de las pretensiones diversas subyace
también en el primer grupo de los antedichos un talante
conflictual, como habrá ocasión de ver, ya
que el fundamento de la sedicente inconstitucionalidad es,
en la mayor parte de los casos, si no en todos, el quebrantamiento
del orden constitucional de competencias. Por ello, conviene
anticipar aquí, para mayor claridad, cuáles
sean los títulos habilitantes al respecto que esgrimen
las Comunidades Autónomas y aquellos otros en los
cuales se escuda el Estado, contraposición que delimita
el esquema dialéctico donde se mueven las respectivas
pretensiones de nulidad de los preceptos y la tesis defensiva
de su ajuste a la Constitución.
Pues bien, se nos dice que corresponde al Estado, como
competencia exclusiva la «legislación básica
sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio
de las facultades de las Comunidades Autónomas de
establecer normas adicionales de protección»
(artículo 149.1, 23.a), así como regular las
condiciones básicas para garantizar la igualdad de
todos los españoles en el ejercicio de los derechos
y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (artículo
149.1.1.a CE). Por su parte, las Comunidades Autónomas
aducen que no sólo pueden «establecer normas
adicionales de protección» sino también
asumir «la gestión en materia de protección
del medio ambiente» (artículo 148.1.9.a). No
obstante, los mismos Estatutos de Autonomía ofrecieron,
en su versión originaria, diferencias muy notables
en la materia principal de los litigios que nos convocan,
vale decir el medio ambiente. A tal fin pueden clasificarse
en dos grupos cuyo elemento definidor es el procedimiento
de elaboración, según se trate de los cauces
previstos en los artículos 143 ó 151 de la
Constitución. Así, los comprendidos en este
último atribuyeron a las Comunidades Autónomas
de Andalucía, Cataluña, Galicia y el País
Vasco el desarrollo legislativo y la ejecución de
la legislación básica estatal en este tema
[artículo 15.1.7 EAA; artículo 10.1.ó
EAC; artículo 27.30 EAG y ll.1 a) EAPV], invocando
el precepto constitucional en el cual se encuadran (artículo
149.1.23.a). En el segundo grupo, los diversos Estatutos
de Autonomía contuvieron siempre, por supuesto, una
referencia a la protección del medio ambiente pero
con encuadramientos de muy diverso tenor y con la utilización
de los más variados títulos competenciales,
desde la mera alusión a las «normas adicionales»,
como se dice en los de Baleares (RCL 1983, 396; ApNDL 1138
y LIB 1983, 388), Cantabria (RCL 1982, 49; ApNDL 1578 y
LCTB 1982, 2), Castilla y León (RCL 1983, 405; ApNDL
1848 y LCyL 1983, 393) (artículos 11.5, 25.1.h y
26.1.10 respectivamente) o al «desarrollo de la legislación
estatal», caso del de Aragón (RCL 1982, 2168;
ApNDL 627 y LAR 1982, 703) [artículo 36.2.c)] hasta
la «función ejecutiva» y «la gestión
o la ejecución», que se asumen en el de Canarias,
así como en el cántabro y el castellano-leonés
(artículos 33.a), 24,a) y 28.3).
Sin embargo, después de la promulgación de
las disposiciones legales y reglamentarias impugnadas, así
como de la incoación de los catorce procesos acumulados
en éste y hechas ya las correspondientes alegaciones,
tal heterogeneidad ha sido reconducida aun sin embargo,
después de la promulgación de las disposiciones
legales y reglamentarias impugnadas, así como de
la incoación de los catorce procesos acumulados en
éste y hechas ya las correspondientes alegaciones,
tal heterogeneidad ha sido reconducida a una cierta uniformidad
por obra de la Ley Orgánica 9/1992, donde se transfirió
a las Comunidades Autónomas de Aragón, Baleares,
Cantabria y Castilla y León, entre otras, «el
desarrollo legislativo y la ejecución en materia
de... normas adicionales de protección del medio
ambiente»... «en el marco de la legislación
básica del Estado y, en su caso, en los términos
que la misma establezca» (artículo 3). Hoy
en día. por tanto, el esquema en la materia está
en función de conceptos aparentemente simples, por
una parte el de lo básico y por la otra el de su
desarrollo y ejecución. La exposición de motivos
de la Ley Orgánica 9/1992 desvela la aspiración
de nivelar en este aspecto las Comunidades Autónomas
a quienes se transfieren competencias con aquellas otras
que ya las disfrutaban. Por tanto el «desarrollo legislativo
y ejecución» en ambos casos ofrecen análogo
significado y tienen como referencia las normas básicas
estatales de las cuales traen causa las autonómicas,
mientras que las «adicionales» sirven para establecer
una protección medioambiental más intensa.
Ahora bien, cualquiera que haya sido la evolución
legislativa, en sus diferentes fases, cuando las hubo, de
ciertos Estatutos de Autonomía, los textos vigentes
ahora mismo se erigen en la referencia normativa adecuada
por integrarse en el bloque de la constitucionalidad y canon
de ella para este caso, eso sí leído y entendidos
a la luz de la Constitución, suprema lex, de la cual
traen causa. Una serie de ellos conservan su versión
primigenia, pero la mayor parte fueron reformados, en lo
que aquí y ahora interesa, por las Leyes Orgánicas
1 a 4, y ó a la 11/1994, todas de 24 de marzo, para
Asturias (RCL 1994, 889, 1095 y LPAS 1994, 83), Cantabria
(RCL 1994, 890, 1096 y LCTB 1994, 108), La Rioja (RCL 1994,
891 y LLR 1994, 55), Murcia (RCL 1994, 892 y LRM 1994, 242),
Aragón (RCL 1994, 894 y LAR 1994, 83), Castilla-La
Mancha (RCL 1994, 895, 1097 y LCLM 1994, 171), Extremadura
(RCL 1994, 896 y LEXT 1994, 56), Islas Baleares (RCL 1994,
897, 1098 y LIB 1994, 272), Madrid (RCL 1994, 898, 1099
y LCM 1994, 327) y Castilla y León (RCL 1994, 899
y LCyL 1994, 156) respectivamente, con la finalidad explícita
en sus preámbulos de incorporar la Ley Orgánica
9/1992 «al CONTENIDO mismo de los Estatutos»
y «brindarle el máximo rango». Es claro
que el estado actual de la cuestión ha de servirnos
de guía ahora como consecuencia del principio iura
novit curia, a pesar de que en la fase de alegaciones, conclusa
antes de promulgarse la nueva regulación homogeneizadora,
los litigantes manejaran dialécticamente el texto
originario de los correspondientes Estatutos. El enjuiciamiento
de la constitucionalidad de las leyes no tiene un sentido
histórico sino una función nomofiláctica.
La protección del medio ambiente se traslada de
la Constitución al ámbito estatutario con
fórmulas diversas pero coincidentes sin embargo en
la sustancia. Evidentemente, por una parte se dice que «en
el marco de la legislación básica del Estado
y, en su caso, en los términos que la misma establezca,
corresponde» a las Comunidades Autónomas «el
desarrollo legislativo y la ejecución» en la
materia de «protección del medio ambiente»,
sin perjuicio de las facultades de aquéllas para
establecer normas adicionales de protección (Valencia,
artículo 32.ó) (RCL 1982, 1821; ApNDL 2664
y LCV 1982, 631). En éstas se residencia sin más
solución» en la materia de «protección
del medio ambiente», sin perjuicio de las facultades
de aquéllas para establecer normas adicionales de
protección (Valencia, artículo 32.ó)
(RCL 1982, 1821; ApNDL 2664 y LCV 1982, 631). En éstas
se residencia sin más la misma competencia dentro
de muchos Estatutos [Asturias, artículo 11.11 (RCL
1982, 48; ApNDL 848 y LPAS 1982, 41); Cantabria artículo
23.7; La Rioja (RCL 1982, 1575; ApNDL 12211 y LLR 1982,
612), artículo 9.11; Murcia (RCL 1982, 1576; ApNDL
9965 y LRM 1982, 543), artículo 11.11; Aragón,
artículo 36.ó; Castilla-La Mancha, artículo
32.7; Extremadura (RCL 1983, 381; ApNDL 5113 y LEXT 1983),
artículo 8.9; Baleares, artículo 11.13; Castilla
y León, artículo 27.9]. Madrid (RCL 1983,
397; ApNDL 8500 y LCM 1983, 316) le añade la finalidad,
«evitar el deterioro de los desequilibrios ecológicos»,
y los elementos que lo componen, como habrá ocasión
de analizar más adelante (artículo 27.11).
Mas sencillamente acotan esta competencia por razón
del medio ambiente Navarra (RCL 1982, 2173, 2233; ApNDL
10177; RN 1982, 80 y LNA 1982, 784) [artículo 57
c)] y el País Vasco [artículo 11.1 a)]. Con
distinto enfoque, aparentemente más intenso pero
a la postre igual, dictar «normas adicionales sobre
protección del medio ambiente..., en los términos
del artículo 149.1.23 CE es de la competencia exclusiva
de Galicia» (artículo 27.30). Por otra parte,
la función ejecutiva de la legislación estatal
sobre protección del medio ambiente que a veces se
llama «gestión», incluidos los vertidos
industriales y contaminantes en ríos, lagos y aguas
territoriales (en su caso) corresponde a las Comunidades
Autónomas [EA Andalucía 17.ó; EA Aragón
37.3; EA Asturias artículo 12.1 a); EA Canarias 33
a); EA Cantabria artículo 24.1; EA Castilla-La Mancha
artículo 331; EA Castilla y León artículo
28.1; EA La Rioja artículo 10.1; EA Madrid artículo
28.1; EA Murcia artículo 12.1; LORAFNA Navarra, artículo
58.1 h); EA Galicia artículo 29.4; EA Valencia artículo
33.9; País Vasco artículo 12.10]. El ámbito
de esa función ejecutiva se reduce, en el caso de
las Islas Baleares (artículo 12.3) a las actividades
insalubres, nocivas y peligrosas.
3. Este esquema primario de distribución de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autónomas para
la protección del medio ambiente se complica aún
más por su necesaria coexistencia con otros títulos
competenciales, unos afines y otros colindantes. En el primer
grupo han de clasificarse, ante todo, los espacios naturales
cuya protección asumen como competencia exclusiva
las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón,
Canarias, Cataluña, Navarra y Valencia. Los espacios
naturales protegidos y el régimen de las zonas de
montaña se encuadran también dentro del desarrollo
legislativo y ejecución de las normas básicas
estatales. Así ocurre con Asturias (artículo
11.2), Cantabria (artículo 23.1), Castilla-La Mancha
(artículo 32.2), La Rioja (artículo 9.4),
Madrid (artículo 27.2 y 11). La configuración
de los espacios naturales protegidos como objeto de la competencia
exclusiva de ciertas Comunidades Autónomas les otorga
un mayor protagonismo y refuerza su posición sirviendo
de freno para la penetración de las competencias
estatales sobre protección del medio ambiente. En
virtud de la competencia sobre espacios naturales protegidos,
las Comunidades Autónomas que la tengan atribuida
podrán dictar normas de protección y conservación
de estos espacios y realizar la actividad de ejecución
que estimen pertinente, siempre que respeten la legislación
básica del Estado sobre protección del medio
ambiente. Y ello sin olvidar su encuadramiento en es dictar
normas de protección y conservación de estos
espacios y realizar la actividad de ejecución que
estimen pertinente, siempre que respeten la legislación
básica del Estado sobre protección del medio
ambiente. Y ello sin olvidar su encuadramiento en este marco
más genérico, dentro del cual -por cierto-
se formulan todas las anteriores referencias estatutarias,
sin excepción alguna, con invocación explícita
del artículo 149.1.23.a de la Constitución,
como ya se dijo en el caso de los espacios naturales protegidos
de La Garrotxa el Macizo de Pedra Forca y la Cuenca Alta
del Manzanares (SSTC 64/1982,69/1982,82/1982 y 170/1989).
En esta misma línea discursiva no parece dudoso,
por una parte, que las zonas de montaña cuyo tratamiento
especial es, unas veces competencia exclusiva de cinco Comunidades
Autónomas (Andalucía, Aragón, Cataluña,
Navarra y Valencia) y que otras muchas asumen como materia
para el desarrollo legislativo y la ejecución (Asturias,
Cantabria, Castilla-La Mancha, Extremadura, La Rioja, Madrid
y Murcia) así como las marismas y lagunas a las cuales
alude el Estatuto de Autonomía andaluz no son sino
aspectos del soporte topográfico acotado para su
protección, vale decir el espacio natural protegido,
cuya dimensión panorámica, óptica y,
en definitiva, estética nos brinda el paisaje (Galicia,
artículo 27.30; Castilla-La Mancha y Castilla y León,
artículos 33.1 y 28.3 respectivamente). Por otra
parte, la ecología que nombra una actividad teorética
con ambición científica y por extensión
su objeto real [Baleares, artículo 11.5; Madrid,
artículo 27.11; Navarra, artículo 57.c) y
el País Vasco artículo 11.1 a)], los ecosistemas
donde se desarrollen la caza y la pesca (Aragón,
artículo 35.12; Asturias, artículo 10.8; Castilla
y León, artículo 26.10; Extremadura, artículo
7.8s y Murcia, artículo 10.9) y el entorno natural
(Castilla-La Mancha y Castilla y León) son facetas
del concepto medular del medio o el ambiente o el medio
ambiente, a cuya configuración unitaria, desde su
perspectiva constitucional no empece que los Estatutos de
Autonomía desgajen de esta materia, como título
competencial específico, y con carácter exclusivo,
alguno de tales elementos e incluso modalidades muy concretas
de ellos. La configuración topográfica de
esa su primaria faceta espacial -el suelo, la tierra- importa
mucho al respecto. El litoral, la costa o la marisma, la
meseta o el páramo, el valle, el bosque o la cordillera,
conforman aspectos muy diferentes en la realidad y necesitan,
por tanto, un tratamiento jurídico matizado para
la preservación de sus rasgos diferenciales.
El carácter complejo y polifacético que tienen
las cuestiones relativas al medio ambiente determina precisamente
que afecte a los más variados sectores del ordenamiento
jurídico (STC 64/1982) y provoca una correlativa
complejidad en el reparto de competencias entre el Estado
y las Comunidades Autónomas. Por eso mismo, el medio
ambiente da lugar a unas competencias, tanto estatales como
autonómicas, con un carácter metafóricamente
«transversal» por incidir en otras materias
incluidas también, cada una a su manera, en el esquema
constitucional de competencias (artículo 148.1.ª,
3.ª, 7.ª, 8.ª, 10.ª y 11.ª CE)
en cuanto tales materias tienen como objeto los elementos
integrantes del medio (las aguas, la atmósfera, la
fauna y la flora, los minerales) o ciertas actividades humanas
sobre ellos (agricultura, industria, minería, urbanismo,
transportes) que a su vez generan agresiones al ambiente
o riesgos potenciales para él. Es claro que la transversalidad
predicada no puede justificar su «vis expansiva»,
ya que en esta materia no se encuadra cualquier tipo de
acta, minería, urbanismo, transportes) que a su vez
generan agresiones al ambiente o riesgos potenciales para
él. Es claro que la transversalidad predicada no
puede justificar su «vis expansiva», ya que
en esta materia no se encuadra cualquier tipo de actividad
relativa a esos recursos naturales, sino sólo la
que directamente tienda a su preservación, conservación
o mejora. Como ya dijimos respecto de las aguas en la STC
227/1988 y más precisamente en la STC 144/1985 (RTC
1985, 144), los recursos naturales son soportes físicos
de una pluralidad de actuaciones públicas y privadas
en relación a los cuales la Constitución y
los Estatutos han atribuido diversas competencias. En tal
sentido, hemos reconocido en más de una ocasión
que un ámbito físico determinado no impide
necesariamente que se ejerzan otras competencias en el espacio
(SSTC 77/1982 [RTC 1982, 77] y 103/1989] [RTC 1989, 103]),
pudiendo pues, coexistir títulos competenciales diversos.
Así, junto al medio ambiente, los de ordenación
del territorio y urbanismo, agricultura y ganadería,
montes y aprovechamientos forestales, o hidráulicos,
caza y pesca o comercio interior entre otros. Ello significa,
además, que sobre una misma superficie o espacio
natural pueden actuar distintas Administraciones públicas
para diferentes funciones o competencias con la inexorable
necesidad de colaboración (SSTC 227/1988 y 103/1989)
y, por supuesto, coordinación. No sólo hay
que identificar cada materia, pues una misma Ley o disposición
puede albergar varias (SSTC 32/1983 y 103/1989), sino que
resulta inevitable a continuación determinar, en
cada caso, el título competencial predominante por
su vinculación directa e inmediata, en virtud del
principio de especificidad, operando así con dos
criterios, el objetivo y el teleológico, mediante
la calificación del contenido material de cada precepto
y la averiguación de su finalidad (SSTC 15/1989,
153/1989 y 170/1989), sin que en ningún caso pueda
llegarse al vaciamiento de las competencias de las Comunidades
Autónomas según sus Estatutos (STC 125/1984)
.
B) La protección del medio ambiente: a) La materia:
el medio ambiente.
4. La configuración de la competencia en esta materia,
que comparten el Estado y las Comunidades Autónomas,
contiene un primer elemento objetivo, estático, el
medio ambiente como tal, y otro dinámico, funcional
que es su protección, soporte de las potestades a
su servicio. Ambos aspectos de tal actividad pública
hacen surgir el componente medioambiental de las demás
políticas sectoriales. En definitiva, a este título
habilitante se acogen, como cobertura constitucional, la
Ley 4/1989 y los tres Reales Decretos dictados para desarrollarla.
Su invocación exige que nos encaremos sin más
con el concepto en su dimensión sustantiva, una vez
expuesta la procesal. Para ello hemos de remontarnos a la
calidad de vida como aspiración situada en primer
plano por el Preámbulo de la Constitución,
que en principio parece sustentarse sobre la cultura y la
economía, aun cuando en el texto articulado se ligue
por delante a la utilización racional de los recursos
naturales y por detrás al medio ambiente con el trasfondo
de la solidaridad colectiva. En suma, se configura un derecho
de todos a disfrutarlo y un deber de conservación
que pesa sobre todos, más un mandato a los poderes
públicos para la protección (artículo
45 CE). En seguida, la conexión indicada se hace
explícita cuando se encomienda a los Poderes públicos
la función de impulsar y desarrollar se dice, la
actividad económica y mejorar así el nivel
mandado a los poderes públicos para la protección
(artículo 45 CE). En seguida, la conexión
indicada se hace explícita cuando se encomienda a
los Poderes públicos la función de impulsar
y desarrollar se dice, la actividad económica y mejorar
así el nivel de vida, ingrediente de la calidad si
no sinónimo, con una referencia directa a ciertos
recursos (la agricultura, la ganadería, la pesca)
y a algunos espacios naturales (zonas de montaña)
(artículo 130 CE), lo que nos ha llevado a resaltar
la necesidad de compatibilizar y armonizar ambos, el desarrollo
con el medio ambiente (STC 64/1982). Se trata en definitiva
del «desarrollo sostenible», equilibrado y racional,
que no olvida a las generaciones futuras, alumbrado el año
1987 en el llamado Informe Bruntland, con el título
«Nuestro futuro común» encargado por
la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Que sea el medio ambiente resulta más difícil
de discernir con la exactitud y el rigor que exigen las
categorías jurídicas, aun cuando esa dificultad
no pueda eximirnos de intentarlo en la medida necesaria
para encuadrar la Ley en tela de juicio y analizar luego
individualmente los preceptos impugnados. Como principio
no resulta ocioso insistir en el hecho inconcluso de que
la Constitución Española, como las demás,
utiliza palabras, expresiones o conceptos sin ocuparse de
definirlos, por no ser misión suya y cuyo significado
hay que extraer del sustrato cultural donde confluyen vectores
semánticos ante todo y jurídicos en definitiva,
con un CONTENIDO real procedente a su vez de distintos saberes
y también de la experiencia. Este es el caso del
medio ambiente que gramaticalmente comienza con una redundancia
y que, en el lenguaje forense, ha de calificarse como concepto
jurídico indeterminado con un talante pluridimensional
y, por tanto, interdisciplinar (STC 64/1982). Una primera
indagación semántica, según el sentido
propio de las palabras utilizadas por la Constitución
y los Estatutos, nos lleva al Diccionario de la Real Academia
Española, donde algunas acepciones de la palabra
«medio» lo definen como el conjunto de circunstancias
culturales, económicas y sociales en que vive una
persona o un grupo humano. Siendo tal el significado gramatical,
no resulta sin embargo suficiente por si mismo para perfilar
el concepto jurídico que, por el momento, no comprende
tantos elementos y excluye, en principio, el componente
social.
A su vez, el «ambiente» comprende las condiciones
o circunstancias de un lugar que parecen favorables o no
para las personas, animales o cosas que en el están.
Como síntesis, el «medio ambiente» consiste
en el conjunto de circunstancias físicas, culturales,
económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles
un conjunto de posibilidades para hacer su vida. Las personas
aceptan o rechazan esas posibilidades, las utilizan mal
o bien, en virtud de la libertad humana. El medio no determina
a los seres humanos, pero los condiciona. Se afirma por
ello, que el hombre no tiene medio sino mundo, a diferencia
del animal. No obstante, en la Constitución y en
otros textos el medio, el ambiente o el medio ambiente («environment»,
«environnenment» «Umwelt») es, en
pocas palabras, el entorno vital del hombre en un régimen
de armonía, que aúna lo útil y lo grato.
En una descomposición factorial analítica
comprende una serie de elementos o agentes geológicos,
climáticos, químicos, biológicos y
sociales que rodean a los seres vivos y actúan sobre
ellos para bien o para mal, condicionando su existencia,
su identidad, su desarrollo y más de una vez su extinción,
desaparición o consunción. El ambiente, por
otra parte, es un451químiCOS, biológicos y
sociales que rodean a los seres vivos y actúan sobre
ellos para bien o para mal, condicionando su existencia,
su identidad, su desarrollo y más de una vez su extinción,
desaparición o consunción. El ambiente, por
otra parte, es un concepto esencialmente antropocéntrico
y relativo. No hay ni puede haber un a idea abstracta, intemporal
y utópica del medio, fuera del tiempo y del espacio.
Es siempre una concepción concreta, perteneciente
al hoy y operan te aquí.
5. Una vez utilizado para desentrañar el concepto
jurídico indeterminado del medio ambiente su componente
semántico, queda otro camino para indagar cuál
sea su conten ido, camino que no puede ser otro sino el
ordenamiento jurídico, desde donde se llega escalando
hasta el nivel constitucional, que a su vez le da su luz
propia. Aunque a las veces se hable de la Constitución
y del ordenamiento, separándolos aparentemente al
juntarlos, la realidad es que componen una estructura inescindible
y, por tanto, que la una y el otro se hallan interrelacionados
hasta formar una unidad alejada de cualquier dicotomía
abstracta. Esto resulta patente en el esquema constitucional
de distribución de competencias entre las Comunidades
Autónomas y el Estado en el trance de configurar
los títulos que habilitan respectivamente su actuación
en cualesquiera de los sectores y materias. Así ocurre
con el medio ambiente y, por ello, como no se trata de un
concepto creado de la nada, ex nihilo, conviene saber cuál
fuera su contenido en aquel momento histórico, 1978.
La respuesta vendrá dada, al menos parcialmente,
por las normas preconstitucionales al respecto, sin que
tengan un valor interpretativo vinculante para un juicio
de constitucionalidad aun cuando resulten útiles
como orientación objetiva.
La expresión medio ambiente aparece por primera
vez en el Reglamento (independiente) de actividades molestas,
insalubres, nocivas y peligrosas (Decreto 2414/1961, de
30 de noviembre) (RCL 1961, 1736, 1923; RCL 1962, 418 y
NDL 16641). En la misma década son objeto de protección
las poblaciones con altos niveles de contaminación
atmosférica o de perturbaciones por ruidos o vibraciones
(Decreto 2107/1968, de 16 de agosto) (RCL 1968, 1625, 1750
y NDL 16649), adoptándose medidas para evitar la
producida por partículas sólidas en suspensión
en los gases vertidos al exterior por fábricas de
cemento (Decreto 2861/1968, de 7 de noviembre) (RCL 1968,
2011 y NDL 4957) y abordándose los problemas de la
que tiene un origen industrial (OM de 17 de enero de 1969)
(RCL 1969, 122 y NDL 6292), sin olvidar el tema del saneamiento.
La Ley 38/1972, de 22 de diciembre (RCL 1972, 2400 y NDL
7074), incorpora ya a su título por primera vez la
palabra «ambiente» en solitario, ambiente atmosférico
(artículo 1.1 y 2) y en la misma línea terminológica
le sigue la Ley de Minas, 22/1973 (RCL 1973, 1366 y NDL
20019), de 21 de julio (RCL 1975, 914 y ApNDL 4859). Por
su parte, la Ley 15/1975, de 15 de mayo, sobre espacios
naturales protegidos, antecesora de su homónima,
impugnada en este proceso, no alude explícitamente
al medio, al ambiente o al medio ambiente, pero proclama
como finalidad suya «contribuir a la conservación
de la naturaleza» (artículo 1.1 y 4). A su
vez el urbanismo, por su propia esencia, que consiste en
la ordenación del suelo, guarda desde siempre una
relación muy estrecha con lo que se ha dado en llamar
medio ambiente, como puso de manifiesto la segunda Ley del
Suelo, sucesora de la promulgada en 1956 (RCL 1956 773,
867 y NDL 30144) (texto refundido, Real Decreto 1346/1976,
de 9 de abril). En la construcción piramidal del
planeamiento urbanístico, todos los Planes de Ordenación
debían contener medidas para la protección
del medio ambiente [artículos 7 y 12.1 d)].
Hasta aquí el grupo normativo anterior a la Constitución
sobre la materia. Una vez promulgada (y como consecuencia
de la incorporación de España a la Comunidad
Europea) ya la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, prevé
que en el otorgamiento de concesiones y autorizaciones a
su amparo se considerará la posible incidencia ecológica
desfavorable (artículo 69). A su vez, la producción,
gestión, almacenamiento, tratamiento recuperación
y eliminación de residuos tóxicos y peligrosos,
sólidos, pastosos, líquidos o gaseosos son
objeto de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, cuya regulación
pretende garantizar la protección de la salud humana,
la defensa del medio ambiente y la preservación de
los recursos naturales (artículos 1 y 2), algunos
de ellos cuya enumeración no hace al caso aquí
y ahora, exigiéndose para la autorización
de industrias o actividades relacionadas con esta materia
(artículos 1.1, 2, 3.2 y 4.1). A la evaluación
de tal impacto se refiere el Real Decreto Legislativo 1302/1986,
de 28 de junio, con carácter básico, con el
fin de adaptar nuestro ordenamiento al Derecho de las Comunidades
Europeas, en cuya senda le siguen las Leyes valenciana y
canaria de 1989 y 1990 la ultima de las cuales cambia lo
ambiental por lo ecológico (estando recurrida aquí).
Por su parte, la Ley 20/1986, de 14 de mayo (RCL 1986, 1586),
establece el régimen básico necesario para
que en la producción y gestión de residuos
tóxicos y peligrosos se garantice la defensa del
medio ambiente y la preservación de los recursos
naturales (artículo 1.1). En el ámbito urbanístico
la nueva Ley reguladora (Texto Refundido, Real Decreto Legislativo
1/1992, de 26 de junio) (RCL 1992, 1468), nada innova en
esta materia y recoge textualmente lo dicho en los preceptos
pertinentes de la anterior, conocidos ya. Finalmente, no
cabe omitir la dimensión represiva que, por exigencia
constitucional (artículo 45.3 CE), puede corresponder
a la potestad sancionadora de las Administraciones públicas,
algunos de cuyos aspectos regula esta Ley 4/1989, como habrá
ocasión de ver más adelante y al ius puniendi
del Estado, donde se refleja el máximo reproche social
y, en consecuencia, la reacción es también
más intensa. En el Código Penal han sido tipificados,
a partir de 1983, los delitos contra el medio ambiente (artículo
347 bis) (RCL 1983, 1325, 1588 y ApNDL 2364).
6. La Constitución, en su artículo 45, nos
brinda algunos de los elementos del medio ambiente, los
recursos naturales, aun cuando tampoco los enumere o defina.
Es una noción tan vieja como el hombre, dotada de
una sugestiva, aparente y falsa sencillez, derivada de su
misma objetividad, mientras que el supraconcepto en el cual
se insertan es un recién llegado, complejo y propicio
a lo subjetivo, problemático en suma. Sin embargo
de lo dicho, hay dos bienes de la naturaleza, el aire o
la atmósfera y el agua, cuyo carácter de recurso
vital y escaso hemos reconocido (STT 227/1988) con una posición
peculiar, en un primer plano. La pesca marítima o
ciertos minerales fueron ya incluidos en este catálogo
de recursos naturales, alguno como el carbón muy
ligado al medio ambiente desde la misma actividad de su
extracción (SSTC 147/1991 [RTC 1991, 147] y 25/1989
[RTC 19un primer plano. La pesca marítima o ciertos
minerales fueron ya incluidos en este catálogo de
recursos naturales, alguno como el carbón muy ligado
al medio ambiente desde la misma actividad de su extracción
(SSTC 147/1991 [RTC 1991, 147] y 25/1989 [RTC 1989, 25]),
así como la agricultura de montaña (STC 144/1985).
No sólo la fauna, sino también la flora forman
parte de este conjunto cuyo soporte físico es el
suelo (y el subsuelo) que puede ser visto y regulado desde
distintas perspectivas, como la ecológica, la dasocrática
o forestal, la hidrológica, la minera o extractiva,
la cinegética y la urbanística, a título
de ejemplo y sin ánimo exhaustivo, que en su dimensión
constitucional dan CONTENIDO a distintos títulos
habilitantes para el reparto de distintas competencias entre
el Estado y las Comunidades Autónomas.
Por otra parte, ligado a todo lo ya inventariado está
el paisaje, noción estética, cuyos ingredientes
son naturales -la tierra, la campiña, el valle, la
sierra, el mar- y culturales, históricos, con una
referencia visual, el panorama o la vista, que a finales
del pasado siglo obtiene la consideración de recurso,
apreciado antes como tal por las aristocracias, generalizado
hoy como bien colectivo, democratizado en suma y que, por
ello, ha de incorporarse al concepto constitucional del
medio ambiente como reflejan muchos de los Estatutos de
Autonomía que luego se dirán. En definitiva,
la tierra, el suelo, el espacio natural, como patrimonio
de la Humanidad, produce unos rendimientos o «rentas»,
los recursos, que son sus elementos y cuyo conjunto forma
un sistema, dentro del cual pueden aislarse intelectualmente,
por abstracción, otros subsistemas en disminución
gradual, hasta la célula y el átomo.
En consecuencia, una primera aproximación nos permite
una mirada descriptiva, en la cual predominen los componentes
sobre el conjunto y que, en cierto modo, nos desvela una
vez más cómo los árboles no dejan ver
el bosque. Así, el medio ambiente como objeto de
conocimiento desde una perspectiva jurídica, estaría
compuesto por los recursos naturales, concepto menos preciso
hoy que otrora por obra de la investigación científica
cuyo avance ha hecho posible, por ejemplo, el aprovechamiento
de los residuos o basuras, antes desechables, con el soporte
físico donde nacen, se desarrollan y mueren. La flora
y la fauna, los animales y los vegetales o plantas, los
minerales, los tres «reinos» clásicos
de la Naturaleza con mayúsculas, en el escenario
que suponen el suelo y el agua, el espacio natural. Sin
embargo, ya desde su aparición en nuestro ordenamiento
jurídico el año 1916, sin saberlo, se incorporan
otros elementos que no son naturaleza sino Historia, los
monumentos, así como el paisaje, que no es sólo
una realidad objetiva sino un modo de mirar, distinto en
cada época y cada cultura. El Estatuto de Autonomía
de Madrid, como hubo ocasión de comprobar atrás,
ofrece una fórmula especialmente valiosa por su inserción
en el bloque de la constitucionalidad, fórmula donde
se incluye la aspiración al equilibrio ecológico
y se enumeran los componentes más importantes: el
aire, las aguas, los espacios naturales, la flora, la fauna
y los testimonios culturales (artículo 27.11). En
esa tendencia se sitúa la exposición de motivos
de la Ley 4/1989, cuyos principios inspiradores están
centrados en la idea rectora de la conservación de
la naturaleza, entendida ésta no sólo como
«el medio en el que se desenvuelven los procesos ecológicos
esenciales y los sistemas vitales básicos»,
sino también «como el conjunto de recursos
indispensables para la misma». Sin embargo, este concepto
descriptivo resulta insuficiente para explicar la fenomenología
o el comportamiento en el mundo del Derecho y muy especialmente
dos de sus efectos: el carácter transversal de la
competencia en su configuración constitucional y,
paralelamente, que lo medioambiental se convierta en el
ingrediente indispensable para sazonar las demás
políticas sectoriales.
Un paso más en el camino de la síntesis,
extrayendo de lo anterior su componente dinámico,
donde subyace la idea de «sistema» o de «conjunto»,
pondrá de manifiesto que el medio ambiente no puede
reducirse a la mera suma o yuxtaposición de los recursos
naturales y su base física, sino que es el entramado
complejo de las relaciones de todos esos elementos que,
por sí mismos, tienen existencia propia y anterior,
pero cuya interconexión les dota de un significado
transcendente, más allá del individual de
cada uno. Se trata de un concepto estructural cuya idea
rectora es el equilibrio de sus factores, tanto estático
como dinámico, en el espacio y en el tiempo. En tal
sentido ha sido configurado, desde una perspectiva netamente
jurídica y con eficacia inmediata en tal ámbito,
como «la asociación de elementos cuyas relaciones
mutuas determinan el ámbito y las condiciones de
vida, reales o ideales de las personas y de las sociedades»
(Programa de las Comunidades Europeas en materia de medio
ambiente, Comunicación de la Comisión al Consejo,
JOC 26 mayo 1972). Lo dicho nos lleva de la mano a la ecología,
concepto joven (1869) y también interdisciplinar,
que ha propiciado una cierta unidad de tratamiento a viejos
saberes dispersos, desde la geografía en todos sus
aspectos pero en especial su vertiente humana, hasta las
ciencias naturales, dando un nombre nuevo a cosas muy antiguas.
Aun cuando en principio se dedicara al estudio de las relaciones
de una especie en concreto con su medio y, en un paso adelante,
al conjunto de toda la comunidad de seres vivos confluyentes
en un área dada y en unas condiciones determinadas,
hoy por hoy tiene como objeto los seres vivos desde el punto
de vista de sus relaciones entre sí y con el ambiente,
que se condensa a su vez en el concepto de ecosistema (1935),
cuyo ámbito comprende no sólo el rural sino
también el urbano.
b) Dimensión funcional: protección, conservación,
mejoramiento.
7. El medio ambiente, tal y como ha sido descrito, es un
concepto nacido para reconducir a la unidad los diversos
componentes de una realidad en peligro. Si éste no
se hubiera presentado resultaría inimaginable su
aparición por meras razones teóricas, científicas
o filosóficas ni por tanto jurídicas. Los
factores desencadenantes han sido la erosión del
suelo, su deforestación y desertización, la
contaminación de las aguas marítimas, fluviales
y subálveas, así como de la atmósfera
por el efecto pernicioso de humos, emanaciones, vertidos
y residuos, la extinción de especies enteras o la
degeneración de otras y la degradación de
la riqueza agrícola, forestal, pecuaria o piscícola,
la contaminación acústica y tantas otras manifestaciones
que van desde lo simplemente incómodo a lo letal,
con una incidencia negativa sobre la salubridad de la población
en la inescindible unidad psicosomática de los individuos.
Con otras palabras, pero con un CONTENIDO sustancialmente
idéntico, estas disfunciones son las recogidas en
el catálogo incluido en el documento de trabajo núm.
4 que el 25 de agosto de 1970 presentó el Secretariado
de la CEPE a la Reunión de Consejeros Gubernamentales
en materia del medio ambiente de la Comisión Económica
para Europa. Diagnosticada como grave, además, la
amenaza que suponen tales agresiones y frente al reto que
implica, la reacción ha provocado inmediatamente
una simétrica actitud defensiva que en todos los
planos jurídicos constitucional europeo y universal
se identifica con la palabra «protección»,
sustrato de una función cuya finalidad primera ha
de ser la «conservación» de lo existente,
pero con una vertiente dinámica tendente al «mejoramiento»
ambas contempladas en el texto constitucional (artículo
45.2 CE), como también en el Acta Unica Europea (artículo
130 R) (RCL 1987, 1562) y en las Declaraciones de Estocolmo
y de Río.
La protección consiste en una acción de amparo,
ayuda, defensiva y fomento, guarda y custodia, tanto preventiva
como represiva, según indica claramente el texto
constitucional tantas veces mencionado en su último
párrafo acción tuitiva en suma que, por su
propia condición, se condensa en otro concepto jurídico
indeterminado cuya concreción corresponde tanto a
las normas como a las actuaciones para su cumplimiento.
Ahora bien, no sería bueno olvidar que la protección
siempre se plantea contra «algo», los peligros
más arriba sugeridos y contra «alguien»
cuya actividad resulta potencial o actualmente dañina
para los bienes o intereses tutelados. Pues bien, en el
caso del medio ambiente se da la paradoja de que ha de ser
defendido por el hombre de las propias acciones del hombre,
autor de todos los desafueros y desaguisados que lo degradan,
en beneficio también de los demás hombres,
y de las generaciones sucesivas. La protección resulta
así una actividad beligerante que pretende conjurar
el peligro y, en su caso restaurar el daño sufrido
e incluso perfeccionar las características del entorno,
para garantizar su disfrute por todos. De ahí su
configuración ambivalente como deber y como derecho,
que implica la exigencia de la participación ciudadana
en el nivel de cada uno, con papeles de protagonista a cargo
de la mujer, de la juventud y de los pueblos indígenas,
según enuncia la Declaración de Río
(10, 20, 21 y 22). Esto nos lleva de la mano a la dignidad
de la persona como valor constitucional transcendente (artículo
10.1 CE), porque cada cual tiene el derecho inalienable
a habitar en su entorno de acuerdo con sus características
culturales.
Ahora bien, la acción del hombre con riesgo para
el medio ambiente se proyecta en las más variadas
manifestaciones, sanitarias, biológicas, industriales
o urbanísticas, procedentes del tráfico rodado
o del turismo y depredadoras sin más, como la caza
y la pesca, manifestaciones difícilmente compartimentables
por su heterogeneidad, aun cuando las normas lo intenten
hasta donde pueden. Hemos dicho más arriba, y no
es inoportuno traerlo aquí, que el carácter
complejo y polifacético propio de las cuestiones
relativas al medio ambiente hace que éstas afecten
a los más variados sectores del ordenamiento jurídico
(STC 64/1982). Ello explica que la competencia estatal sobre
esta materia converja o concurra poliédricamente
con otras muchas autonómicas sobre ordenación
del territorio y urbanismo, agricultura y ganadería,
montes y aguas y caza y pesca. No se da una oposición
lineal y unívoca sino polisémica y metafóricamente
transversal, pues un sólo título competencial
incide en muchos otros, muy variados y percute en ellos.
Sin embargo esa incidencia no puede ser tal que permita,
al soy caza y pesca. No se da una oposición lineal
y unívoca sino polisémica y metafóricamente
transversal, pues un sólo título competencial
incide en muchos otros, muy variados y percute en ellos.
Sin embargo esa incidencia no puede ser tal que permita,
al socaire de una protección del medio ambiente más
aparente que real, la merma de competencias autonómicas
exclusivas y su invasión más allá de
lo básico. De todo ello habrá ocasión
de extraer las consecuencias concretas según se vayan
enjuiciando los preceptos uno a uno o en grupos homogéneos.
C) Legislación básica y normas adicionales:
8. La Constitución habla varias veces de «bases»
(artículo 149.1.13.a, 18.a y 25.a), una de «condiciones
básicas» (artículo 149.1.1.7, otra de
«normas básicas» (artículo 149.1.27.a)
y dos de «legislación básica»
(artículo 149.1.17.a y 18.a) cuando enumera las distintas
atribuciones que componen la competencia exclusiva del Estado,
expresiones que tienen una referencia común, aun
cuando con modulaciones diferentes. Para decirlo con pocas
palabras, en las dos primeras predomina su dimensión
material y en las últimas su aspecto formal que,
además, se potencia cuando las Comunidades Autónomas
tienen conferidos el desarrollo legislativo y la ejecución
en la materia de que se trate, como es el caso de la protección
del medio ambiente. Lo básico incorpora la acepción
de fundamento o apoyo principal de algo, con vocación
por la esencia, no de lo fenoménico o circunstancial,
cuya finalidad consiste en «asegurar, en aras de intereses
generales superiores a los de las Comunidades Autónomas,
un común denominador nórmativo» (STC
48/1981) (RTC 1981, 48) y, en la materia que nos ocupa «el
encuadramiento de una política global del medio ambiente»
(STC 64/1982), haciendo viable la solidaridad colectiva
y garantizando su disfrute por todos, así como el
correlativo deber de conservación en régimen
de igualdad (artículo 45 CE).
En consecuencia, la «legislación básica»
ofrece un perímetro amplio por su formulación
genérica con un CONTENIDO esencialmente normativo.
Habrá de ser. en principio, un conjunto de normas
legales aun cuando también resulten admisibles -con
carácter excepcional, sin embargo- las procedentes
de la potestad reglamentaria que la Constitución
encomienda al Gobierno de la Nación (artículo
97 CE), siempre que resulten imprescindibles y se justifiquen
por su contenido técnico o por su carácter
coyuntural o estacional, circunstancial y, en suma, sometido
a cambios o variaciones frecuentes e inesperadas. Ahora
bien, su contenido normativo de lo básico en esta
materia no significa la exclusión de otro tipo de
actuaciones que exijan la intervención estatal, solución
ciertamente excepcional a la cual sólo podrá
llegarse cuando no quepa establecer ningún punto
de conexión que permita el ejercicio de las competencias
autonómicas o cuando además del carácter
supraautonómico del fenómeno objeto de la
competencia no sea posible el fraccionamiento de la actividad
pública ejercida sobre él y, aun en este caso,
siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse
mediante mecanismos de cooperación o de coordinación
y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo
pueda garantizar su atribución a un único
titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario
recurrir a un ente supraordenado con capacidad de intereses
contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar
el peligro inminente de daños irreparables, que nos
sitúa en el terreno del estado de necesidad. Se produce
Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado
con capacidad de intereses contrapuestos de sus componentes
parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños
irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado
de necesidad. Se produce así la metamorfosis del
título habilitante de tales actuaciones, cuyo asiento
se encontraría en la competencia residual del Estado
(artículo 149.3 CE), mientras que en situación
de normalidad las facultades ejecutivas o de gestión
en materia de medio ambiente corresponden a las Comunidades
Autónomas dentro de su ámbito espacial y no
al Estado (STC 329/1993) (RTC 1993, 329).
En la línea argumental expuesta se había
pronunciado ya este Tribunal Constitucional con ocasión
del enjuiciamiento de la Ley de Costas 2211988, de 28 de
julio, aun cuando lo dicho entonces (STC 149/1991) (RTC
1991, 149) haya de ser extrapolado aquí mutatis mutandis,
adaptándolo a los cambios producidos desde entonces
que han homogeneizado los diversos Estatutos de Autonomía.
Allí se subrayaba ya que los términos manejados
por la Constitución para definir «la competencia
exclusiva del Estado concerniente a la protección
del medio ambiente ofrecen una peculiaridad» no desdeñable
«a la hora de establecer su significado preciso».
No utiliza aquí ..., en efecto como en otros lugares
... el concepto de bases, sino el de legislación
básica, del que también hace uso en otros
párrafos para configurar distintas competencias también
estatales. A diferencia de lo que en estos sucede, sin embargo,
no agrega explícitamente (artículo 149.1.27.9)
«ni implícitamente admite» (artículo
149.1.17.9) que el desarrollo de esa legislación
básica pueda ser asumido, como competencia propia,
por las Comunidades Autónomas, que «consiste
en establecer nornas adicionales de protección»,
con un significado que un poco más abajo habrá
de explicarse.
«Aunque esta redacción del Texto constitucional
lleva naturalmente a la conclusión de que el constituyente
no ha pretendido reservar a la competencia legislativa del
Estado sólo el establecimiento de preceptos básicos
necesitados de ulterior desarrollo, si no que , por el contrario»
, la competencia para ese de s arrollo de tal legislación
básica, que a la sazón sólo disfrutaban
tres Comunidades Autónomas (País Vasco, Cataluña
y Andalucía), hoy generalizada por mor de la Ley
Orgánica 9/1992, es una atribución «sin
duda legítima», pues «la Constitución
no excluye la posibilidad de que las Comunidades Autónomas
puedan desarrollar también, mediante normas legales
o reglamentarias, la legislación estatal» cuando
específicamente los Estatutos les hayan atribuido
esta competencia. Ahora bien, su obligada interpretación
conforme a la Constitución pone de manifiesto, «sin
embargo, que, en materia de medio ambiente el deber estatal
de dejar un margen al desarrollo de la legislación
básica por la normativa autonómica, aun siendo
"menor que en otros ámbitos", no puede llegar, frente
a lo afirmado en la STC 149/1991 (fundamento jurídico
1.º, D, in fine) de la cual hemos de apartarnos en
este punto, a tal grado de detalle que no permita desarrollo
legislativo alguno de las Comunidades Autónomas con
competencias en materia de medio ambiente, vaciándolas
así de CONTENIDO».
9. Lo básico, por una parte y desde una perspectiva
constitucional, como ya se anunció más arriba,
consiste en el común denominador normativo para todos
en un sector determinado, pero sin olvidar, en su dimensión
intelectual, el carácter nuclear, inherente al concepto.
Lo dicho nos lleva a concluir que lo básico, como
propio ya se anunció más arriba, consiste
en el común denominador normativo para todos en un
sector determinado, pero sin olvidar, en su dimensión
intelectual, el carácter nuclear, inherente al concepto.
Lo dicho nos lleva a concluir que lo básico, como
propio de la competencia estatal en esta materia, cumple
más bien una función de ordenación
mediante mínimos que han de respetarse en todo caso,
pero que pueden permitir que las Comunidades Autónomas
con competencias en la materia establezcan niveles de protección
más altos, como ya se dijo en la STC 170/1989. No
son, por tanto, lo genérico o lo detallado, lo abstracto
o lo concreto de cada norma, las piedras de toque para calificarla
como básica, o no, sino su propia condición
de tal a la luz de lo ya dicho. Comprobar si esa calificación
del legislador ha sido correcta es función privativa
de este Tribunal caso por caso sin posibilidad de crear
apriorísticamente una teoría que prevea todos
los supuestos futuros ni anticipar criterios abstractos
no contrastados con la realidad tópica.
El recíproco engranaje de la competencia estatal
y de las autonómicas en la materia, visto así,
lleva a la convicción de que lo básico tiene
aquí simultáneamente carácter mínimo,
como patrón indispensable para la protección
del medio ambiente, fuera de cuyo núcleo entran en
juego las normas que lo complementan y lo desarrollan, con
la ejecución, sin fisura alguna de ese entero grupo
normativo. Se trata pues, de una estratificación
de la materia por niveles, donde el estatal ha de ser suficiente
y homogéneo, pero mejorable por así decirlo
para adaptarlo a las circunstancias de cada Comunidad Autónoma.
Esta es, también, la articulación de la normativa
supranacional de la Unión Europea respecto de la
que corresponde a los Estados miembros por virtud del principio
de subsidiariedad. En definitiva la distribución
de competencias, más allá de la exclusividad,
se polariza en la atribución de concretas potestades
y funciones sobre la materia.
D) La Ley 4/1989.
a) El Título l (artículo 1).
10. La Ley 4/1989, de 27 de marzo, refleja en la denominación
su contenido real y la perspectiva desde la cual lo contempla
y regula, que por otra parte responden al título
competencial bajo cuya advocación se coloca expresamente
en la exposición de motivos, invocándose en
el precepto que la encabeza. Se trata en definitiva de la
protección del medio ambiente, que incide no sólo
en los espacios naturales, vinculados íntimamente
a ellas, aun cuando tengan fisonomía propia en muchos
Estatutos de Autonomía, sino en quienes los habitan
y, por ello mismo, en la caza y pesca. Visto así,
es correcto en principio el primero de sus artículos,
sin que invada la competencia de las Comunidades Autónomas
sobre tales espacios, ya que su finalidad declarada es «el
establecimiento de normas de protección, conservación,
restauración y mejora de los recursos naturales y,
en particular, las relativas a los espacios naturales y
a la flora y fauna silvestres», con una fórmula
descriptiva del «objeto». Los verbos que utiliza
y los elementos incluidos son los que enumeran las normas
constitucionales invocadas también (artículos
45.2, 130 y 149.1.23 CE), sin que en tal aspecto tenga consistencia
el reproche de la Generalidad de Cataluña, que les
niega cobijo en esta sede. Tan aséptica formulación,
genérica por demás parece difícilmente
atacable. El sentido del texto lo explica, como es su misión
la exposición de motivos, donde se dice que la Ley
responde a la «decidida voluntad de extender el régimen
jurídico protector de los recursos naturales más
allá de los espacios naturales protegidos y la necesaria
articulación de la política de conservación
dentro del actual reparto de competencias».
Su ámbito real, su contenido allí descrito
con la manifiesta vaguedad que le achaca la Comunidad Autónoma
andaluza, vaguedad por otra parte inevitable salvo que el
enunciado se convirtiera en un índice detallado,
estará determinado por el resto de la Ley y en especial
por la bondad de su Disposición adicional quinta.
En la misma medida en que los preceptos calificados por
ella como básicos lo fueren, o no, quedará
inmutable o se achicará el alcance material de éste,
cuyo carácter también básico en esa
peculiar posición expectante resulta pues inconcluso.
Por su conexión íntima con éste, y
aun cuando no haya sido impugnado, resulta oportuno y conveniente
para la coherencia del discurso, subrayar que lo mismo es
predicable del siguiente artículo, el 2, en el cual
se enuncian unos principios generales donde se admite explícitamente
el concepto de «desarrollo sostenible» aun cuando
sin darle tal nombre y se alude en todos los lugares pertinentes
a las Administraciones Públicas en el ámbito
de sus competencias respectivas, a quienes se les encomiendan
misiones de garantía, vigilancia y promoción
educativa, investigadora y divulgadora con un CONTENIDO
que pretende inequívocamente, sin distracción
alguna, la protección y mantenimiento de los recursos
naturales, así como el conocimiento de la naturaleza
y la necesidad de su conservación, cuyo carácter
genérico y abstracto a la hora de configurar todo
ello es un factor formal coadyuvante o añadido para
comprobar la idoneidad de su calificación.
b) La Disposición adicional tercera.
11. A su vez, la Disposición adicional tercera,
que enlaza naturalmente con el artículo 1 de la Ley,
donde se configura su ámbito, por deslindarlo desde
el reverso negativo, deja a salvo «la aplicación
directa de otras Leyes estatales específicas reguladoras
de determinados recursos naturales, respecto de las que
esta Ley -la 4/1989- se aplicará supletoriamente».
La doble función que cumple lo transcrito, como válvula
de seguridad en cuanto cláusula «sin perjuicio»
y como ordenadora de la eventual pluralidad de normas, tiene
una finalidad preventiva y en más de un aspecto inocua.
No cabe negarle una cierta redundancia, ya que aun cuando
no se dijera así, así sería porque
no cabe la derogación tácita de una ley en
virtud de otra posterior cuando la materia de ambas es distinta
y diferente la perspectiva de la regulación. Los
textos legales que se ocupan de los recursos naturales no
comprendidos en el ámbito de esta Ley, ahí
están y ahí quedan, incorporados pacíficamente
al ordenamiento jurídico mientras no sean derogados
o expulsados de él por este Tribunal. Pero tampoco
ha de serle negado su carácter de presupuesto lógico
para la protección del medio ambiente en su entera
configuración normativa, poniendo así incidentalmente
de manifiesto, una vez más, que tal es el objeto
real de la Ley y no el que ella misma se arroga. El tiempo
y el espacio, dimensiones de toda norma, con su rango en
la escala normativa, su contenido y la perspectiva son los
principios que orientan, desde la propia Constitución,
la aplicabilidad de las disposiciones legal es que ella
misma se arroga. El tiempo y el espacio, dimensiones de
toda norma, con su rango en la escala normativa, su contenido
y la perspectiva son los principios que orientan, desde
la propia Constitución, la aplicabilidad de las disposiciones
legal es y reglamentarias . Lo dicho revela su función
de cláusula de seguridad y cierre para conseguir
dentro de la materia una mayor seguridad jurídica,
deseada constitucionalmente (artículo 9 CE).
c) La Disposición adicional cuarta.
12. Desde la misma perspectiva global de la Ley que se
viene manejando, es útil traer aquí, para
su análisis y enjuiciamiento, la Disposición
adicional cuarta, donde se autoriza al Gobierno a «establecer
limitaciones temporales en relación con las actividades
reguladas en la presente Ley» «para el cumplimiento
de los Tratados y Convenios internacionales de los que España
sea parte», obligación que por sí misma
no es un título que atribuya competencia, aun cuando
ponga de manifiesto la finalidad tuitiva del medio ambiente
por tener como referencia directa, si bien implícita,
los recursos marinos y las restricciones al comercio de
algunas de sus especies. En definitiva, no da más
ni atribuye nada nuevo a la competencia estatal sobre la
materia. Si se traduce el eufemismo o circunloquio «limitaciones
temporales» a un lenguaje más depurado técnicamente,
aparece el concepto de «suspensión» que
es en este caso un acto singular con incidencia en una actuación
también singular y por tanto ofrece una evidente
naturaleza ejecutiva como refleja el propio texto cuando
encomienda tal potestad al Gobierno dándole un protagonismo
inicial con respeto explícito de «las competencias
que correspondan a las Comunidades Autónomas».
En consecuencia, su lectura da por resultado que en ningún
caso esa facultad suspensiva se encomienda al Estado con
carácter exclusivo y excluyente, sin perjuicio de
la que pudiera corresponder a sus entes territoriales, en
función siempre del grupo normativo compuesto por
las normas básicas, las adicionales y las que puedan
haberse dictado en su desarrollo, dentro del ámbito
de aquél y de éstas. Por otra parte, no cabe
negar anticipadamente, a priori la constitucionalidad de
una cláusula de salvaguardia con una configuración
abstracta que permite previsoramente, dentro del esquema
constitucional del reparto de competencias, la adopción
de ciertas medidas que en su momento, cuando adquieran realidad,
podrán ser impugnadas ante quien corresponda por
quedar, dada su naturaleza bajo el control de los Jueces
y Tribunales (artículo 106 CE).
E) El planeamiento de los recursos naturales (Título
II). a) La planificación ecológica (arts.
4 al 8)
13. La planificación de los recursos naturales no
es sino una forma de poner orden y concierto para conseguir
la utilización racional que exige la Constitución
(artículo 45.1). Es una ordenación del espacio
y de su contenido coincidente en aquella dimensión
con la ordenación del suelo y la planificación
urbanística, que poco tiene que ver o nada con la
planificación económica a la cual también
se refiere, como competencia estatal exclusiva en lo básico
el artículo 149.1.13.ª CE. No es éste
el título competencial ni principal ni coadyuvante
donde pueda apoyarse esta Ley, que en ningún lugar
de su texto lo invoca. Hay una jerarquización, según
los niveles, de los distintos Planes, los de Ordenación
de los Recursos naturales de la zona, bajo los cuales se
encuentran los Planes Rectores de Uso y Gestión de
los Parques (artículos 19 y 21), en otro peldaño
los Planes de Recuperación y Conservación
de especies en peligro o vulnerables y, en su caso, de Protección
del Hábitat, así como el Plan de Manejo condicionantes,
a su vez, de la inclusión de una especie, subespecie
o población en el Catálogo de Especies Amenazadas,
cuya elaboración y aprobación corresponde
a las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos
territoriales (artículos 30.2 y 31, 2 al ó).
El mandato de planificar, tal y como aparece configurado
en los cuatro párrafos que componen el artículo
4 de la Ley se acomoda sin esfuerzo alguno al concepto de
lo básico y en su ámbito encuentra su sede
propia la determinación de los objetivos así
como del contenido mínimo de los Planes de Ordenación
de los Recursos Naturales. Aun cuando a la lista, enumeración
o catálogo se le haya achacado un excesivo casuísmo,
tal reproche no resulta, sin embargo, aceptable. Ante todo
es preciso recordar, como ya se ha hecho anteriormente que
en materia de medio ambiente el deber estatal de dejar un
margen de desarrollo de la legislación básica
por la normativa autonómica es menor que en otros
ámbitos. Las cinco finalidades a tener en cuenta
y las siete previsiones son muy genéricas por su
formulación abstracta, que a su vez recoge los puntos
de referencia manejados en el lugar pertinente del texto
constitucional (artículo 45 CE). La obligación
de concretar en el Plan las actividades, obras o instalaciones
públicas o privadas, merecedoras de evaluar su impacto
ambiental no es ocurrencia de esta Ley, que la recoge, sino
de otras disposiciones, tanto de la Comunidad Europea como
internas que la han establecido y, lo que es más
importante en este momento, tiene una relación estrecha
con la protección del medio ambiente como instrumento
preventivo.
Atención aparte merece la individualización
del planificador. Se nos dice al respecto que lo serán
«las Administraciones públicas competentes»
(artículo 4.1), norma nada ambigua si se conecta
con lo ya dicho, reflejado en la exposición de motivos
de la Ley, donde puede leerse que se ofrece «así
a las Comunidades Autónomas un importante instrumento
para la implementación de sus políticas territoriales».
Serán ellas por tanto, quienes hayan de elaborar
y aprobar, con rango legal o reglamentario, los Planes de
Ordenación cuanto tengan asumidos el desarrollo legislativo
y la ejecución. Por otra parte, la naturaleza normativa
de todos los planes, permite que esta función pueda
entrar en la órbita de la competencia estatal legiferante
en tanto cumpla el requisito exigido constitucionalmente
al respecto, su contenido básico y mínimo.
La Constitución no veda la viabilidad de un plan
nacional para la ordenación de los recursos naturales,
cuyo carácter básico dependería de
que lo fueran los criterios utilizados.
El artículo S se dedica a delimitar los efectos
de los Planes de Ordenación, como también
lo hace a su vez para los Rectores de Uso y Gestión
en otro lugar del texto (artículo 19.2). No parece
que tal tarea, obligada por lo demás, si se pretende
perfilar un diseño acabado de estos instrumentos
normativos en lo esencial, aun cuando mínimo, invada,
usurpe o menoscabe las competencias de las Comunidades Autónomas.
Se trata de normas sobre normas que establecen la conexión
entre ellas en función del principio de especialidad
o, si se quiere, sectorial, sin incidencia acial, aun cuando
mínimo, invada, usurpe o menoscabe las competencias
de las Comunidades Autónomas. Se trata de normas
sobre normas que establecen la conexión entre ellas
en función del principio de especialidad o, si se
quiere, sectorial, sin incidencia alguna en el sistema de
fuentes ni en el principio de jerarquía normativa
establecido constitucionalmente como un elemento de la legalidad
(artículo 9 CE). Aunque en algún momento histórico
fuera problemático, no cabe negar hoy a todos los
planes, desde los presupuestarios a los urbanísticos,
su naturaleza de normas jurídicas como de consuno
predican la legislación y la jurisprudencia. Tan
básica como la planificación ha de reputarse
la relación recíproca o mutua de sus variadas
modalidades en tal sentido la doble función, vinculante
e indicativa, según incidan en la materia de medio
ambiente o en otros sectores y su prevalencia respecto de
la planificación territorial, son por su propia naturaleza
aspectos esenciales y además imprescindibles para
lograr la finalidad protectora que les viene asignada. Queda
así palmario el talante básico de los preceptos
de la ley reseñados al comienzo de este párrafo.
En esta misma línea se sitúan por su naturaleza
intrínseca y su función las Directrices para
la Ordenación de los Recursos Naturales (artículo
8) que se configuran materialmente como el escalón
superior de la planificación ecológica y por
tanto, de los Planes homónimos, cuyo ámbito
espacial puede ser una zona concreta o el territorio entero,
por qué no, de la Comunidad Autónoma correspondiente.
Son el vértice de la estructura piramidal que termina,
por abajo en los Planes Rectores de Uso y Gestión
de los Parques Naturales (artículo 19). Si se observa
que esta planificación es «un límite
para cualesquiera otros instrumentos de ordenación
territorial y física» (artículo 5.2)
y prevalece sobre la urbanística (artículos
5.2 y 19.2 de la Ley), la simetría induce a la conclusión
de que el rango de tales Directrices debería ser
equiparable al exigido para el Plan Nacional de Ordenación
previsto en la Ley del Suelo, aun cuando no resulte realmente
necesario tal paralelismo en virtud del principio de especialidad.
Sin embargo, la norma analizada aunque pueda parecerlo en
una aproximación superficial, no incide en el sistema
de fuentes del Derecho ni en su jerarquía, sino que
incorpora un valor que hemos llamado ingrediente medioambiental
de las demás políticas sectoriales, como la
urbanística, cuya orientación se defiere al
Gobierno, titular primario además de la potestad
reglamentaria (artículo 97 CE). su contenido de esta
norma no extravasa tal ámbito, como pone de relieve
su encuadramiento explícito en el marco de esta Ley.
Sin embargo, la necesidad de que existan esas Directrices,
básica en sí misma, no puede conllevar el
carácter básico anticipado de las reglas concretas
que se dicten al amparo del precepto, cuya impugnación,
en su día, queda abierta.
Un poco más allá y más abajo se regulan
algunas garantías que, según la Ley (artículo
ó) deben ser observadas en el procedimiento de elaboración
de ]os Planes, con un propósito loable y en ningún
caso impertinente como se ha pretendido. La audiencia de
los interesados y de los ciudadanos, individual a través
de la información pública o corporativamente,
a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas
legalmente está prevista por el testo constitucional
(Artículo 105 a) y c) CE), que defiere su configuración
a la Ley, tanto aquella que en el nivel estatal regule el
procedimiento común ordinario o los especiales, como
las normas producidas en su ámbito por las Comunidades
Autónomas para los suyos propios, entre ellos el
de elaboración de disposiciones generales que responde
a aquella que en el nivel estatal regule el procedimiento
común ordinario o los especiales, como las normas
producidas en su ámbito por las Comunidades Autónomas
para los suyos propios, entre ellos el de elaboración
de disposiciones generales que responde al significado semántico,
primero y principal, de la autonomía en la acepción
estricta de la palabra. Se trata, pues, de un principio
inherente a una Administración democrática
y participativa, dialogante con los ciudadanos, así
como de una garantía para el mayor acierto de las
decisiones, conectada a otros valores y principios constitucionales,
entre los cuales destacan la justicia y la eficacia real
de la actividad administrativa (artículos 1, 31.2
y 103 CE), sin olvidar, por otra parte, que tal audiencia
está ligada a la solidaridad colectiva respecto del
medio ambiente, reflejada en el derecho de todos a disfrutarlo
y en el correlativo deber de conservarlo. Por su parte,
las normas internacionales se alinean decididamente en esa
tendencia y así la Declaración de Río
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992), hija y heredera
de la Declaración de Estocolmo veinte años
atrás, exige que se dé participación
en la tarea a todos los ciudadanos interesados, quienes
podrán tener acceso efectivo a los procedimientos
(artículo 10). No merece reproche alguno, por lo
tanto, este precepto cuyo CONTENIDO no es sino una remisión
a un mandato constitucional de aplicación general,
directa e inmediata.
b) Los factores de perturbación. La Disposición
adicional segunda y el artículo 24.
14. En este marco de la planificación ecológica,
se prevé la aparición de cualquier «factor
de perturbación» que pueda amenazar la conservación
de una zona y una vez comprobada la realidad del caso, tal
circunstancia provoca dos efectos compatibles entre sí
(artículo 24). Uno, el actuar como desencadenante
de la elaboración del Plan de Ordenación de
los Recursos Naturales de la Zona y otra el establecimiento
de un régimen de protección preventiva como
medida cautelar y, por tanto, transitoria o temporal hasta
que se apruebe el Plan. Corresponde a la imagen de lo básico
no sólo la previsión del factor de perturbación
y sus efectos jurídicos, sino éstos en concreto.
Por una parte, la imperatividad de la planificación
como instrumento protector y como carga inherente a la competencia,
que es una función con la doble cara del derecho
y del deber, sin que por tanto se invada el ámbito
de actuación de las Comunidades Autónomas.
Por la otra, la configuración de unas reglas subsidiarias
y mínimas que habiliten la actuación inmediata
de los órganos de ejecución, sin perjuicio
de las normas adicionales que para su desarrollo puedan
dictar precisamente las Comunidades Autónomas. Este
es el juego de la articulación competencial en la
materia que el artículo 24 de la Ley respeta escrupulosamente.
Aquí encaja la Disposición adicional segunda
en virtud de la cual «se amplía la lista de
actividades sometidas a evaluación del impacto ambiental
contenida en el anexo I del Real Decreto Legislativo 1302/1986,
de 28 de junio, con la inclusión en la misma de las
transformaciones de uso del suelo que impliquen eliminación
de la cubierta vegetal arbustiva o arbórea y supongan
riesgo potencial para las infraestructuras de interés
general de la Nación y, en todo caso, cuando dichas
transformaciones afecten a superficies superiores a 100
hectáreas». Esta norma trae causa de la Directiva
85/337/CE y es impugnada por no coincidir exactamente una
y otra en el ámbito de su eficacia o aplicabilidad
según denuncia la Generalidad de Cataluña.
El reproche tal y como se formula, que por otra parte no
tiene su sede apropiada aquí, carece de consistencia
si se observa que las competencias en la Comunidad Europea
respecto de esta materia se articulan mediante la técnica
de normas mínimas y adicionales de protección,
en virtud del principio de subsidiariedad con un claro paralelismo
del esquema que nuestra Constitución utiliza para
el reparto competencial entre el Estado y las Comunidades
Autónomas, como fue sugerido por este Tribunal Constitucional
hace años (STC 170/1989). Además, conviene
recordar que en tal aspecto el principio cardinal consiste
en «que la adhesión de España a la Comunidad
Europea no altera en principio, la distribución de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas».
Así, pues, la traslación de la normativa comunitaria
derivada al Derecho interno ha de seguir necesariamente
los criterios constitucionales y estatutarios de reparto
de competencias (SSTC 252/1988, 64/1991 [RTC 1991, 64],
76/199l [RTC 1991, 76], 236/l991 [RTC 1991, 236] y 79/1992
[RTC 1992, 79]). Por consiguiente, la ejecución del
Derecho comunitario corresponde a quien naturalmente ostente
la competencia según las reglas del Derecho interno
«puesto que no existe una competencia específica
para la ejecución del Derecho Comunitario»
(STC 141/1993) (RTC 1993, 141) que asume la doctrina sentada
por las antedichas.
Por otra parte, el hecho de que las Directivas europeas
tengan como finalidad la de homogeneizar, aproximar o armonizar
los distintos ordenamientos y que sean de obligado cumplimiento
por todas las autoridades o instituciones, centrales y descentralizadas,
de los Estados miembros y que, incluso, puedan tener un
efecto directo, no significa que las normas estatales que
las adapten a nuestro ordenamiento deban ser consideradas
necesariamente «básicas». Aquellas disposiciones
del Derecho comunitario vinculan, desde luego a las Comunidades
Autónomas, pero por su propia fuerza normativa y
no por la que le atribuya su traslación al Derecho
interno como normas básicas. Y si bien esa necesaria
adaptación puede llevar en ciertos casos a dictar
normas internas de CONTENIDO prácticamente uniforme
para todo el territorio de la Nación, tal regulación
sólo corresponde hacerla al Estado mediante normas
de carácter básico en la medida en que lo
permitan la Constitución y los Estatutos de Autonomía.
Es el caso que en este aspecto el Real Decreto Legislativo
1302/ 1986, vigente pacíficamente, se autoatribuye
el carácter de legislación básica (artículo
1) y respeta el orden constitucional de competencias cuando
considera «órgano ambiental al que ejerza estas
funciones en la Administración Pública donde
resida la competencia sustantiva para la realización
o autorización del proyecto» (artículo
5). En tales coordenadas resulta constitucionalmente aceptable
la condición básica de esta Disposición
adicional cuyo CONTENIDO consiste en una extensión
cuantitativa de los supuestos previsibles, sin metamorfosis
de su naturaleza, que responde -por otra parte- a la incidencia
del principio de subsidiariedad en la distribución
de competencias entre la Unión y sus Estados miembros
mediante la articulación de normas mínimas
y adicionales, con claro paralelismo respecto del esquema
constitucional en la materia, expuesto más arriba.
c) La planificación hidrológica (Título
III, Capítulo Primero, artículo 9 en relación
con el 25).
15. Aun cuando el epígrafe del Título III
parezca introducirnos en el ámbito de la base física
del medio ambiente, el suelo, es evidente sin embargo que
el artículo 9, disposición general única
y CONTENIDO exclusivo del Capítulo Primero, se refiere
todavía a su utilización como fuente de recursos
agrícolas, forestales y ganaderos, entre otros. Ahora
bien, por lo que respecta a los hidráulicos, el precepto
correspondiente -párrafo 3- los condiciona a su planificación,
cuya finalidad inmediata mira al uso y aprovechamiento de
las aguas necesarias para la vida y la producción
de alimentos, riego y suministro de poblaciones. Pues bien,
la Ley de espacios naturales sabe que existen los planes
hidrológicos de cuencas, no los crea, pero los condiciona
a unas ciertas indicaciones para las medidas de protección
pertinente, cuya fuerza vinculante se desprende del verbo
utilizado, ya que «deben» ser recogidas en aquellos
planes. Ello justifica a su vez la existencia de un inventario
Nacional de Zonas Húmedas a cargo del Ministerio
de Agricultura, Pesca y Alimentación, órgano
estatal, incluso con la colaboración obligada de
las Comunidades Autónomas respectivas (artículo
25). Las «medidas» aquí previstas como
las «indicaciones» o los «criterios»
aludidos en otros lugares, son en su esencia normas jurídicas,
aunque las arrope el calificativo de lo técnico,
con un rango reglamentario. La necesidad de su existencia
puede considerarse básica, sin mayor dificultad ,
como también el artículo 25 de la Ley, sin
predecir la calificación de su contenido, cuando
adquieran vida propia el día de mañana, en
función de que su componente medioambiental incida
directamente en estos recursos naturales para su protección.
La planificación hidrológica -advierte el
artículo 9.3- deberá prever en cada cuenca
hidrográfica las necesidades y requisitos para la
conservación y restauración de los espacios
naturales en ella existentes y, en particular, de las zonas
húmedas. Aquí se marcan unos objetivos y unos
límites a tener en cuenta por el planificado en la
materia, sin predeterminar quién haya de ser éste.
La finalidad se compadece perfectamente, como anillo al
dedo, con el ámbito de la Ley diseñado en
el primero de sus preceptos y la configuración como
guía o directriz abstracta reviste las características
de norma básica para la protección del medio
ambiente. Desde esta perspectiva, su coexistencia con la
legislación derivada de otros títulos competenciales
distintos y, en concreto, la que regula los aprovechamientos
hidráulicos, puede ser pacíficamente aceptada
como ya se dijo en otras ocasiones (SSTC 144/1985 y 227/1988).
F) La protección de los espacios naturales (Título
III, Capítulo Segundo, artículos 10 al 19).
a) Declaración, y efectos (artículo 10).
16. Al llegar a este punto y entrar en el Capítulo
Segundo la Ley abandona la perspectiva de los recursos,
elementos del medio ambiente en su configuración
constitucional explícita aludida tantas veces que
excusa su cita ordinal, para entrar la perspectiva de los
recursos, elementos del medio ambiente en su configuración
constitucional explícita aludida tantas veces que
excusa su cita ordinal, para entrar -nada más apropiado
semánticamente- en los espacios naturales, factor
también de aquél por ser su soporte topográfico
pero con personalidad propia dentro del conjunto. Aunque
pueda parecer innecesario traerlo de nuevo a colación,
no está de más recordar que aquí seis
de las Comunidades Autónomas ostentan una competencia
exclusiva sobre los espacios naturales protegidos. Siendo
aquéllos el soporte de un título competencia
distinto del que cobija la protección del medio ambiente,
y no habiéndose reservado el Estado competencia alguna
respecto de tales espacios, resulta por una parte posible
que esa materia pueda corresponder a las Comunidades Autónomas,
como comprendida en el artículo 149, párrafo
3, de la Constitución y que el perímetro de
su actuación sea muy amplio (SSTC 69/1982 y 82/1982).
En consecuencia el protagonismo de esas seis Comunidades
Autónomas es mayor y más intenso en este ámbito,
situándolas en una posición peculiar más
sólida, que a veces puede llegar a invertir su relación
con el Estado en tal ámbito, como refleja la propia
Ley 4/1989, cuyo artículo 21 les otorga significativamente
el protagonismo indicado más atrás. Podría
diseñarse como una intersección de la competencia
genérica para la protección del medio ambiente
y la específica respecto de un elemento suyo, el
soporte topográfico acotado, que es a su vez protegido
mediante el ejercicio de las correspondientes funciones
públicas, competencias, pues, la estatal y la autonómica,
concurrentes, que no compartidas. Aun cuando el escrutinio
de las normas estatutarias pudiera permitir matices y aun
autorizar respuestas diferentes, no ocurre así en
este caso por obra de la misma Ley que generaliza su regulación
para todas las Comunidades Autónomas. No se olvide,
sin embargo, que los propios Estatutos de Autonomía
encuadran esta competencia, no obstante su carácter
exclusivo, en el marco de la Constitución, invocando
explícitamente el precepto pertinente (artículo
149.1.23.a), pues a su luz ha de ser leída cualquier
otra norma, incluso las estatutarias (STC, 89/1982) (RTC
1982, 89), ni que -por otra- la protección del medio
ambiente es, por ello, el marco en el que deben ejercerse
las competencias sobre espacios naturales protegidos (SSTC
64/1982 y 170/1989).
El meollo de esta Ley, como indica su denominación
reside en el concepto de espacio natural (artículo
10.1) que es cualquier zona localizada e individualizada,
dentro del territorio español en la acepción
propia del Derecho internacional, digna de protección
por contener elementos o sistemas naturales de especial
interés o valores naturales sobresalientes. El ámbito
de esa función tuitiva se compadece perfectamente
y enlaza en línea recta con el concepto constitucional
del medio ambiente, tal y como ha sido expuesto más
atrás, por la vía de las finalidades a las
cuales ha de atender, ligadas a ciertos recursos naturales
. En primer plano, el suelo preservando aquellas áreas
y elementos naturales con un interés singular desde
los puntos de vista científico, cultural, educativo,
estético, paisajístico y recreativo. A continuación,
vienen sus moradores, las comunidades o especies en peligro,
cuya supervivencia ha de conseguirse mediante la conservación
de sus hábitats. Con unos y otros, suelo y moradores,
se pretende constituir una red representativa de los principales
ecosistemas y regiones naturales existentes en España,
todo lo cual, a su vez, permite la colaboración de
nuestro país en programas internacionales para la
conservación de espacios naturales y de vida silvestre
en los que se haya comprometido a participar (artículo
10.2). No parece dudosa la calificación de ambos
párrafos como básicos, que se refleja en su
formulación genérica y abstracta, simplemente
descriptiva. Esta conclusión queda además
sólidamente anclada no sólo en los dos primeros
preceptos de la Ley, cuya misma condición hemos comprobado
más arriba, sino en el articulo 21 donde se reconoce,
en principio, la competencia de las Comunidades Autónomas
para la declaración de esos espacios y su gestión
según la tipología que luego se dirá,
así como para dictar las normas adicionales pertinentes.
Por su parte, el siguiente párrafo del mismo precepto
(artículo 10.3) trae causa del artículo 3
de la Ley, cuya condición básica no ha sido
puesta en entredicho por nadie en este proceso y que, en
consecuencia, sirve tanto para legitimar como para entender
éste. Efectivamente allí se habla genéricamente
de las «actividades encaminadas al logro de las finalidades
contempladas en la Ley», una de las cuales consiste
precisamente en la declaración de un espacio protegido,
como presupuesto o factor desencadenante de su utilidad
pública o interés social a todos los efectos,
respecto de los bienes y derechos que puedan resultar afectados,
sin prejuzgar en ninguna de ambas normas cuál haya
de ser la Administración pública competente
al respecto, aun cuando ninguna sea aludida, silencio suficientemente
expresivo. Uno de tales efectos consiste en la habilitación
de la potestad expropiatoria con la cobertura constitucional
del artículo 149.1.18, otros bien podrán producirse
en el ámbito tributario a través de las exenciones
y bonificaciones o las exacciones con fines no fiscales
y los recargos sobre los existentes, ejemplos de la función
de fomento en sus vertientes positiva y negativa. Su cobijo,
como competencia estatal, se encuentra en el artículo
149.1.8; sin que falten otros de distinta naturaleza, como
es el caso de los derechos de tanteo y retracto que se otorgan
a la Administración competente en las transmisiones
onerosas intervivos de terrenos situados en el interior
de cualquier espacio protegido, a cuyo ejercicio se le pone
el límite cronológico de tres meses y un año,
respectivamente, computable des de la notificación
o copia fehacientes de las condiciones esenciales de la
transmisión proyectada de la escritura pública,
si fue consumada o perfeccionada, carga impuesta al transmitente
y cuya destinatara es la Administración actuante,
que se configura como requisito necesario para la inscripción
en el Registro de la Propiedad. El tanteo y el retracto
son «derechos reales» cuya regulación
por ser legislación civil, es competencia exclusiva
del Estado, a reserva de los Derechos forales o especiales.
El carácter civil de la institución y de su
regulación no excluye, sin embargo, que puedan existir
derechos de retracto o bien otros establecidos por la legislación
administrativa, respondiendo a una finalidad pública,
constitucionalmente legítima. No hay, pues, invasión
competencial del título del artículo 149.1.8
por la simple constitución de un derecho de tanteo
y retracto, pero sin contener, en modo alguno, una regulación
del régimen jurídico de tales derechos (STC
170/1989), ya que dicho título deriva del que rige
esta Ley, la protección del medio ambiente. Por otra
parte, tales desencadenados por la declaración y
cualquiera otro tienen carácter instrumental y, por
ello, la competencia para provocarlos está siempre
en función de aquella otra sustantiva a la cual sirva.
No cabe duda alguna, dicho cuanto queda expuesto, sobre
la condición básica de estos preceptos estrechamente
vinculados entre sí.
b) Clasificación y régimen jurídico
artículos 12 al 20).
17. La misma respuesta positiva merece la clasificación
de los espacios naturales protegidos en cuatro tipos (artículo
12) cuya definición y régimen jurídico
se contienen en este capítulo. Las definiciones de
cada modalidad, en función de sus características
objetivas, pretenden una homogeneidad tan conveniente en
un plano pragmático como necesaria para su plena
eficacia, dada la dimensión geográfica del
medio ambiente que le hace rebasar no ya el ámbito
territorial de las Comunidades Autónomas sino las
fronteras estatales en una tendencia cada vez más
intensa a convertirse en universal. La calidad de espacio
natural protegido exige la concurrencia de dos factores,
uno material, consistente en la configuración topográfica
con sus elementos geológicos, botánicos, zoológicos
y humanos y otro formal, la declaración de que lo
son por quien tenga a su cargo tal competencia, tema indiferente
aquí y cuyo análisis habrá de abordarse
más adelante. En el primero de tales aspectos, la
declaración de Parque y de Reserva exigirá
que se elabore y apruebe previamente el correspondiente
Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la
zona, salvo cuando excepcionalmente existan razones para
prescindir de él, cuya constancia expresa en la norma
respectiva se concibe como inexcusable y determinante incluso
de su validez, todo ello sin perjuicio de poner en marcha
el procedimiento adecuado para conseguir la aprobación
del Plan en el plazo máximo de un año (artículo
15.1 y 2 de las Ley).
Los Parques -dice el artículo 13- son: áreas
naturales, poco transformadas por la explotación
o la ocupación humana que, en razón a la belleza
de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas
o la singularidad de su flora, de su fauna o de sus formaciones
geomorfológicas, poseen unos valores ecológicos,
estéticos, educativos y científicos cuya conservación
merece una atención preferente. A su vez, las Reservas
Naturales tienen como finalidad la protección de
ecosistemas, comunidades o elementos biológicos que,
por su rareza, fragilidad, importancia o singularidad merezcan
una valoración especial. Por su parte, los Monumentos
Nacionales pueden ser no sólo aquellos espacios o
elementos de la naturaleza constituidos básicamente
por formaciones de notoria singularidad, rareza o belleza,
sino también las formaciones geológicas, los
yacimientos paleontológicos y demás elementos
de la gea que reúnan un interés especial por
la singularidad o importancia de sus valores científicos,
culturales o relativos a los Paisajes protegidos que, a
su vez se describen como cualesquiera lugares concretos
del medio natural con un valor estético y cultural
que les haga merecedores de una protección especial
(artículos 13.1, 14.1, 16.1 y 2 y 17 de la Ley).
Estos cuatro tipos así descritos y acotados pueden
dar lugar en ciertos supuestos a una zona de influencia,
con la ampliación espacial de su ámbito que
tiene una función de escudo a muralla, efecto eventual,
inducido por la declaración de un espacio natural
como protegible, si se hubiere hecho en forma de Ley en
cuyo c aso se prevé el establecimiento de cinturones
de seguridad con el nombre de Zonas Periféricas de
Protección, para evitar impactos ecológicos
o paisajísticos procedentes del exterior, con las
limitaciones necesarias. En la misma estrategia defensiva,
con el fin de conseguir el mantenimiento, de tales espacios
y compensar a las poblaciones perjudicadas, podrán
crearse Areas de Influencia Socioeconómica, compuestas
por los términos municipales donde se encuentren
situados por el espacio en cuestión y su Zona Periférica,
con un régimen financiero proporcional a las limitaciones
o cargas (artículo 18.1 y 2).
El régimen jurídico también homogéneo,
así perfilado, sirve de mínimo común
denominador a la finalidad de asegurar el disfrute por todos
del derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo
de la persona. Con el deber correlativo de conservarlo,
como reflejo de la solidaridad colectiva (artículos
149.1.23.a en relación con el 45 CE). Por ello, conviene
la calificación de básicas a las limitaciones
para el aprovechamiento o explotación de los recursos,
potestativas en los Parques y preceptivas, imperativas o
compulsivas en las Reservas, con la prohibición de
los usos incompatibles con las finalidades determinantes
de su creación o la autorización de los compatibles
con la conservación de valores cuya protección
se pretende, en un planteamiento inverso según se
trate de aquéllos o de éstas (artículos
13.2 y 14.2). En la misma órbita se inscriben la
posibilidad de limitar el número de visitantes en
los Parques, para garantizar su conservación y la
prohibición de recoger material biológico
o geológico en las Reservas, salvo que existan razones
de investigación y educativas que aconsejen su permisividad
mediante licencia administrativa (artículos 13.3
y 14.2 in fine). Ningún reproche, desde la perspectiva
constitucional, merece esa regulación escueta y sobria,
como tampoco la previsión genérica que contiene
el artículo 11 de la Ley, en cuya virtud «las
normas reguladoras de los espacios naturales protegidos
determinarán los instrumentos jurídicos, financieros
y materiales que se consideren precisos para cumplir eficazmente
los fines perseguidos con su declaración».
La planificación, cuyo carácter básico
quedó de relieve en su lugar propio, se extiende
a una fase posterior a la administración de los Parques,
para la cual son necesarios los Planes Rectores de Uso y
Gestión, donde se fijarán las normas generales
al respecto y que se revisarán periódicamente
cuya aprobación corresponderá, en cada caso,
al Gobierno de la Nación o a los órganos competentes
de las Comunidades Autónomas. En el procedimiento
de elaboración habrán de ser oídas
o informar preceptivamente las Administraciones competentes
en materia urbanística. Tales Planes prevalecerán
sobre los de urbanismo y, en la hipótesis de incompatibilidad
éstos se revisarán de oficio para adecuarlos
a aquéllos (artículo 19.1 y 2 de la Ley).
Por otra parte, con la función de colaborar en esa
gestión se prevé la creación de Patronatos
o Juntas Rectoras, como órganos de participación
cuya estructura y atribuciones se determinarán en
las correspondientes disposiciones reguladoras (artículo
20 de la Ley). Nada hay que objetar desde el plano de la
constitucionalidad a esta configuración claramente
básica.
c) La gestión (artículo 21 y Disposición
transitoria segunda).
18. Si en el engranaje de las competencias normativas del
Estado y de las Comunidades pudiera crearse alguna zona
en sombra o algún problema de límites, no
ocurre lo mismo tratándose de la «gestión»,
que corresponde en principio a las Comunidades Autónom18.
Si en el engranaje de las competencias normativas del Estado
y de las Comunidades pudiera crearse alguna zona en sombra
o algún problema de límites, no ocurre lo
mismo tratándose de la «gestión»,
que corresponde en principio a las Comunidades Autónomas.
No sólo la Constitución la encomienda a aquéllas,
sino que además estatutariamente se les defiere la
función ejecutiva no sólo en el ámbito
entero de la protección del medio ambiente, comprendidos
los espacios naturales, trátese de las normas básicas
como de las adicionales y de las que se dicten para su desarrollo,
legislativas y reglamentarias, estatales o no sino también
en las diferentes facetas que conllevan la administración,
la inspección y la potestad sancionadora como quedó
dicho en un principio, con ocasión de analizar y
clasificar su contenido de los Estatutos de Autonomía
al respecto. El juego recíproco de las normas constitucionales
(artículos 148.1.9 y 149.1.23 CE) y de las estatutarias
pone de manifiesto «sin lugar a dudas, que las facultades
ejecutivas o de gestión en materia de medio ambiente,
en general... corresponden a» las Comunidades Autónomas
«y no al Estado» (SSTC 149/ 1991 y 329/1993),
a quien le queda un margen para tal tipo de actuaciones
singulares en el estricto perímetro delimitado más
atrás, en el lugar adecuado de esta Sentencia y a
las cuales se alude en ella más abajo. La declaración
de que un espacio natural merece la protección prevista
constitucionalmente, es un acto netamente ejecutivo que
consiste en aplicar la legalidad, individualizándola
y, por tanto, es también un acto materialmente administrativo.
En tal sentido ha de considerarse correcto el principio
del cual parte la Ley, donde se dice al respecto que la
declaración de lo que sean Parques, Reservas Naturales,
Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos y su gestión
corresponderá a las Comunidades Autónomas
en cuyo ámbito territorial se encuentren (artículo
21. 1).
A su vez, la reclasificación de los espacios naturales
protegidos, ya calificados como tales por las propias Comunidades
Autónomas, que se le impone en la segunda de las
Disposiciones transitorias, tiene una finalidad múltiple
no sólo plausible sino indispensable para hacer efectivas
las previsiones básicas de la propia Ley, coordinando
su aplicación en tal aspecto y también para
homogeneizar la denominación y conseguir la homologación
internacional, con respeto absoluto a las competencias respectivas
no sólo genérica e implícitamente,
sino con explícito reconocimiento de la potestad
para establecer figuras diferentes de las diseñadas
en la propia Ley en favor de las Comunidades Autónomas
con competencia exclusiva en la materia y para dictar normas
adicionales, por reenvío directo al párrafo
segundo del artículo 21. Lo dicho pone de manifiesto
su talante básico y, además, respetuoso del
orden constitucional de competencias.
d) Espacios naturales situados en el territorio de dos
o más Comunidades Autónomas (artículo
21.4).
19. Ahora bien, tan sano criterio inicial se desvirtúa
más adelante. Efectivamente, en el caso de que algún
espacio natural protegido estuviere situado en el territorio
de dos o más Comunidades Autónomas, la Ley
desplaza verticalmente la competencia para declarar que
lo son, convirtiéndola en estatal, con un sistema
entre convencional y autoritario para determinar la participación
en la gestión de cada una de las Administraciones
implicadas y arrogándose el Estado la coordinación
y la presidencia del Patronato o Junta Rectora (artículo
21.4), aun cuando con un sistema entre convencional y autoritario
para determinar la participación en la gestión
de cada una de las Administraciones implicadas y arrogándose
el Estado la coordinación y la presidencia del Patronato
o Junta Rectora (artículo 21.4), aun cuando esta
participación estatal pudiera acogerse al artículo
103 CE. Cualquiera que fuera el plausible propósito
del legislador, es evidente que la supraterritorialidad
no configura título competencial alguno en esta materia,
como ya se dijo con ocasión de las zonas atmosféricas
contaminadas (STC 329/ 1993). Ciertamente, los espacios
naturales tienden a no detenerse y mucho menos a coincidir
con los límites de las Comunidades Autónomas.
Pero ello no es suficiente para desplazar la competencia
de su declaración y gestión al Estado so pena
de vaciar o reducir la competencia autonómica en
la materia. La circunstancia, pues, de que un espacio natural
de una Comunidad Autónoma se prolongue más
allá de los límites territoriales de la misma
podrá dar lugar a mecanismos de cooperación
y coordinación , pero sin alterar la competencia
de aquélla para declarar y gestionar dichos espacios.
Por otra parte, la colindancia de Comunidad es Autónomas
no siempre supone un espacio natural protegible único
y homogéneo, dada la heterogeneidad de los cuatro
tipos descritos en la Ley y los muchos que puedan configurar,
en su caso, las normas adicionales autonómicas, sino
que pueden coexistir perspectivas heterogéneas, cuya
convivencia pacífica sea factible, como ejemplo un
Parque en un territorio o un Monumento en el vecino o un
lugar concreto de otro limítrofe, un mirador, desde
el cual pueda contemplarse el paisaje. No es, por tanto,
correcta la solución ofrecida en el primer párrafo
de este precepto -el artículo 21.4 de la Ley. El
párrafo segundo cae, a su vez, por conexión,
aun cuando su contenido parezca razonable en principio como
fórmula de colaboración, desde el momento
en que desaparece la cabecera de la cual trae la causa.
e) Espacios naturales enclavados en la zona marítimo-terrestre
(artículo 21.3).
20. Una situación distinta es la que se plantea
en el caso de la zona marítimo-terrestre aun
cuando la respuesta haya de ser también negativa.
Efectivamente, se reserva al Estado la declaración
y gestión de los espacios naturales protegidos cuando
tengan por objeto la protección de las riberas del
mar, de los ríos, del mar territorial y las aguas
interiores y tos recursos naturales de la zona económica
y la plataforma continental [artículo 3 Ley 22/1988,
de Costas, al cual se remite el artículo 21.3 de
la Ley 4/1989]. Es opinión pacífica que la
titularidad del dominio público no confiere, por
sí misma, competencia alguna. Tampoco tiene tal virtud
taumatúrgica la importancia de estos bienes para
el interés general, valor colectivo donde estriba
el fundamento de su calificación jurídica
como públicos y de la adscripción de su dominio
al Estado. Es la naturaleza jurídica de la actividad
el único criterio válido para juzgar de su
idoneidad constitucional. No hay por qué repetir
lo dicho más arriba. La esencia de la declaración
como acto ejecutivo no puede quedar desvirtuada por factores
ajenos e inoperantes como son los topográficos. Sigue
siendo cierto ahora como antes que lo básico es también
la regulación mínima, donde se definan y acoten
los espacios naturales dignos de protección y se
tracen directrices para su uso y hasta para su gestión,
sin alterar la titularidad de ésta.
Cabe, por tanto, que estos bienes de dominio público
puedan constituirse en una categoría ad hoc por sus
características propias y su trascendencia social,
junto a los parques, las reservas, los monumentos y los
paisajes. Ahora bien, en ningún caso la titularidad
dominical se transforma en titulo competencial desde la
perspectiva de la protección del medio ambiente,
sin perjuicio por supuesto de las funciones estatales respecto
de estos bienes desde su propia perspectiva. «Las
facultades dominicales -hemos dicho ya- sólo pueden
ser legítimamente utilizadas en atención a
los fines públicos que justifican la existencia del
dominio público, esto es para asegurar la protección
de la integridad del demanio, la preservación de
sus características naturales y la libre utilización
pública y gratuita, no para condicionar abusivamente
la utilización de competencias ajenas y en lo que
aquí más directamente nos ocupa, de la competencia
autonómica para la ordenación territorial»
(STG 149/1991). En consecuencia, la calificación
de un segmento o trozo de la zona marítimo-terrestre
como parte de un espacio natural protegible corresponde
también a la Comunidad Autónoma en cuyo territorio
se encuentre. Lo mismo cabe decir de la gestión,
a los solos efectos de la protección del medio ambiente,
sin que la posibilidad de interferencias reciprocas, fenómeno
común en el ejercicio de competencias concurrentes
sobre el mismo objeto para diferentes funciones, autorice
a unificarlas mediante la absorción de una por la
otra. Tal tentación nos conduciría al redescubrimiento
del Estado centralista. La conclusión no puede ser
otra que erradicar este apartado tercero, como lo fue el
posterior del art. 21, por quebrantar el orden constitucional
de competencias y adolecer en consecuencia de inconstitucionalidad.
f) Los Parques Nacionales (Capítulo Cuarto, artículos
22 y 23):
21. Los Parques Nacionales son una realidad singular, por
muchas razones, de este tipo de espacios naturales dignos
de protección. Su origen, ya remoto en esta época
de aceleración histórica, se encuentra en
la Ley de 7 de diciembre de 1916 que los crea en España
y los define como «aquellos sitios o parajes excepcionalmente
pintorescos, forestales o agrestes del territorio nacional
que el Estado consagra, declarándolos tales, con
el exclusivo objeto de favorecer su acceso por vías
de comunicación adecuadas y de respetar y hacer que
se respeten la belleza natural de sus paisajes, la riqueza
de su fauna y de su flora y las particularidades geológicas
e hidrológicas que encierren, evitando de ese modo
con la mayor eficacia todo acto de destrucción, deterioro
o desfiguración de la mano del hombre». La
creación, previo acuerdo con los dueños de
los sitios, su reglamentación y su sostenimiento,
infraestructura de comunicaciones incluso, se encomienda
al Ministro de Fomento. Estos tres artículos de tan
concisa norma introducen en nuestro ordenamiento jurídico
la ecología, sin llamarla por su nombre y contienen
ya los elementos esenciales que configurarán luego
el concepto del medio ambiente los recursos naturales, su
dimensión estética, la agresividad de los
hombres y la necesidad de combatirla mediante la protección,
sin olvidar, la idea nuclear del disfrute, implícita
en el propósito de favorecer el acceso a estos lugares.
La Ley 15/1975, de 2 de, mayo, a su vez, los configura
como «aquellos espacios naturales de relativa extensión
que se declaren por ley como tales por la existencia en
los mismos de ecosistemas primigenios que no hayan sido
sustancialmente alterados por la penetración, explotación
y ocupación humana y donde las especies vegetales
y animales, así como los lugares y las formaciones
geomorfológicas tengan un destacado interés
cultural, educativo o recreativo o en los que existan paisajes
naturales de gran belleza», cuya salvaguardia corresponde
al Estado, quien garantizará «su uso, disfrute,
contemplación y aprovechamiento ordenado de sus producciones»,
e impedir los actos que directamente puedan producir su
destrucción, deterioro o desfiguración (artículo
3), creando a continuación, la figura de los «parajes
naturales de interés nacional», caracterizados
cuantitativamente por su «ámbito reducido»,
hoy desaparecida. Era otra época, con medio siglo
de diferencia y otro lenguaje, pero con idéntico
meollo objetivo y teleológico, con la misma preocupación.
Hasta aquí el pasado, la perspectiva histórica
siempre útil para comprender el presente. La Ley
que hoy enjuiciamos recoge esta categoría de espacio
natural, que clava la más honda raíz en su
carácter simbólico por tratarse de una realidad
topográfica singular, a veces única, característica
del conjunto, con lo que podría llamarse personalidad
ecológica, y signo distintivo en suma que identifica
a un país y con el se identifica, como les ocurre
también a ciertas instituciones o a monumentos bien
conocidos, unidos indisolublemente a la imagen de una ciudad
o de una nación. Siendo la sustancia idéntica
varía sin embargo la perspectiva, que en la nueva
regulación polariza la atención en el esquema
constitucional del reparto de las competencias estatales
y territoriales. Con los preexistentes que se relacionan
por su topónimo (Caldera de Taburiente, Doñana,
Garajonay, Montaña de Covadonga, Ordesa y Monte Perdido,
Tablas de Daimiel, Teide y Timanfaya) se compone la Red
Estatal desde la propia Ley (Disposición adicional
primera). Todos corresponden obviamente al concepto que
ofrece su texto articulado por ser representativos de los
principales sistemas naturales españoles indicados
en el anexo, un total de once clasificados en tres grupos
regionales, eurosiberiano, mediterráneo y macaronésico.
La característica que sirve para definirlos pone
de manifiesto simultáneamente la concurrencia de
un interés general para el conjunto de la Nación,
cuya fuerza expansiva trasciende su importancia local hasta
infiltrarse, diluirse y perderse en la trama y urdimbre
de la estructura ecológica de la península
o de sus archipiélagos.
La posibilidad, pues, de su mera existencia reúne
todos los rasgos de lo básico por su carácter
selectivo y primario en la materia como los reúne
la configuración abstracta que actúa como
presupuesto de hecho de la declaración. A esta calificación
material se une y exige, cumpliendo así el mandato
constitucional, la vestidura formal de una Ley de las Cortes
Generales no sólo para ratificar la subsistencia
de los ya existentes, según se ha visto, sino también
para declarar en el futuro como tales otros espacios que
puedan merecerlo. Cualquiera que fuere la naturaleza intrínseca
de las leyes con un objeto singular o un sujeto individualizado,
es lo cierto que la declaración de que un determinado
espacio natural reviste las características para
ser considerado Parque Nacional no se agota con tal declaración
si no que conlleva el sometimiento a un régimen nunca
sujeto individualizado, es lo cierto que la declaración
de que un determinado espacio natural reviste las características
para ser considerado Parque Nacional no se agota con tal
declaración si no que conlleva el sometimiento a
un régimen jurídico especial para una protección
más intensa. No repugna, por tanto, al orden constitucional
de competencias que pueda corresponder al Estado, como titular
de ese interés general de la Nación la creación
de tales Parques, para la cual además se reconoce
una facultad de propuesta a las Comunidades Autónomas,
aunque no vinculante jurídicamente. Se ajustan, pues,
a la Constitución no sólo el artículo
22 de la Ley, salvo en lo que se dice más abajo,
sino la Disposición adicional primera.
22. Sin embargo, no vale la misma respuesta para la gestión
de los Parques Nacionales, que la Ley atribuye en exclusiva
al Estado, aun cuando sus funciones en esta materia no se
agoten en la declaración del interés general
de ese espacio natural que le haga merecedor de protección,
pues la norma, tal y como aparece diseñada, desconoce
paladinamente la competencia de las Comunidades Autónomas
para ejecutar lo legislado sobre protección del medio
ambiente y la posición singular de algunas de ellas,
con una competencia exclusiva sobre los espacios naturales
protegidos. No hace falta insistir en su contenido del concepto
de gestión, que se utiliza como sinónimo de
administración y en la concepción constitucional
de las potestades públicas sobre la materia cuyo
ejercicio en este ámbito se configura como competencia
normal o habitual de las Comunidades Autónomas y
que sólo residualmente, en ciertos supuestos límite
que no es necesario concretar ahora, aunque uno sea éste,
pueda participar en ella el Estado. No es admisible en cambio
la exclusión de las Comunidades Autónomas
en cuyo territorio esté enclavado el Parque Nacional,
como hace el texto en tela de juicio. Desde esta perspectiva
ha de predicarse la inconstitucionalidad parcial del primer
párrafo del artículo 22 en cuanto atribuye
la gestión exclusivamente al Estado, sin que esa
tacha se comunique al siguiente precepto. En efecto, el
artículo 23 diseña un Patronato para cada
uno de los Parques Nacionales con las funciones de proponer,
informar o vigilar, y en ningún caso decisorias,
en la línea de coparticipación sugerida más
atrás, donde estarán presentes todas las Administraciones
implicadas o comprometidas. No son órganos gestores
sino colaboradores, pero su estructura plural con funciones
adjetivas o secundarias respeta la participación
de las Comunidades Autónomas.
G) La flora y la fauna silvestre (Título IV). a)
Disposiciones generales (Capítulo Primero, artículos
26 y 28).
23. Al llegar aquí se produce una primera cesura
de la Ley, anunciada ya en su denominación abreviada
y en el primero de sus preceptos, donde se delimita el ámbito
objetivo. No se trata ya de espacios naturales sino de sus
habitantes vivos, los animales y los vegetales «recursos»
en definitiva y factores del concepto de medio ambiente
en su configuración constitucional, como ya se ha
dicho en ocasiones anteriores y elementos principales de
cualquier ecosistema por aparecer más desvalidos
ante las agresiones no sólo directas sino indirectas,
a través de la degradación del «hábitat»
de su espacio vital. La flora y la fauna espontáneas
y oriundas, silvestres, son por tanto los primeros sujetos
merecedores de protección y en tal aspecto aparecen
incluidos, y bien incluidos, en el artículo 1 de
la través de la degradación del «hábitat»
de su espacio vital. La flora y la fauna espontáneas
y oriundas, silvestres, son por tanto los primeros sujetos
merecedores de protección y en tal aspecto aparecen
incluidos, y bien incluidos, en el artículo 1 de
la Ley, donde se diseña el perímetro de su
objeto. Ahora bien, hemos de aislar un primer grupo de artículos
(26.2 y 4 y 28) por ser los únicos impugnados formalmente
y otro segundo (artículos 29 y 30) por su interconexión
con los anteriores como consecuencia del reenvío
en cadena del primero al segundo y de éste al último.
Todos ellos tienden muy directa e inmediatamente a la finalidad
de conservación y mejora de los animales y las plantas,
que forman parte del medio ambiente.
En tal sentido se indican, ante todo, los objetivos a conseguir
por las Administraciones públicas competentes mediante
medidas, actos de ejecución en suma, objetivos configurados
con carácter tan esquemático como genérico,
que permiten un amplio margen o una gran holgura de movimientos.
«Se atenderá preferentemente a la preservación
de sus hábitats y se establecerán regímenes
específicos de protección para las especies,
comunidades y poblaciones cuya situación así
lo requiera, incluyéndolas en alguna de las cuatro
categorías que se definen más allá
(artículos 26.4 y 29), inclusión que produce
como efecto automático la prohibición de dar
muerte, dañar, molestar o inquietar intencionadamente
a esos animales y que se extiende a la captura en vivo o
a recolectar sus huevos o crías, a la posesión,
trafico y comercio doméstico o exterior de ejemplares
vivos o muertos o de sus restos, así como a alterar
y destruir la vegetación (artículo 26.4).
Por otra parte, se reconoce a las Comunidades Autónomas
con competencia en la materia la posibilidad de establecer,
además de las categorías de especies amenazadas
relacionadas en el artículo 29, otras específicas,
determinando las prohibiciones y actuaciones que se consideren
necesarias para su preservación (artículo
32). E1 conjunto de estas normas muestra su talante básico
y respetuoso del esquema competencial tantas veces expuesto,
que en realidad no le niegan los alegatos de las partes
en litigio por su contenido sustantivo, razonable y esquemático,
aun cuando pongan en tela de juicio el Catálogo Nacional
de Especies Amenazadas, el cual será objeto de análisis
más adelante.
24. En la Ley se maneja la doble técnica, muy frecuente,
de prohibir determinadas actividades, en este caso las predadoras
de los animales silvestres incluidos en los catálogos
ad hoc y, simultáneamente, prever la posibilidad
de permitir su práctica en supuestos excepcionales,
como válvula de seguridad, para hacer posible otras
actividades socialmente positivas. Así, pues, la
prohibición ya analizada más arriba (artículo
26.4 de la Ley) puede «quedar sin efecto previa autorización
administrativa del órgano competente» por una
serie de motivos o causas, hasta cinco, una de las cuales
estriba en la finalidad investigadora, entendida la palabra
en su dimensión científica. Pues bien, si
tal fuere el caso, «la decisión pertinente
se adoptará teniendo en cuenta los criterios que
fije la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología»
(artículo 28.4) previo informe vinculante del Consejo
General de la Ciencia y la Tecnología (artículo
28.4). Traducido todo ello al lenguaje jurídico,
resulta claro, ante todo, que los «criterios»
por muy técnicos o científicos que puedan
parecer y resulten ser, incorporan en definitiva reglas
jurídicas de actuación. No otro significado
puede asignarse al mandato de tenerlos en cuenta, salvo
que se le despoje de CONTENIDO, en cuya hipótesis»
por muy técnicos o científicos que puedan
parecer y resulten ser. incorporarán en definitiva
reglas jurídicas de actuación. No otro significado
puede asignarse al mandato de tenerlos en cuenta, salvo
que se le despoje de CONTENIDO, en cuya hipótesis
desaparecería también su carácter básico.
Y como normas poseen, por su procedencia, un rango inferior
al legal y han de calificarse como disposiciones generales
de origen administrativo, obra de la potestad reglamentaria.
En efecto, la Comisión Interministerial y el Consejo
General, órganos estatales por definición,
están situados por debajo del Gobierno y de cada
uno de sus Ministros. En cierto aspecto, estos «criterios»
implican una saludable autolimitación de la discrecionalidad
administrativa y una armonización a la hora de aplicar
la norma al caso concreto.
La necesidad de que existan tales criterios ha de reputarse
básica, como se dijo ya al tratar de las «medidas»
y de las Directrices previstas en los artículos 7
y 8 de la Ley, pero sin que ello permita adjudicarles la
misma calificación apriorística o proféticamente,
antes de existir y ser conocidos, difícil de predicar
cuando por definición o esencia han de ser coyunturales
y modulables, en función de las circunstancias. En
definitiva, tendrán o no tal carácter según
su contenido concreto en cada ocasión y por ello
tampoco resulta simétricamente posible una descalificación
anticipada. En cualquier caso y por su naturaleza intrínseca,
estarán sometidos al enjuiciamiento de los Jueces
y Tribunales (artículo 106 CE). Por lo dicho, tanto
la existencia de la Comisión Interministerial, órgano
de la Administración General del Estado, cualesquiera
que fueren su composición y el nivel científico
de sus miembros, como su función de establecer criterios
de ámbito nacional con función directamente
dirigida a proteger el medio ambiente y, en consecuencia
con fuerza vinculante para las Comunidades Autónomas,
no invaden sus competencias y respetan el orden constitucional
de su distribución o reparto.
b) La catalogación de especies amenazadas (Capítulo
Segundo, artículos 29 al 32). El RD 439/1990, de
30 de marzo.
25. El Catálogo Nacional de Especies Amenazadas
dependiente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación,
aludido más atrás como factor desencadenante
de la impugnación de un conjunto de preceptos, ha
de ser actualizado a la luz de su naturaleza jurídica
en función de su contenido y de los efectos que produzca.
En él «se incluirán las especies, subespecies
y poblaciones clasificadas en las categorías ya conocidas
sobre los datos que facilitarán las Comunidades Autónomas,
determinándose así los animales y plantas
cuya protección exija medidas específicas
por parte de las Administraciones Públicas»
(artículos 29, párrafo I y 30.1). Tal inclusión
provoca necesariamente el establecimiento de regímenes
específicos de protección ya aludidos más
arriba, las prohibiciones también conocidas y en
general las medidas específicas al respecto (artículos
26.2 y 4, 28.1 y 29). La descripción de las características
de tal Catálogo pone de manifiesto por sí
misma que se trata de un registro con una misión
informativa pero cuyos asientos desencadenan algunos efectos
jurídicos a las Comunidades Autónomas, a quienes
se impone la obligación de transmitir los datos que
obtengan de los particulares.
No se requiere excesiva argumentación para comprender
que la necesidad de que existan ciertos registros o catálogos,
la configuración de su contenido (datos inscribibles)
y la determinación de su eficacia pueden ser tenidos
sin dificultad por básicos como No se requiere excesiva
argumentación para comprender que la necesidad de
que existan ciertos registros o catálogos, la configuración
de su contenido (datos inscribibles) y la determinación
de su eficacia pueden ser tenidos sin dificultad por básicos
como también la ordenación y regulación
del servicio en sus líneas maestras. Por otra parte,
es posible, desde la perspectiva del orden constitucional
de competencias, que la Administración General del
Estado establezca un registro único para todo el
territorio español que centralice los datos sobre
el sector con la doble función complementaria de
información propia y publicidad para los demás.
Por otra parte, la catalogación ha de conectarse
con los Planes y viene también exigida por la normativa
supranacional europea (Reglamento CE 3626/1982) (LCEur 82,
649) y por la internacional (Convenios de Washington [RCL
1986, 2457], 1973 y de Berna, 1979) (RCL 1986, 3023) para
la protección de las especies amenazadas, por la
índole de los peligros que sobre ellas se ciernen
más allá de las fronteras de cada país.
La inscripción registral que como premisa exige
comprobar su conformidad con el grupo normativo correspondiente
(legislación básica estatal y su desarrollo
legislativo autonómico), y su reverso, la cancelación,
alta y baja del Catálogo, son actos administrativos
y, por tanto, típicamente ejecutivos (SSTC 203/1992
[RTC 1992, 203] y 236/1991), que en este caso debe corresponder
al Estado, para garantizar, con carácter complementario,
la consecución de los fines inherentes a la regulación
básica, excepcionalmente (SSTC 48/1988 [RTC 1988,
48] y 329/1993), sin olvidar la exigencia constitucional
de coordinar la actividad de las Administraciones públicas
(artículo 103 CE). En definitiva, es irreprochable
su contenido sustantivo de los artículos 26, 28,
29, 30 y 31. Por otra parte, resulta evidente que las categorías
mediante las cuales se clasifican las especies amenazadas
tienen también tal condición para todos los
Catálogos, tanto el Nacional como aquellos que pueda
establecer en su respectivo ámbito territorial cada
Comunidad Autónoma (artículo 30.2), a quienes
-por otra parte- se reconoce también la posibilidad
de configurar otras categorías específicas,
determinando las prohibiciones y actuaciones que se consideren
necesarias para su preservación (artículo
32). Queda claro, pues, que ese carácter básico
de las normas legales analizadas viene acompañado
de un talante mínimo predicable también del
Real Decreto 439/1990, de 30 de marzo, que trae causa de
aquéllas. En efecto, sus dos Anexos catalogan tan
solo las especies y subespecies en peligro de extinción
y las consideradas de interés especial, sin desarrollar
las otras dos categorías, sensibles y vulnerables,
b) y c), contenidas en el artículo 29 de la Ley.
c) La protección de las especies en relación
con la caza y la pesca continental. Capítulo Tercero
(artículos 33 y 34).
26. En este lugar, la Ley da un segundo quiebro, más
acusado aun que el anterior, si bien lejanamente emparentado
con él -la fauna y la flora-, pero con una dimensión
muy distinta. La caza y la pesca son actividades tan antiguas
como el hombre y con una repercusión que puede llegar
a ser nefasta precisamente para las especies más
apreciadas, algunas desaparecidas y otras al borde de la
extinción, en las cuales ha primado siempre el ánimo
de lucro, motor de su peligrosidad. Por lo dicho, con una
concisión que pretende ser expresiva tienen una influencia
directa para la supervivencia de la fauna silvestre, como
elemento del medio ambiente. Ello legitima la actuación
estatal al respecto, dentro del marco estricto peligrosidad.
Por lo dicho, con una concisión que pretende ser
expresiva tienen una influencia directa para la supervivencia
de la fauna silvestre, como elemento del medio ambiente.
Ello legitima la actuación estatal al respecto, dentro
del marco estricto de su competencia sobre protección
del medio ambiente que le es propia, la legislación
básica, pero con una penetración menos extensa
e intensa, nunca expansiva además, por topar frontalmente
con la competencia exclusiva de las C
Comunidades Autónomas sobre la materia (EA Andalucía,
artículo 13.18; EA Aragón, artículo
35.12; EA Baleares, artículo 10.17; EA Cataluña,
artículo 9.17; EA Castilla y León, artículo
26.1.10.a; EA Canarias, artículo 2 9.4; EA Galicia,
artículo 27.15; EA País Vasco, artículo
10.10) al amparo de la previsión constitucional que
permite tal asunción de competencias sobre la pesca
en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza
y la pesca fluvial (artículo 148.1.11.a CE), ninguna
de cuyas actividades puede encontrarse entre las que con
carácter exclusivo corresponden al Estado a quien
sólo se le defiere la pesca marítima, (artículo
149.1.19.a). Se trata de un título radicalmente distinto
del que respalda la Ley, sin darse entre ellos relación
alguna de género y especie por estar en planos diferentes
y, por ello, le queda vedado al Estado internarse en la
regulación de tales actividades. Además, su
consistencia se refuerza en muchos Estatutos de Autonomía
(Asturias, Murcia, Extremadura, Castilla y León)
por la extensión de la competencia exclusiva sobre
esta actividad a su soporte topográfico en una perspectiva
estructural propia de lo medioambiental, correspondiendo,
pues, a las Comunidades Autónomas, por tal interconexión,
«la función protectora de los ecosistemas en
los que se desarrollen».
En su aspecto sustantivo, el artículo 33, que encabeza
el Capítulo Tercero de este Título IV, contiene
la doble prohibición de que la caza y la pesca afecten
a las especies catalogadas y de que su ejercicio respecto
de las autorizadas «se regulará» de modo
que queden garantizados su conservación y fomento,
con una reserva de la competencia propia de las Comunidades
Autónomas a quienes se encomienda «la determinación
de los terrenos y las aguas donde puedan realizarse tales
actividades, así como las fechas hábiles para
cada especie» y el establecimiento de «las normas
y requisitos» para «su contenido y aprobación
de los planes técnicos cinegéticos y acuícolas»,
que se acomodarán a los Planes de Ordenación
de recursos de la zona cuando existan. Es notoria la correcta
articulación de las competencias respectivas, una,
la estatal, constreñida a lo básico, y otra,
la autonómica a la cual convienen las normas adicionales
y, en su caso, el desarrollo legislativo para la protección
del medio ambiente y, por supuesto, la regulación
de la caza y de la pesca. No cabe reproche alguno en este
punto.
Lo mismo ha de ser dicho del siguiente precepto -el artículo
34- de la Ley, donde se establecen una serie de limitaciones,
cuatro de las cuales guardan una cierta relación
con el ejercicio de la caza y de la pesca pero sin incidir
en él directamente. Así ocurre cuando prohíbe,
«la tenencia, utilización y comercialización
de los procedimientos masivos o no selectivos para la captura
o muerte de animales, en particular venenos o trampas y
de todos aquellos que puedan causar localmente la desaparición,
o turbar gravemente la tranquilidad de las poblaciones de
una especie», así como las de introducir -salvo
autorización administrativa- «especies alóctonas
o autóctonas» o reintroducir «las extinguidas,
a fin de garantizar la conservación de la diversidad
genética» [artículo 34 a) y e) Ley 4/1989],
cuya función protectora de estos protagonistas del
medio ambiente no ofrece duda alguna. Respuesta positiva
también en lo esencial, por dirigirse directamente
a la misma finalidad tuitiva, merece el supuesto de la «comercialización
en vivo o en muerto» de las especies que reglamentariamente
se determinen con una notoria dimensión supranacional.
Este control de la comercialización tiene un carácter
instrumental, pero con una relación directa, para
la protección de aquellas especies cuyo precio en
el mercado despierta la avidez y desencadena la agresividad,
como ha sido el caso del marfil o las pieles, las grasas
y otros productos, que han puesto en peligro al elefante,
la ballena o el visón, sin olvidar la deforestación
por mor de muy diversos factores. La legitimidad constitucional
de esta norma legal se transmite, por las razones intrínsecas
expuestas, a su desarrollo reglamentario CONTENIDO en el
Real Decreto 1118/1989, de 15 de septiembre, dictado precisamente
como advierte su artículo 1 al abrigo del artículo
34 c) de la Ley, donde se determinan las especies comercializables
y se dictan reglas al respecto.
Una relación más estrecha con la caza (aunque
sin dejar por ello de ser medidas para la protección
de las especies y, por ello, del medio ambiente), guardan
la prohibición con carácter general de su
ejercicio «durante las épocas de celo, reproducción
y crianza, así como durante su trayecto de regreso
hasta los lugares de cría en el caso de las especies
migratorias», previsión genérica para
proteger su supervivencia y por tanto básica en este
ámbito. En la competencia estatal se inscribe también
la posibilidad de «establecer moratorias temporales
-expresión redundante- o prohibiciones especiales
cuando razones de orden biológico lo aconsejen»
[artículo 34, d), 1)], como previsión abstracta
necesitada de desarrollo por quien sea competente para ello.
A evitar la endogamia de las especies cinegéticas
y salvaguardar la libre circulación de la fauna silvestre
que no lo sea, tiende la recomendación contenida
en el último apartado [artículo 34, ap. f)]
como condicionamiento de la regulación para construir
los cercados y vallados de terrenos cinegéticos.
d) Las especies comercializables. El RD 1118/1989, de 15
de septiembre.
27. La Disposición adicional cuarta del Real Decreto
1118/1989 otorga el carácter de normativa básica
estatal a cuatro de sus preceptos, contenidos en tres artículos,
al abrigo y como desarrollo del artículo 34 c) de
la Ley 4/1989. Dos de ellos permiten comercializar en todo
el territorio nacional las especies que pueden cazarse o
pescarse, incluidas en su único anexo, y sólo
ellas (artículos 1 y 2.1). Otro hace obligatoria
la guía de circulación para el comercio interior
de ejemplares vivos expedida por la Comunidad Autónoma
de origen que lo comunicará a la de destino antes
de su salida [artículo 2.2 b)], mientras que en el
caso de piezas muertas de las especies mencionadas en el
anexo y procedentes de explotaciones industriales, la comercialización
podrá realizarse durante cualquier época del
año, pero marcándolas o precintándolas
con una referencia indicadora donde conste la factoría
y la fecha de su obtención (artículo 4). Es
clara su vinculación directa con la actividad tutelar
propia del medio ambiente como título competencial,
pero marcándolas o precintándolas con una
referencia indicadora donde conste la factoría y
la fecha de su obtención (artículo 4). Es
clara su vinculación directa con la actividad tutelar
propia del medio ambiente como título competencial,
pues efectivamente responde al «propósito de
garantizar la conservación de las especies autóctonas
y la preservación de la diversidad genética»,
característica suficiente al respecto.
e) Las licencias de caza y pesca (artículo 35.1
y 2).
28. Volviendo de nuevo a la Ley, de cuyo texto habíamos
salido por un momento, resulta que, un poco más abajo
en el artículo siguiente, el 35, el legislador rebasa
las fronteras de la protección del medio ambiente
para hacer una incursión prohibida constitucionalmente
en el ámbito de la caza y de la pesca, título
competencial exclusivo de las Comunidades Autónomas.
No habría inconveniente alguno en admitir que la
necesidad de contar con licencia para el ejercicio de estas
actividades fuere una exigencia de carácter básico,
por lo demás habitual a lo largo de su más
que centenaria regulación en el plano de la legalidad,
precisamente quizá por esa consideración que
le es intrínseca en cualquier sistema de organización
del Estado, centralizado o descentralizado. En un paso más,
puede incluirse también en ese concepto nuclear,
como requisito general y mínimo, ligado a la función
tuitiva de las especies aprehendibles, vivas o muertas,
que se pida como requisito previo una certificación
del Registro Nacional de Infractores de Caza y Pesca, con
la finalidad implícita de ponderar la peligrosidad
de cada solicitante deducida de sus eventuales antecedentes
al respecto, que reflejan su manera de conducirse, su acatamiento
a las leyes o su falta de escrúpulos.
Ahora bien, hasta ahí resulta permisible la incidencia
o percusión transversal de lo medioambiental en este
campo acotado de la caza y la pesca. Establecer un «examen
de la aptitud» o idoneidad para comprobar «el
conocimiento preciso de las materias relacionadas con dichas
actividades conforme a lo que reglamentariamente se determine»
rebasa con mucho el alcance del título habilitante
por afectar muy directamente a las actividades cinegéticas
y acuícolas, con una leve, superficial e indirecta
vinculación a la protección de las especies,
vaciando su contenido de la competencia exclusiva de las
Comunidades Autónomas, sin interferencia estatal
alguna. La sabiduría y la destreza del cazador o
del pescador, siempre deseables como en cualquier otra tarea,
no conducen a la conclusión patrocinada por el Abogado
del Estado, pues su razonamiento es reversible si se piensa
que en estas actividades, como en todas, la ciencia y la
experiencia pueden resultar tan positivas como negativas,
según fuere la condición moral y los propósitos
de su poseedor. Por otra parte, limitar la validez de las
licencias al «ámbito territorial de cada una
de las Comunidades Autónomas» (artículo
35.2 in fine) se sale lisa y llanamente de la materia que
sirve de respaldo a esta Ley y se encuentra por tanto extramuros
de la protección del medio ambiente.
f) El Censo Nacional y el Registro Nacional de Infractores
(artículo 35,3 y 4).
29. No repugna, en cambio, al esquema constitucional de
distribución de competencias, la existencia de un
Censo Nacional de Caza y Pesca y otro Registro también
Nacional de Infractores (artículo 35.3 y 4 de la
Ley). El primero pretende cumplir una función 29.
No repugna, en cambio, al esquema constitucional de distribución
de competencias, la existencia de un Censo Nacional de Caza
y Pesca y otro Registro también Nacional de Infractores
(artículo 35.3 y 4 de la Ley). El primero pretende
cumplir una función informativa respecto de las poblaciones,
capturas y evolución genética de las especies
autorizadas, mientras en el segundo -con los efectos jurídicos
inducidos que ya se han visto- habrán de incluirse
los sancionados por virtud de infracciones de las normas
reguladoras de tales actividades predadoras, por definición
y según indica expresivamente su nombre, pero en
ningún caso las tipificadas precisamente en esta
Ley como peligrosas para el medio ambiente (artículo
38) o en las normas adicionales o para su desarrollo que
puedan dictar las Comunidades Autónomas. El Censo
guarda una estrecha relación con la catalogación
de las especies y el Registro con la peligrosidad comprobada
de los cazadores y pescadores. Aquél tiene una utilidad
preventiva o profiláctica para la conservación
de los animales aprehendibles y el otro se encuadra en la
función represiva, de las actividades contrarias
al medio ambiente ambas amparadas por el concepto nuclear
que ofrece el artículo 45 de nuestra Constitución
. En realidad , el Registro Nacional no es si no la suma
de los autonómicos, la obligatoriedad de cuya llevanza
ha de considerarse también básica por su finalidad
no sólo ligada a la protección de la fauna
sino por ser tan razonable como útil para ellas,
una a una y en su conjunto, en las dos dimensiones de sus
competencias una compartida -el medio ambiente- y otra exclusiva
la caza y la pesca. En definitiva, la implantación
de tales instrumentos informativos para todos, con un interés
general in dudable , no se inmiscuye en el ámbito
reservado constitucionalmente a las Comunidades Autónomas.
g) Declaración de especies que pueden ser objeto
de caza y pesca. El RD 1095/1989, de 8 de septiembre.
30. En el Capítulo Tercero de la Ley, de cuyo CONTENIDO
se ha hecho la disección analítica más
arriba, busca cobijo y sostén el Real Decreto 1095/
1989, de 8 de septiembre, disposición emanada de
la potestad reglamentaria del Gobierno de la Nación
a la que desde esa perspectiva estrictamente formal nada
le puede ser reprochado, por quedar comprendida dentro del
perímetro de la «legislación»
en el sentido amplio configurado en la primera parte de
esta Sentencia y con los condicionamientos allí expuestos,
la comprobación de cuya presencia significa el enjuiciamiento
del contenido. Desde el punto de vista de la titularidad
de tal potestad su ejercicio por el Gobierno de la Nación
se ampara en la habilitación que contiene el artículo
33.1 de la Ley. Ahora bien, esta norma no predetermina quién
haya de ejercerla, si el Estado o las Comunidades Autónomas.
Por ello, conviene al caso la observación de que
materialmente el Real Decreto lO9S/1989 tiene por objeto
de su regulación la caza y la pesca, según
refleja su propia denominación, determinando qué
se puede cazar o pescar, cómo y cuándo. Pues
bien, desde su propia perspectiva, que es la importante
aquí y ahora, no puede ser aceptado el carácter
básico de los tres preceptos calificados como tales
en la primera de sus disposiciones adicionales. En efecto,
allí se dice que «trendrán el carácter
normativo básico estatal» los artículos
1.1; 3.1 y 4.2, así como la Disposición adicional
segunda.
En un análisis individualizado de cada uno de estos
cuatro preceptos por su orden traigamos a colación
el párrafo primero del artículo 1, dónde
«en desarrollo de lo establecido en el artículo
33.1 de la Ley 4/1989» se considera «objeto
de caza o pesca las especies que se relacionan en los anexos
I y II» relación que se superpone así
al Catálogo de Especies Amenazadas cuya finalidad
directa e inmediata es su protección y ese solapamiento
se hace desde una perspectiva distinta, con una incidencia
indirecta y sesgada. A contrario sensu las especies excluidas
de ellos no pueden ser capturadas o muertas. Tal prohibición
implícita y el inventario de la cual se infiere,
chocan frontalmente con la competencia sobre la caza y la
pesca que todas las Comunidades Autónomas tienen
atribuida sin excepción alguna y, por tanto, carecen
de la relación directa e inmediata con la protección
del medio ambiente que está en la raíz de
su calificación como básica. Lo serían
las directrices para que pudieran ser confeccionadas las
correspondientes relaciones pero no cuando se trata de una
relación única estatal, con un CONTENIDO casuístico
tan concreto como mudable según las circunstancias.
Si es cierto que la calidad del medio ambiente será
mayor cuanto más pobladas estén las tierras
y las aguas de animales y peces (STC 80/1985) no lo es menos
que tal razonamiento hasta tal extremo llevado conduciría
al absurdo de extender la competencia del Estado para todo
cuanto tuviera conexión de alguna manera con el soporte
físico donde se desenvuelven y, en suma, a vaciar
de CONTENIDO cualesquiera otras competencias autonómicas
sobre aspectos particulares. Por otra parte el artículo
33.1 de la Ley que se utiliza como respaldo, alude tan solo
a la forma de la disposición donde haya de hacerse
la relación de piezas aprehensibles que emanará
de la potestad reglamentaria, sin predeterminar quién
haya de ejercerla, por no ser monopolio estatal y corresponder
también a los demás entes territoriales.
En el ámbito de la regulación de estas actividades
predatorias estableciendo el «cómo»,
la forma de practicarlas y sus límites, se mueve
a su vez, el párrafo primero del articulo 3 reenvía
al Anexo con el fin de determinar los procedimientos masivos
y no selectivos para la captura o muerte de animales. La
relación de tales procedimientos prohibidos en el
artículo 34.a) de la Ley donde busca su respaldo
o cobijo, según propia confesión, tiene una
finalidad tuitiva y evidente en el ámbito del mapa
de España y un talante abierto. Aun cuando no se
trate de un repertorio cerrado y rígido, numerus
clausus y admita por tanto la adición de otras modalidades
análogas, si las hubiere, mediante normas autonómicas,
no puede ser aceptada la calificación que se le da.
No cabe negar tampoco que la protección del medio
ambiente incidiendo transversalmente en la caza y la pesca
resulta prevalente en principio. Ahora bien, lo realmente
básico materialmente, por su contenido genérico
y mínimo, es tan solo el precepto legal, preciso
y esquemático, no el reglamentario, que por su casuismo
se sale del marco de la protección de la fauna para
invadir el campo de la caza.
Los dos últimos preceptos incluidos como básicos
en la norma en tela de juicio aquí, y ahora, que
regulan el «cuándo» o elemento temporal
de estas actividades, presentan características comunes
y merecen idéntica respuesta. Uno de ellos, el artículo
4.2, nos dice que se considerarán períodos
de regreso hacia los lugares de reproducción de las
especies cinegéticas migratorias los comprendidos
entre el «1 de febrero y el 31 de mayo» y busca
su respaldo en los artículos 33.2 y 34 b) de la Ley
4/1989. En la cuarta de sus Disposiciones adicionales alega
tener hacia los lugares de reproducción de las especies
cinegéticas migratorias los comprendidos entre el
«1 de febrero y el 31 de mayo» y busca su respaldo
en los artículos 33.2 y 34 b) de la Ley 4/1989. En
la cuarta de sus Disposiciones adicionales alega tener la
cobertura legal, a su vez, el mandato donde se contiene
la previsión de que «el período hábil
de caza de las aves acuáticas que establezcan las
Comunidades Autónomas, no podrá dar comienzo
antes del 15 de octubre de cada año» (Disposición
adicional segunda): No puede ponerse en duda el carácter
básico de la previsión de fases de veda durante
las épocas de celo, reproducción y crianza
de las especies, así como en el trayecto de su regreso
a los lugares de reproducción de las migratorias,
por su evidente finalidad protectora. También sería
admisible que se fijara la duración mínima,
según las especies y las características de
cada zona o territorio, pero ha de negarse la calificación
pretendida a la uniformidad de las fechas de principio y
fin para esa diversidad en una España compleja también
desde sus diferentes perspectivas peninsular e insular,
seca o húmeda, orográficamente exasperada,
hecha de meseta y costa, con climas variados e incluso microclimas
coexistentes en territorios no muy extensos, donde puede
pasarse del paisaje alpino al subtropical, del helecho a
la guayaba en pocos kilómetros. En definitiva, la
Disposición adicional primera del RD 1095/1989 ha
de reputarse viciada de incompetencia.
Ahora bien, en el plano de la constitucionalidad, dentro
del cual hemos de movernos inexorablemente sin rebasar su
perímetro, resulta indiferente en este proceso la
impugnación del resto de los preceptos del Real Decreto
1095/1989 que no sean los considerados básicos en
su Disposición adicional primera, cuyo enjuiciamiento
desde aquella perspectiva se ha hecho ya. La Comunidad Autónoma
de Castilla y León pone en entredicho los artículos
4.1, 5.ó y 7, mientras que la de Aragón se
enfrenta con el entero texto reglamentario, del cual sólo
deja a salvo unos pocos (2 y 4.4 así como las Disposiciones
derogatoria y finales). La única respuesta pertinente
aquí y ahora aparece determinada por el dato de que
la condición básica de una norma estatal,
en este ámbito, se erige en presupuesto lógico
de su aplicabilidad por las Comunidades Autónomas
que tengan atribuidas competencias exclusivas al respecto
y como la impugnación se formula, en la mayor parte
de los casos, bajo la especie de que atentan al orden constitucional
de distribución de competencias, carece de utilidad
su enjuiciamiento en este proceso y en esta sede, que tampoco
es la apropiada cuando se nos pide -en algún supuesto-
un juicio de legalidad de esa norma reglamentaria.
H. La cooperación y la coordinación (Título
V, artículo 36).
31. El Título V de la Ley en tela de juicio, con
un solo artículo, el 36, aparece dedicado según
reza su epígrafe, a la cooperación y la coordinación,
que constituyen tanto una aspiración o un objetivo
deseable a conseguir para prevenir interferencias como un
resultado (STG 76/1983) (RTC 1983, 76), en la parte en que
tengan éxito. El principio de cooperación,
que debe preceder al ejercicio respectivo de competencias
compartidas por el Estado y las Comunidades Autónomas,
permite que aquél arbitre mecanismos o cauces de
colaboración mutua a fin de evitar interferencias
y, en su caso, dispersión de esfuerzos e iniciativas
perjudiciales para la finalidad prioritaria (STC 13/ 1988)
(RTC 1988, 13). A su vez, «la coordinación,
como competencia estatal inherente, persigue la integración
de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto
o sistema, evitando contradicciones o reduciendo disfunciones
que, de subsistir, impedirían o dificultarían,
respectivamente la realidad misma del sistema» y,
por ello, su presupuesto lógico es la existencia
de competencias autonómicas que deban ser coordinadas,
pero con respeto absoluto a su contenido y evitando que
la coordinación estatal se expanda hasta dejarlas
vacías de CONTENIDO. Esta función instrumental
consiste en fijar «medios y sistemas de relación
que hagan posible la información recíproca,
la homogeneidad técnica en muchos aspectos y la acción
conjunta de las autoridades... estatales y comunitarias
en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal
modo que se logre la integración de actos parciales»
un conjunto unitario y operativo (SSTC 32/1983 y 144/1985),
lo cual se conseguirá adoptando de las medidas necesarias
y suficientes a tal fin (STC 111/1984) (RTC 1984, 111),
en general con carácter preventivo, entre las cuales
cuentan aquellas donde se establezcan formas de relación
entre las diversas Administraciones, a veces mediante un
órgano cuya composición mixta las haga permanentes
en torno a una mesa y otras por el mecanismo de normas básicas,
vinculadas a la previsión de directrices comunes
que hagan posible la actuación conjunta de las diversas
Administraciones comprometidas (STC 133/1990 [RTC 1990,
133] que transcribe en extracto la STC 45/1991 [RTC 1991,
45]). Bien es verdad que esto se fundamenta constitucionalmente
en el marco de la planificación sectorial y al amparo
del artículo 149.1.13.a CE.
Pues bien, con tan loable propósito se crea la Comisión
Nacional de Protección a la Naturaleza, como órgano
consultivo y de cooperación entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, no por cierto de éstas
entre sí, para promover el logro de las finalidades
establecidas en la Ley. La Comisión estará
compuesta por un representante de cada Comunidad Autónoma
y el Director del Instituto Nacional para la Conservación
de la Naturaleza, quien ejercerá su presidencia,
organismo autónomo de la Administración General
del Estado. Existirán además dos Comités
especializados, adscritos a aquélla, cuya composición
no se dice, uno el de Espacios Naturales Protegidos y otro
el de Flora y Fauna Silvestres.
La Comisión y sus dos Comités se configuran
como órganos consultivos, calificación explícita
de aquélla e inferible de su encuadramiento y atribuciones
para los Comités, cuyo propósito consiste
en promover el logro de las finalidades establecidas en
la Ley y la cooperación entre el Estado y las Comunidades
Autónomas. El primero de los Comités tendrá
la finalidad de favorecerla entre los órganos de
representación (y) gestión (de) los diferentes
espacios naturales protegidos, mientras que el otro habrá
de coordinar todas las actuaciones en materia de Flora.
y fauna silvestres y en particular las derivadas del cumplimiento
de convenios internacionales y de la normativa comunitaria
(europea). Las funciones que se establecerán reglamentariamente,
habrán de ser necesariamente de carácter asesor,
sin ir más allá del dictamen. Así se
induce de las dos que se concretan, una el examinar las
propuestas que sus Comités especializados les eleven
y otra el informe preceptivo sobre las directrices para
la ordenación de los recursos naturales, cuya suerte
va unida indisolublemente a la que hayan de correr aquéllas.
eleven y otra el informe preceptivo sobre las directrices
para la ordenación de los recursos naturales, cuya
suerte va unida indisolublemente a la que hayan de correr
aquéllas.
No haría falta, en principio, advertir que la cooperación,
consistente en aunar esfuerzos, y la coordinación,
cuya esencia es la unidad de actuaciones, no significan
dirección o gestión, ni tampoco por tanto
ejecución, por moverse en una dimensión formal,
no material y en un plano horizontal, ajeno a cualquier
tentación de jerarquía o verticalidad. La
eficiencia o la eficacia exigible de la actividad administrativa
conducen directamente a la coordinación
. . . ~ .
como principio funcional y, por tanto, organizativo de
las Administraciones públicas (artículos 31.2
y 103 CE). En tal aspecto, la necesidad de hacerlas realidad
tiene carácter básico, que se contagia a los
mecanismos configurados al efecto, Tal previsión,
con una misión instrumental que no incide ni puede
incidir directa e inmediatamente sobre la materia, protección
del medio ambiente, a la que sin embargo sirve, permite
en definitiva remitir a la potestad reglamentaria el señalamiento
de las funciones o atribuciones de la Comisión (y
de los Comités, aun cuando no se diga) sin que le
repugne el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno
de la Nación, cuya adecuación en definitiva
a la Ley, entendida como aquí se explica, podrá
y deberá ser controlada no sólo judicialmente,
en la vía contencioso-administrativa, sino también
en sede constitucional si eventualmente de que pudiera ser
tachada de invadir la competencia material de las Comunidades
Autónomas.
I. Infracciones y sanciones (Título VII, artículos
37 al 41).
32. La potestad sancionadora de las Administraciones públicas
aparece conferida con carácter genérico para
cualquier sector, pero también individualizada cuando
del medio ambiente se trata (artículos 25.1 y 45.3
CE). La Ley 4/ 1989 cumple así el doble encargo constitucional
y tipifica una serie de infracciones administrativas todas
y cada una de las cuales guardan una relación inmediata,
directa y unívoca con el medio ambiente, cuyo fundamento
es en unas el resultado dañoso y en otras el peligro
de que ocurra, dentro de las cuales han de incluirse las
aparentemente formales como la realización de ciertas
actividades sin licencia o el incumplimiento de las condiciones
concesionales o de requisitos legales (artículo 38).
No cabe negar a tal repertorio de comportamientos su carácter
básico y, por otra parte, mínimo, ya que no
excluye o impide la tipificación de otras conductas
por las Comunidades Autónomas mediante normas adicionales
y su actividad legiferante en desarrollo de la estatal,
posibilidad que deja a salvo desde su principio el precepto
en cuestión mediante la manida cláusula «sin
perjuicio».
La misma respuesta conviene a los reproches que se dirigen
a las sanciones cuya clasificación genérica,
con la simétrica escala cuantitativa para las multas
están necesitadas por sí mismas de un desarrollo
legislativo a cargo de las Comunidades Autónomas.
El principio de proporcionalidad que anima tal delimitación
refleja, a su vez, la importancia que se reconoce a los
distintos bienes o intereses jurídicamente protegidos
y a la lesión de la cual puedan ser víctimas.
Es en suma, una regla mínima, cuya modulación
a través de las circunstancias modificativas de la
responsabilidad queda en manos de los legisladores y administradores
autonómicos para configurarlas en normas y aplicarlas
al caso concreto, respectivamente. Por ello, hemos llegado
en ocasiones anteriores a la doble conclusión de
que tales límites máximos y mínimos
de las sanciones no sólo pueden tener carácter
básico (STC 227/1988) sino además que, por
lo mismo, «no vacían de CONTENIDO la competencia
legiferante al respecto» de las Comunidades Autónomas
(STC 385/1993) (RTC 1993, 385).
Por su parte, la calificación como muy graves de
tres de las infracciones tipificadas en la propia Ley no
rebasa el ámbito de lo básico, como también
la determinación de ciertas sanciones accesorias,
privativas de derechos, así como la posibilidad de
utilizar multas coercitivas durante el tiempo necesario
para obtener el cumplimiento de lo ordenado, con la fijación
de un límite máximo (artículo 39, 1,
2 y 4). El señalamiento de los plazos de prescripción
de las infracciones, acomodados a su gravedad, conviene
a la seguridad jurídica y, sobre todo, la uniformidad
en esta materia procura la igualdad de todos los españoles
en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de
los deberes constitucionales cuya garantía, en su
dimensión normativa, sólo puede conseguirse
mediante la regulación de sus condiciones básicas
(artículo 149.1.1.a CE). La Ley, por omisión
deliberada o inadvertida, deja en manos de las Comunidades
Autónomas la determinación del tiempo necesario
para que prescriban las sanciones, pecuniarias o restrictivas
de derechos, una vez impuestas.
Una respuesta específica merece el párrafo
tercero del mismo precepto, el artículo 39. Corresponde
a la potestad legislativa tipifícar las infracciones
y deterrninar las sanciones, cuya imposición es propia
de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas,
inherente a la función ejecutiva. En tal sentido
es acompañante y complemento de la «administración»
en su acepción objetiva. No cabe desgajar ésta
de aquélla. Pues bien, resulta claro entonces que
si en esta materia de la protección del medio ambiente
se distribuyen las tareas encomendando al Estado la regulación
básica para que su desarrollo y ejecución
se haga por las Comunidades Autónomas, corresponde
a éstas la potestad de imponer las sanciones. En
tal sentido es correcta la atribución implícita
de tal potestad que contiene la frase inicial del párrafo
tercero. También lo es, por razones análogas,
el inciso final donde se reserva a la Administración
Central la competencia «para la imposición
de sanciones en aquellos supuestos en que la infracción
administrativa haya recaído en ámbito y sobre
materias de su competencia». Por ello, en la medida
en que el Estado tenga competencia para gestionar los Parques
Nacionales, según quedó dicho más arriba,
esa norma no merecerá reproche constitucional alguno.
Como tampoco lo merece el párrafo quinto. «El
Gobierno -dice- podrá, mediante Real Decreto, proceder
a la actualización de las sanciones previstas en
el apartado 1 de este artículo (39), teniendo en
cuenta la variación de los índices de precios
al consumo». La norma transcrita es razonable para
agilizar la adecuación de las multas a la depreciación
monetaria y contiene un criterio objetivo como factor para
la determinación de la nueva cuantía, que
en consecuencia no se deja al arbitrio ni a la discrecionalidad
administrativa salvo en uno de sus aspectos, la adecuación
de las multas a la depreciación monetaria y contiene
un criterio objetivo como factor para la determinación
de la nueva cuantía, que en consecuencia no se deja
al arbitrio ni a la discrecionalidad administrativa salvo
en uno de sus aspectos, la oportunidad y conveniencia que
nunca puede llevar a anticipar la actualización,
aun cuando sí a demorarla. Por ello, no hay agravio
alguno al principio de legalidad en el ámbito punitivo
que configura nuestra Constitución en el artículo
25.1, ya que el supuesto de incumplimiento funciona en favor
o beneficio del presunto responsable por exigirlo así
la propia condición de la materia. Por otra parte
la disposición general en la cual se llevará
a efecto sería fiscalizable directa o indirectamente,
a través de los actos de aplicación, por la
jurisdicción contencioso administrativo, cuyas decisiones
a su vez, si pusieren en riesgo o menoscabaren un derecho
fundamental especialmente protegido, serán residenciables
ante este Tribunal Constitucional en la vía de amparo.
J. Las subvenciones. Disposición adicional sexta.
33. Como subvenciones han de ser calificadas las <<ayudas»
en dinero aun cuando no se diga así, que el Estado
podrá conceder «a las asociaciones sin ánimo
de lucro, cuyo fin principal tenga por objeto la conservación
de la Naturaleza, para la adquisición de terrenos
o el establecimiento en ellos de derechos reales, que contribuyan
al cumplimiento de las finalidades» de esta Ley. Otras
ayudas se prevén también, en el segundo párrafo
del mismo precepto. Aquí los beneficiarios habrán
de ser «los titulares de terrenos o derechos reales
para la realización de programas de conservación
cuando dichos terrenos se hallen ubicados en espacios declarados
protegidos, o para llevar a cabo los planes de recuperación
y manejo de especies, o de conservación y protección
del hábitat previstos en el artículo 31»,
que hemos considerado básico más atrás
(Disposición adicional sexta, 1 y 2). La subvención
es una de las modalidades más frecuentes de la actividad
de fomento, en su vertiente positiva, a guisa de estímulo
y con un CONTENIDO económico (STC 237/1992) (RTC
1992, 237). Su inclusión en los Presupuestos Generales
del Estado les otorga una dimensión normativa dentro
de una política general sobre el medio ambiente,
sin que asignar fondos pueda encuadrarse en el concepto
de gestión.
Ahora bien, la actuación estatal en este aspecto,
con el respaldo antedicho, no podría ampararse nunca
en la existencia de una «competencia subvencional»,
«diferenciada» y con soporte propio, secuela
de la potestad financiera del Estado ya que la disponibilidad
del gasto público no configura en su favor un «título
competencial autónomo que pueda desconocer, desplazar
o limitar las competencias materiales que corresponden a
las Comunidades Autónomas», según se
advierte en nuestra STC 237/1992 que incorpora a su texto
el de otras dos anteriores (SSTC 179/1985 [RTC 1985, 179]
y 96/1990 [RTC 1990,.96]). Antes al contrario, aquella actuación
sólo se justifica cuando constitucionalmente, como
en este caso, se han conferido al Estado competencias sobre
la materia subvencionable o aquella actuación se
encuadra en las facultades estatales de dirección
y coordinación de la política en tal ámbito
para coadyuvar al éxito de la finalidad prevista.
Por tanto, si el Estado stristu sensu tiene competencia
sobre el medio ambiente, compartida con las Comunidades
Autónomas, resultan admisibles, por su propio peso
específico, tanto el primer párrafo de esta
Disposición adicional como el segundo, sin que ello
signifique privar a éstas de todo margen para desarrollar,
el medio ambiente, compartida con las Comunidades Autónomas,
resultan admisibles, por su propio peso específico,
tanto el primer párrafo de esta Disposición
adicional como el segundo, sin que ello signifique privar
a éstas de todo margen para desarrollar, en el sector
subvencionado, una política propia orientada a la
satisfacción de sus intereses peculiares.
 |
|
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitución
al POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA
NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
1.9 Declarar la nulidad de la Disposición adicional
quinta que contiene la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación
de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre,
en cuanto considera básicos sus artículos
21.3 y 4; 22 1 en la medida en que atribuye exclusivamente
al Estado la gestión de los Parques Nacionales, y
35.1 y 2.
2.9 Declarar la nulidad de la Disposición adicional
primera del Real Decreto 1095/1989, de 8 de septiembre,
sobre declaración de especies que pueden ser objeto
de caza y pesca con normas para su protección, en
cuanto considera básicos los artículos 1.1,
3.1 y 4.2 y de la Disposición adicional segunda correspondiendo
las competencias controvertidas a las Comunidades Autónomas
de Aragón, Cantabria, Castilla y León, Cataluña,
las Islas Baleares y del País Vasco.
3.9 Desestimar en lo demás los recursos de inconstitucionalidad
y los conflictos positivos de competencia, acumulados en
este proceso .
Publíquese esta sentencia en el «Boletín
Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a veintiséis de junio de mil novecientos
noventa y cinco Firmado.-Alvaro Rodríguez Bereijo.-José
Gabaldón López.-Fernando García-Mon
y González Regueral.-Vicente Gimeno Sendra.-Rafael
de Mendizábal Allende.-Julio Diego González
Campos.-Pedro Cruz Villalón.-Carles Viver Pi-Sunyer.-Enrique
Ruiz Vadillo.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Javier
Delgado Barrio.-Tomás S. Vives Antón.-Rubricados.
VOTO PARTICULAR
que formula don Rafael de Mendizábal Allende, Magistrado
de este Tribunal
Constitucional a la sentencia que pone fin a los catorce
procesos acumulados
en uno sobre la constitucionalidad de la Ley de Espacios
Naturales y los tres
Reales Decretos, dictados para su desarrollo
Para llegar a buen puerto en el proceloso piélago
donde se adentra y navega la Sentencia, eran posibles dos
rumbos, uno inédito, el que propuse como Ponente
y otro ya sabido y transitado que consiguió el voto
mayoritario del colegio constitucional. Una vez enderezada
la proa hacia cualquiera de ellos, la navegación
resultaba fácil. La orientación determinaba
inexorablemente las etapas y las arribadas, las consecuencias
jurídicas, en fin. No hay dogmas en el mundo del
Derecho, si es que los hay en cualquier otro, y nada más
opuesto al talante judicial que el dogmatismo. Por ello,
asumiendo sin reservas mentales pero a la vez sin compartir
el planteamiento que se adoptó, no fue difícil
construir la Sentencia. Con lo dicho pretendo explicar que,
dados el punto de partida y la orientación, acepto
las soluciones que se ofrecen en la Sentencia a la constelación
de incógnitas suscitadas por los catorce procedimientos
acumulados, cuyo sustrato conflictual tan evidente no oscurece
en ningún momento la calidad intrínseca de
la Ley y de los tres Reales Decretos en tela de juicio.
Sin embargo, tampoco jugaría limpio si no expusiera,
con el carácter testimonial de todo voto particular,
mi opinión sobre la óptica que me parece preferible
y las razones profundas de esa preferencia, con la esperanza
de que algún día pueda prevalecer. Y dicho
esto, sin más digresiones, paso a explicarlo.
1. Con todo el respeto que me merecen las opiniones ajenas
y más si provienen de personas adornadas de ciencia,
con la admiración que, muchas veces en público,
he mostrado ante la ingente tarea cumplida en materia de
libertades y derechos fundamentales por este Tribunal Constitucional,
creo también y lo he dicho muchas veces, que nuestra
doctrina sobre la distribución del orden constitucional
de competencias carece de criterios sólidos que sirvan
de guía por haber rechazado una interpretación
estrictamente jurídica -con todos sus mimbres, gramatical,
histórico, sistemático y finalista- que hubiera
dado la exacta respuesta. Por ello pienso que es necesario
un replanteamiento con directrices nítidas, fronteras
jurídicas bien trazadas, poco mudables y un talante
nada propicio al centralismo, sin poso alguno de desconfianza
hacia los entes territoriales que componen España
y son Estado también. En el primer proyecto de Sentencia
sobre esta Ley de espacios naturales que presenté
al Pleno, pretendí deslindar las competencias respectivas
con unos mojones visibles y un corte limpio y claro, sin
zonas de penumbra, que ahora mantengo como opinión
disidente en la perspectiva. Vaya por delante que la discrepancia
se limita a lo dialéctico, con la conciencia plena
de que al Derecho le es inherente el principio de indeterminación,
predicado para la Física por Heisenberg o la relatividad
einsteiniana, en función de dos dimensiones equivalentes,
el tiempo y el espacio.
2. Pues bien, comenzando la andadura del camino que para
la interpretación de las normas marca el Código
civil (art 3.1), que no es sino la condensación de
reglas inventadas o encontradas, lo mismo da, a lo largo
de dos milenios de actividad jurisprudencial, hemos de acudir
ante todo al elemento semántico. Un jurista tan riguroso
como Otto Gierke reconoció que la palabra es la carne
y la sangre de la jurisprudencia. Aquí en el tema
que me ha preocupado y me sigue ocupando, la palabra desempeña
un papel protagonista y es el norte infalible para la orientación
del razonamiento jurídico. Si la ley es lo que se
lee, hay que leer, porque la gramática también
tiene sus leyes. Si el legislador utiliza palabras y expresiones
distintas para cada caso, no sinónimas en atención
al CONTENIDO de lo regulado y cuyo significado se hace más
comprensible y, a la vez, lo hace más comprensible,
no resulta correcto jurídicamente forzar una sinonimia
que además no es prudente en su dimensión
política profunda, distorsionando el planteamiento
constitucional. En nuestra STC 149/1991 se reconoce como
no podía ser menos, que la Constitución no
utiliza en éste, como en otros lugares, el concepto
de bases, sino el de legislación básica, expresión
que ofrece «una peculiaridad que no puede ser desdeñada
a la hora de establecer su significado preciso». Sin
embargo, la desdeña y no obtiene de esa diferencia
expresiva ninguna conclusión acorde con ella, sino
más bien antitética. Algo de eso ocurre en
esta Sentencia de la que ahora disiento, pero aunque siga
en cierto modo las pautas ya marcadas por la anterior, restringe
su alcance en la forma y medida que ella misma explica,
así como su ámbito expansivo con un golpe
de timón expreso y explícito, expuesto muy
claramente, que constituye un auténtico «overruling».
Las dos expresiones más arriba indicadas contienen
una referencia común, pero no tienen un significado
idéntico. Efectivamente, la base es el soporte principal
donde algo descansa o se apoya y, en consecuencia, su contenido
mira siempre a lo esencial y permanente de la regulación,
excluyendo así lo circunstancial y coyuntural fenoménico
en suma, propio de su desarrollo. Para decirlo con pocas
palabras, en las «bases» predomina su dimensión
material y en la «legislación básica»
el aspecto formal, añadido al anterior, que además
se potencia cuando las Comunidades Autónomas tienen
conferidos el desarrollo legislativo y la ejecución
en la materia de que se trate, como es el caso de la protección
del medio ambiente. Desde tal perspectiva conviene matizar
la doctrina constitucional al respecto: «Estas "bases"
han de ser en principio normas legales, orgánicas
rara vez y ordinarias en su mayor parte, pero también
-en su caso- reglamentarias, en uso de la potestad que al
Gobierno de la Nación otorga el artículo 97
de la Constitución». Sin embargo, su contenido
esencialmente normativo de tales «bases» no
significa que no quepa otro tipo de actuaciones y en tal
sentido pueden quedar comprendidos en su ámbito los
actos ejecutivos, actos administrativos, singulares, en
cuanto resulten necesarios para la preservación de
lo básico o para garantizar, con carácter
complementario, la consecución de los fines inherentes
a la regulación básica (STC, 135/1992) (RTC
1992, 135). Tal doctrina que nació y se ha desarrollado
en el campo de la política económica, donde
tiene sentido que el Estado ejerza un papel preponderante
para crear un mercado único en el territorio nacional,
pierde toda justificación cuando se pretende extender
a la protección del medio ambiente (por ejemplo,
STC 329/1993), actividad tan pegada al suelo, primaria y
telúrica, que se mueve no de arriba hacia abajo,
como aquélla, sino de abajo hacia arriba, como el
urbanismo, pariente muy próximo, en función
del principio de subsidiariedad. La cadena empieza en el
individuo para seguir por el municipio, la Comunidad Autónoma,
el Estado y la Unión Europea en nuestro caso, hasta
adquirir dimensión mundial.
Ahora bien, la legislación básica es otra
cosa, un concepto afín pero distinto, que incorpora
un ingrediente más, pues en ella las «bases»,
componente necesario pero no suficiente, han de aparecer
revestidas de un ropaje formal, destacando así, en
definitiva, a un primer plano, su exteriorización
normativa. Esta diferencia no es meramente retórica
y responde no sólo a la naturaleza de la materia,
según se dijo más arriba, sino también
a una indagación funcional y, en suma, teleológica,
si se tiene en cuenta que al Estado se le encomienda esa
formulación legal de lo básico, mientras que
corresponde a las Comunidades Autónomas sin distinción
alguna entre ellas la posibilidad de dictar «normas
adicionales» y la carga competencial del desarrollo
de la legislación básica estatal y de la suya
propia, mediante sus potestades legiferante y reglamentaria.
El juego conjunto de las normas constitucionales y estatutarias
al respecto pone de manifiesto lo antedicho. En fin, legislación
en este lugar, como en otros -artículo 25.1 CE- de
la Constitución conlleva necesaria e ineludiblemente
el rango legal para dar forma (y servir de límite)
a la intervención estatal y configura, por tanto,
un espacio acotado al respecto -nunca más apropiada
la metáfora-, una reserva de Ley en el lenguaje jurídico.
3. Este patrón, cortado a la medida del caso concreto
que se enjuicia aquí y ahora, despeja de un solo
golpe un abanico de incógnitas, algunas en la propia
Ley y otras en los tres Reales Decretos que han suscitado
los conflictos de competencia. Por de pronto deja a la intemperie,
sin abrigo alguno, a esas tres disposiciones generales sin
rango legal y con naturaleza reglamentaria, com o también
otras que se enmascaran en la propia Ley (directrices, criterios,
medidas), más la Disposición final segunda
de aquélla, donde se encarga al Gobierno que por
medio del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
o de los demás «en cada caso competentes»
pueda dictar las disposiciones reglamentarias precisas «para
el desarrollo y ejecución de esta Ley», si
es el primero de los arriba citados, o «para dar cumplimiento
a lo previsto» en ella, si se trata de los otros.
Por idéntica razón, quedan sin cobertura alguna
las disposiciones simétricas de los Reales Decretos
que, a su vez, delegan en manos del Ministro del ramo la
potestad de dictar dentro del ámbito de sus competencias
«l as normas y actos necesarios para el desarrollo
y aplicación» de la Ley (Reales Decretos 1095/1989
y 1118/1989, Disposiciones finales primera de cada uno de
ellos).
Caen también por su propio peso según se
anunció, las directrices para la ordenación
de los recursos naturales (artículo 8 de la Ley impugnada)
cuya elaboración se defiere a la potestad reglamentaria
del Gobierno de la Nación, aun cuando se haga por
inferencia y no explícitamente, ya que a ellas habrán
de ajustarse, en todo caso, los Planes de Ordenación
de las Comunidades Autónomas. su contenido habría
de consistir en el establecimiento y definición de
criterios y normas generales con un sedicente «carácter
básico» que se les concede a priori y sin saber
si materialmente lo serán, con una clarividencia
admirable, para regular la gestión y uso de los recursos
naturales, eso sí a priori y sin saber si materialmente
lo serán, con una clarividencia admirable, para regular
la gestión y uso de los recursos naturales, eso sí
-bastaría más- de acuerdo con lo establecido
en la Ley. La propia formulación del precepto lo
condena, pues pone de manifiesto que, rebasando con creces
el perímetro de lo esencial o básico, también
apriorísticamente, no podrían ser otra cosa
que «normas adicionales» para desarrollo de
los preceptos legales de los cuales traigan causa, condicionando
además la «gestión», vale decir
la ejecución. Se conculcan así las dos atribuciones
que con carácter exclusivo corresponden a las Comunidades
Autónomas, invadiendo el ámbito de su competencia.
Por ello, el precepto resulta contrario a la Constitución
y le conviene la declaración de nulidad.
La misma naturaleza reglamentaria por su autor, la Administración
General del Estado, y por su contenido es predicable del
Inventario Nacional de Zonas Húmedas (artículo
25 de la Ley), del Catálogo Nacional de Especies
Amenazadas (artículo 30.1), a cargo del Ministerio
de Agricultura, Pesca y Alimentación (artículo
30.1) y de los «criterios» que fije la Comisión
Interministerial de Ciencia y Tecnología para autorizar
con fines de investigación ciertas actividades prohibidas
en principio (artículo 28.4). Entra en lo básico
la necesidad de que existan inventarios, catálogos
o criterios, prefigurando las categorías o grupos
para la clasificación y los principios taxonómicos,
como también establecer los efectos jurídicos
de la inscripción, pero no la exigencia injustificada
de que tengan ámbito nacional y se elaboren por órganos
estatales. La coordinación siempre deseable y benéfica
no es título habilitante de la competencia del Estado
y puede ser conseguida mediante esquemas orgánicos
y funcionales de corte horizontal, en pie de igualdad y
hasta con talante convencional o negociador, sin implicar
necesariamente una posición de supremacía
vertical ni menos aún, mover ascensionalmente y en
realidad crear ex nihilo competencias que la Constitución
empieza por negar taxativamente. Lo dicho significa lisa
y llanamente la inconstitucionalidad de los preceptos de
la Ley más arriba reseñados y del Real Decreto
439/1990, de 30 de marzo, donde se contiene y regula el
Catálogo General de Especies Amenazadas, por razón
distinta de la meramente formal indicada más arriba.
Como consecuencia de cuanto viene diciéndose, en
función del principio sentado para delimitar las
competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas
dentro de la materia, carecen también de cobertura
constitucional las referencias que los artículos
33.1 y 34 c) de la Ley contienen a la potestad reglamentaria
para la determinación de las especies cazables o
pescables o para su comercialización, como propia
de las Comunidades Autónomas no sólo en materia
de protección del medio ambiente sino de caza y pesca.
El Real Decreto 1095/1989, donde se incluyen las especies
constituye el «desarrollo» de aquel primer precepto
legal, alcanzándole de lleno por consiguiente el
reproche de incompetencia con la máxima intensidad
no sólo en virtud del criterio formal explicado,
bastante por sí mismo, sino también por razones
materiales, que se explican en la Sentencia. Determinar
lo que no puede ser cazado o pescado carece de sustancia
básica, por casuística y coyuntural. Lo serían,
en su caso, las normas que configurasen las características
para justificar tales prohibiciones. Por otra parte determinar
lo que sí puede ser cazado o pescado por una disposición
reglamentaria estatal invade notoriamente las competencias
autonómicas, exclusivas, en materia de caza y pesca.
Lo mismo acontece, con los demás preceptos impugnados,
que son desarrollo ultra vires del artículo 34 de
la Ley. En definitiva, es clara la nulidad de la entera
Disposición adicional primera de este Real Decreto.
Otro tanto, cabe decir, sin más, del 1118/1989, donde
se contienen por remisión al anexo las especies comercializables,
con normas al respecto cuyo artículo 1 se autodeclara
desarrollo del artículo 34 c) de la Ley 4/ 1989.
Siendo idéntica la tacha, idéntica ha de ser
la conclusión.
Nada habría que objetar, en principio, a la existencia
de la Comisión Nacional de Protección de la
Naturaleza ni del Comité de Flora y Fauna Silvestres,
órganos de la Administración General del Estado
para una materia en la cual carece de atribuciones ejecutivas
y reglamentarias, siempre que sus funciones se acomodarán
al perfil constitucional. No ocurre así desde el
momento en que una de ellas consistirá en «informar
preceptivamente las directrices para la ordenación
de los recursos naturales» (artículo 36.3),
participando así en el ejercicio de una potestad
reglamentaria vedada al Estado, como se ha dicho más
arriba mientras que para los dos Comités adscritos
se prevén atribuciones para la cooperación
y coordinación y para el cumplimiento de convenios
internacionales y de la normativa comunitaria, ejecutivas
en su mayor parte y en lo que no lo fueren ultra vires,
por corresponder también el desarrollo y ejecución
de las normas internas y supranacionales a quien tenga competencia
sobre la materia, en este caso las Comunidades Autónomas.
He dejado deliberadamente para el final una cuestión
transcendente, en la cual el rango reglamentario desborda
además sus propios límites. La Constitución
no veda la viabilidad de un plan nacional para la ordenación
de los recursos naturales, a imagen y semejanza del urbanístico
obra de los Cuerpos colegisladores (artículo 112
TRLS), cuyo carácter básico dependería
de que lo fueran los criterios utilizados. Sí veda,
en cambio, que su equivalente material emane de la potestad
reglamentaria, haciendo imposible además una de las
facetas del principio de legalidad, el escalonamiento gradual
de las normas según el rango de su autor. En efecto,
las Directrices para la Ordenación de los Recursos
Naturales se sitúan materialmente en un escalón
superior a los Planes homónimos, que pueden tener
como ámbito espacial una zona concreta o el territorio
entero, por qué no, de la Comunidad correspondiente.
Son el vértice de la estructura piramidal que termina,
por abajo en los Planes Rectores de Uso y Gestión
de los Parques Naturales (artículo 15). Si se observa
que la planificación ecológica es «un
limite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación
territorial y física» (articulo 5.2) y prevalece
sobre la urbanística (artículos 5.2 y 19.2
de la Ley), no resulta difícil comprender que la
categoría de tales Directrices habría de ser
simétrica de la exigible para el Plan Nacional de
Ordenación que prevé la Ley del Suelo. Por
ello, el articulo 8 de ésta que ahora enjuicia contradice
el sistema de fuentes y el principio de jerarquía
normativa (artículo 9.3 CE), incurriendo así
en una patente inconstitucionalidad.
4. Otros muchos ejemplos de índole análoga
y en la misma línea discursiva podrían aducirse,
pero en este lugar basten los botones de muestra seleccionados,
sin necesidad de agotar el repertorio, como habría
que hacerlo si esto fuera la sentencia y no una mera opinión
disidente. Ahora bien, no quedaría completo mi pensamiento
si no trajera a capítulo la función ejecutiva
de la legislación básica, o no, dados, sin
necesidad de agotar el repertorio, como habría que
hacerlo si esto fuera la sentencia y no una mera opinión
disidente. Ahora bien, no quedaría completo mi pensamiento
si no trajera a capítulo la función ejecutiva
de la legislación básica, o no, sobre la materia.
Si en el engranaje de las atribuciones normativas del Estado
y de las Comunidades Autónomas pudiera crearse alguna
zona en sombra o algún problema de límites
no ocurre lo mismo tratándose de la «ejecución»
de lo legislado, que corresponde en principio a éstas
o, para decirlo en otras palabras, con relevancia jurídica
y clarificadora de la que está desprovisto absolutamente
el Estado, salvo casos de necesidad y urgencia, vinculados
a su competencia residual (artículo 149.3 CE) y no
a la protección del medio ambiente. La ejecución,
que consiste en llevar a efecto algo, se solapa a la gestión,
cuyo meollo consiste en hacer lo necesario para conseguir
un fin determinado y a la administración, actividad
directiva pero medial e instrumental, con una vertiente
económica muy acusada. Todas ellas, utilizadas indistintamente
como sinónimas en los Estatutos de Autonomía,
son su contenido de potestades públicas, cuyo ejercicio
se lleva a cabo habitualmente por actuaciones singulares
en sí mismas, aun cuando puedan afectar a una pluralidad
de personas, sin que importe tanto la vestidura formal como
la sustancia de lo que se hace.
En ella ha de encuadrarse la declaración de que
un concreto espacio natural merece la protección
prevista constitucionalmente, que se regula en la Ley. Esa
declaración consiste, ante todo, en comprobar las
características concretas de un terreno determinado
para calificarlo en su caso como una de las cuatro modalidades
de los espacios naturales protegidos, mediante la subsunción
de las circunstancias de hecho en la norma configuradora
del concepto jurídico. Consiste pues, en la aplicación
de ésta, individualizándola y, por tanto,
es un acto materialmente administrativo, acto de ejecución
en suma. En tal sentido parece correcto el principio del
cual parte la Ley, donde se dice al respecto que la declaración
y gestión de los Parques, Reservas Naturales, Monumentos
Naturales y Paisajes Protegidos corresponderá a las
Comunidades Autónomas en cuyo ámbito territorial
se encuentren (artículo 21.1). Esa competencia es
absoluta e inderogable por razón del objeto, el espacio
natural, cualesquiera que fueren sus características.
En consecuencia, no pueden ser despojadas de ella sus titulares,
desplazándola al Estado, en virtud de la situación
(zona marítimo-terrestre), de la supraterritorialidad
(espacios que rebasen los bordes de una Comunidad) o del
interés general, que no es monopolio de ninguna Administración
pública (Parques Nacionales). La sentencia restituye
in integrum a sus legítimos propietarios esa competencia
confiscada en los dos primeros casos, pero se detiene con
timidez ante el último, sin atreverse a negársela
al Estado, a quien tampoco se despoja totalmente de la gestión
de tales Parques, aunque se le vede la exclusividad, exigiendo
la coparticipación de las Comunidades Autónomas.
5. En definitiva, y para no hacer más largo el cuento
estoy conforme con la parte dispositiva de la sentencia
aun cuando me sepa a poco y me resulte insuficiente, como
lo estoy con los razonamientos que han conducido a ella,
por su coherencia con el punto de arranque y el rumbo elegidos.
Madrid, a veintiocho de junio de mil novecientos noventa
y cinto.-Firmado.-Rafael de Mendizábal Allende.-
Rubricado.
