III.15. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencia de 24 de noviembre de 1994
(Sentencia 313/1994)
Ponente: D. Carles Viver i Pi-Sunyer
Materia: SEGURIDAD INDUSTRIAL DE PRODUCTOS INDUSTRIALES.
CONTROL.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
HECHOS
La presente sentencia resuelve los conflictos de competencia
positivos planteados por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad
de Cataluña y por el Gobierno Vasco, en los que se
impugna, respectivamente, el Real Decreto 105/1988, de 12
de febrero, que complementa, modifica y actualiza determinados
preceptos del Reglamento General de Actuaciones del Ministerio
de Industria y Energía en el campo de la normalización
y homologación aprobado por el Real Decreto 494/1988,
de 20 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de aparatos
que utilizan gas como combustible.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El conflicto positivo de competencia promovido por el
Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña -registrado
con el núm. 1.172/88- tiene por objeto el párrafo
segundo del apartado 4.1.4 del art. 1 del Real Decreto 105/1988,
de 12 de febrero, por el que se complementan, modifican
y actualizan determinados preceptos del Reglamento General
de las Actuaciones del Ministerio de Industria y Energía
en el campo de la normalización y homologación,
aprobado por Real Decreto 2.584/1981, de 18 de septiembre.
En dicho precepto se establece que «los productos
procedentes de los Estados miembros de la C.E.E. que cumplan
las normas nacionales de seguridad que les conciernen, o
de otros países con los que existe un Acuerdo en
este sentido, y siempre que éstas supongan un nivel
de seguridad pública o de protección de la
salud y vida de las personas o animales reconocido equivalente
al que poseen las correspondientes reglas técnicas
españolas, se considerará que cumplen la reglamentación
que les es exigible, si vienen acompañados, en el
momento de su primera comercialización en el mercado
español, de un certificado emitido por la Dirección
General competente del Ministerio de Industria y Energía
en el que se reconozca el cumplimiento de lo anteriormente
expuesto».
En realidad lo que se impugna es el último inciso
del párrafo transcrito y, más concretamente,
la titularidad para emitir el certificado, en él
previsto, de equivalencia del nivel de garantías
entre reglamentaciones técnicas de seguridad.
Según se ha consignado detalladamente en los antecedentes,
la Generalidad de Cataluña reivindica la potestad
para emitir dichos certificados aduciendo para ello la competencia
que en materia de industria le otorga el art. 12.1.2 de
su Estatuto de Autonomía. La certificación
objeto de conflicto -alega- es un acto administrativo de
simple ejecución de unas normas técnicas que
aprueba el Estado, que no puede diferenciarse, desde la
óptica competencial, de los actos de homologación
de productos industriales que ya realiza la Administración
autonómica.
En defensa de la regulación impugnada y de la titularidad
estatal de la actividad de certificación, el Abogado
del Estado trae a colación, como argumento principal,
la competencia exclusiva sobre comercio exterior que el
art. 149.1.10 C.E. reserva al Estado y que, a su juicio,
incluye todo lo relativo al flujo de entrada de mercancías
desde el extranjero al mercado español. La homologación
de un producto importado, añade la representación
estatal, no afecta a la fase del proceso de producción
industrial, sino a la de comercialización, por lo
que no puede considerarse encuadrada en la materia de «industria»,
sino en la de «comercio exterior».
2. Reseñados en sus rasgos fundamentales los términos
en los que se plantea la controversia competencial, su resolución
requiere, en primer lugar, determinar la materia -comercio
exterior o industria- en la que a tenor de las reglas de
distribución de competencias vigentes, debe encuadrarse
la actividad certificante objeto de conflicto.
Para ello debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que
el precepto cuestionado está integrado en el Reglamento
General de las Actuaciones del Ministerio de Industria y
Energía en el campo de la normalización y
homologación cuyo objetivo fundamental consiste en
garantizar que los productos industriales existentes en
España posean determinados niveles de calidad y de
seguridad. La modificación introducida en el art.
4.1 del Reglamento por el Real Decreto 105/1988 responde,
según se indica en su Exposición de Motivos,
a la necesidad de adaptarlo a las circunstancias sobrevenidas
desde la fecha de su aprobación en septiembre de
1981 y, muy especialmente, a la situación derivada
de la integración de España en la C.E.E. Para
ello, en el nuevo art. 4.1.3 se precisan las dos condiciones
que permiten declarar obligatoria una reglamentación
técnica: que tenga como finalidad garantizar la seguridad
pública o la protección de la salud de personas
y animales, incluida la protección del medio ambiente,
o, en segundo lugar, que responda a «otras exigencias
imperativas, tales como la defensa de los intereses de los
usuarios o consumidores». La forma de homologación
dependerá, precisamente, de los objetivos perseguidos
por las diversas reglamentaciones técnicas. Si pretenden
preservar la seguridad pública o la salud de personas
y animales, el primer párrafo del art. 4.1.4 exige
la homologación de los productos y un certificado
o marca de conformidad de la producción previos a
su fabricación o importación. No obstante,
el párrafo segundo, objeto del presente conflicto,
establece una excepción a esta regla al precisar
que las referidas homologaciones y marcas de conformidad
se sustituyen por el certificado de equivalencia cuando
los productos procedan de un Estado miembro de la C.E.E,
o de otros países con los que exista un Acuerdo en
este sentido. Cuando la reglamentación técnica
responda a otras «exigencias imperativas» no
se requiere homologación previa de los productos
procedentes de los referidos Estados, aunque en determinadas
circunstancias la Administración podrá exigir
al importador los documentos de prueba que acrediten el
cumplimiento de las condiciones de seguridad y podrá
comprobar mediante verificaciones y ensayos ese cumplimiento.
Pues bien, la certificación controvertida, que,
como queda dicho, acredita la equivalencia en cuanto a las
garantías de seguridad entre las normas técnicas
de los Estados en los que se elaboran los productos que
se pretenden importar y las reglas técnicas españolas,
analizada tanto aisladamente como en el contexto normativo
descrito, constituye una actividad pública de determinación
de las características técnicas que deben
poseer los productos industriales desde la perspectiva de
la seguridad y, en cuanto tal, debe incluirse en la materia
de industria y, más concretamente, en la de seguridad
industrial, ya que corresponde plenamente a uno de los dos
tipos de actividad pública que constituyen el núcleo
fundamental de esta última materia competencial.
En efecto, como hemos reiterado en varias SSTC -203/1992,
14/1994, 243/1994- en la materia de seguridad industrial
se encuadran no sólo las actividades públicas
relacionadas con la seguridad de las instalaciones y establecimientos
industriales y la de los procesos de fabricación,
sino también con la seguridad de los productos industriales.
Y la actividad pública típica en relación
a la garantía de la seguridad de los productos industriales
es doble y suele resumirse en los dos conceptos que presiden
el título de Real Decreto: la normalización
y la homologación. su contenido concreto de estas
actividades ha ido evolucionando, sobre todo a partir del
ingreso de España en la C.E.E., sin embargo, su núcleo
fundamental subsiste y está configurado, de un lado,
por la actividad de determinación, mediante reglamentaciones
técnicas, de los requisitos que deben cumplir los
productos industriales para su fabricación, comercialización,
importación, venta, instalación o utilización,
en orden a preservar esencialmente la seguridad pública,
o la salud de personas y animales -hoy, ciertamente condicionada
por la creciente importancia de las Directivas uniformizadoras
procedentes de la C.E.E.- y, en segundo lugar, la actividad
de control del cumplimiento de esta normativa, mediante
la homologación de tipos, la emisión de marcas
de conformidad a la producción, previos los correspondientes
ensayos o las verificaciones de la producción por
muestreo, para comprobar que la producción en serie
se ajusta al modelo aprobado o para controlar la veracidad
de las autocertificaciones del propio fabricante, cada vez
más numerosas, o las certificaciones de organismos
acreditados.
En suma, establecer las condiciones de seguridad que deben
poseer los productos industriales que pretendan utilizarse
en España y garantizar el cumplimiento de estas normas,
pertenece en principio a la materia de seguridad industrial
y ello con independencia de si los productos son fabricados
en España o en otros países.
Ciertamente, la determinación de estos requisitos
técnicos de seguridad tiene una importante incidencia
en otras materias competenciales y, de modo muy especial,
en la de comercio y, más concretamente, por lo que
aquí interesa, en la de comercio exterior, ya que
el cumplimiento de estos requisitos se convierte en condición
necesaria para la importación y comercialización
de los productos industriales fabricados en el extranjero.
Con todo, a pesar de esta íntima conexión
y de la consiguiente dificultad de trazar el límite
entre la materia de seguridad industrial y la de comercio
exterior, lo cierto es que determinar las características
técnicas de seguridad de un producto industrial y
controlar su ejecución constituye algo previo, algo
más genérico y, en definitiva, algo distinto
de la actividad comercial o, más precisamente, de
la actividad pública relativa a la actividad comercial.
En efecto, si atendemos al objeto y al CONTENIDO de la
actividad pública de establecimiento de las condiciones
de seguridad que deben cumplir los productos industriales
y la subsiguiente actividad de control, lo mismo que si
atendemos al objetivo perseguido por las mismas -como requiere,
entre otras, la STC 13/1989- llegamos a la conclusión
de que dichas actividades son un prius respecto de la actividad
de mediación o de cambio que constituye el núcleo
fundamental, aunque no único, de la actividad comercial.
Predisponer las condiciones de seguridad que deben poseer
todos los productos industriales para poder ser, como dice
el art. 4.1.4 en su primer párrafo, fabricados, importados
para su comercialización, vendidos, alquilados o
instalados, en suma, para poder ser utilizados en España,
no supone regular la actividad comercial ni interior ni,
en el caso de los productos importados, exterior, no supone
establecer regímenes de importación de mercancías,
ni regular mercados, ni puede considerarse instrumento de
una determinada política comercial. Regular las características
(técnico-sanitarias, de calidad, de etiquetaje, de
información a los consumidores o de seguridad) que
deben poseer los productos objeto de comercio no equivale
a regular el comercio, aunque obviamente incida en él.
Por ello, si estas características sanitarias, de
seguridad, de defensa del consumidor, etc., o los productos
a los que se refieren, constituyen el objeto de otras materias
competenciales, en principio, es en éstas en las
que deben encuadrase, no en la más remota de comercio.
El objetivo primario e inmediato de la actividad de establecimiento
y control de las reglas técnicas de seguridad de
los productos industriales, es la garantía de la
seguridad pública y la salud de personas y animales
y sólo de forma mediata la regulación del
comercio.
La actividad de emisión del certificado controvertido
es distinta, en cuanto a su objeto y CONTENIDO y también
en cuanto a su finalidad, de la actividad, ésta sí
típicamente de comercio exterior, de expedición
de la «notificación previa de importación»,
a los efectos de vigilancia estadística o de «autorización
administrativa» para determinadas mercancías,
que constituyen mecanismos propios del procedimiento de
tramitación de las importaciones.
Ciertamente no puede negarse la posibilidad de que algunas
reglamentaciones técnicas, por ejemplo las que exigen
requisitos de seguridad especiales y más gravosos
a los productos extranjeros que a los nacionales, persigan
de forma primordial objetivos comerciales y puedan considerarse
instrumentos de una determinada política comercial.
Sin embargo, esta práctica, hoy vetada en el comercio
dentro de la C.E.E. y muy limitada en el comercio internacional,
nada tiene que ver con el precepto aquí enjuiciado
que, precisamente, en consonancia con la política
marcada por las autoridades de la C.E.E., lo que pretende
es asimilar los requisitos de seguridad exigidos a todos
los productos industriales, estén fabricados en España
o en otros países de la Comunidad. Las condiciones
de seguridad y los mecanismos de control previstos no se
exigen exclusivamente a los productos importados, sino,
más genéricamente, como dice el apartado primero
del precepto ya citado, a la fabricación, importación,
venta alquiler o instalación en cualquier parte del
territorio nacional; en suma, afectan por igual a las fases
de producción y consumo que a las de distribución
o comercialización. Atendiendo a estos datos, resultaría
infundado y artificioso encuadrar en materias competenciales
distintas -seguridad industrial y comercio exterior- el
establecimiento de unas mismas condiciones de seguridad
y unos mismos mecanismos de control en relación a
un mismo tipo de productos industriales por el mero hecho
de que unos se fabrican en España y otros en Estados
de la CEE o en otros países con los que «existe
un Acuerdo» en cuanto a la uniformización de
las exigencias de seguridad.
En cualquier caso, lo que debe retenerse a la hora de encuadrar
competencialmente la actividad certificante impugnada es
que, en el presente supuesto, su conexión con la
materia de comercio exterior es mediata o indirecta y en
otras Sentencias ya hemos advertido de la necesidad de evitar
una interpretación extensiva del título estatal
sobre comercio exterior «que permita absorber bajo
él, como competencia estatal, cualquier medida que
tenga una cierta incidencia en esta materia por remota que
sea» (STC 100/1991).
De la doctrina constitucional cabe destacar dos datos en
relación a la cuestión que estamos analizando:
En primer lugar, la clara tendencia a encuadrar las actividades
públicas relativas al establecimiento y control de
las características que deben poseer determinados
productos en el ámbito de las materias competenciales
que tiene como objeto estas características o los
productos a los que las mismas se refieren, en lugar de
las materias relativas al comercio. Así se ha dicho,
por ejemplo, que la determinación y control de las
medidas técnico-sanitarias que deben cumplir los
productos alimenticios corresponde a la materia de sanidad,
no a la de comercio -SSTC 71/1982, 32/1983, 91/1985-. A
esta misma conclusión se llegó respecto de
la predisposición de las condiciones técnico-sanitarias
que deben poseer los establecimientos comerciales minoritarios
de alimentación (STC 13/1989) o la prohibición
de efectuar ventas domiciliarias de determinados productos
(STC 15/1989). Igualmente, la determinación de la
información que debe darse al consumidor corresponde
a la materia de defensa del consumidor, no a comercio (STC
15/1989).
A la misma conclusión se llega en un conjunto de
Sentencias recientes sobre materias que guardan una notable
semejanza con la aquí enjuiciada. Así, en
las SSTC 100/1991 y 236/1991 se dejó sentado que
corresponden a la materia de metrología y no a la
de comercio exterior las actividades de normación
y de control relativas a las condiciones que deben poseer
los aparatos destinados a pesar, medir o contar, no sólo
para poder ser fabricados, comercializados o empleados en
España, sino también para poder ser importados.
Igualmente, las normas sobre construcción, aprobación
de tipo, ensayos e inspección de cisternas para mercancías
peligrosas que afectan no sólo a las fabricadas en
España, sino también a las importadas, se
incluyen en la materia de seguridad industrial (STC 203/1992).
Lo mismo sucede con las actividades relativas a la homologación
de automóviles, tanto los fabricados aquí
como los importados, que la STC 14/1994 incluye en las materias
de seguridad industrial y de tráfico, no en la de
comercio interno o exterior.
Por otra parte, respecto de los productos procedentes de
la C.E.E., se ha destacado en la jurisprudencia constitucional
la necesidad de aplicar con suma cautela el título
de comercio exterior a las relaciones comerciales entre
los Estados que forman la Comunidad, ya que, como se insiste
en varias Sentencias recientes, una aplicación extensiva
de este título competencial acabaría por vaciar
de CONTENIDO la premisa, consolidada en la doctrina constitucional,
conforme a la cual el ingreso de España en la C.E.E.
y la consiguiente transposición de las normas de
Derecho comunitario derivado no altera las reglas constitucionales
de distribución de competencias «ya que sería
muy difícil encontrar normas comunitarias que no
tuvieran incidencia en el comercio exterior, si éste
se identifica, sin más matización, con comercio
intracomunitario» (STC 236/1991 y en sentido similar
STC 79/1992).
Así, pues, como queda dicho, la actividad de certificación
objeto del presente litigio, por su objeto y CONTENIDO,
y por su finalidad, debe encuadrase en la materia de seguridad
industrial, y no en la de comercio exterior con la que,
a tenor de lo dicho hasta aquí, guarda una relación
indirecta y menos fuerte.
3. Para precisar las funciones que en este ámbito
material corresponden al Estado y a la Comunidad Autónoma
recurrente debe ponerse de manifiesto, en primer lugar,
que la Constitución no alude a la materia de industria
ni a la de seguridad industrial en sus listas de competencias
de los arts. 148 y 149. Por su parte, el Estatuto de Autonomia
de Cataluña (art. 12.1.2) atribuye a la Generalidad
la competencia exclusiva sobre industria «de acuerdo
con las bases y la coordinación de la actividad económica
general y la política monetaria», y «sin
perjuicio de lo que determinen las normas del Estado por
razones de seguridad, sanitarias o de interés militar».
De lo establecido en este precepto se desprende, por lo
que aquí interesa y según hemos afirmado en
Sentencias precedentes (SSTC 203/1992, 14/1994 y 243/1994),
que el Estado se reserva la potestad de dictar las normas
relativas a la seguridad industrial, es decir, a la seguridad
de las instalaciones y establecimientos industriales, de
los procesos industriales y de los productos elaborados
en los mismos, en tanto que corresponde a la Comunidad Autónoma
la ejecución de esta normativa -y de la que pueda
dictar la Comunidad Autónoma completando las disposiciones
estatales, así como, en su caso, la que emane de
la C.E.E. (STC 236/1991).
Esta distribución de funciones significa, en el
supuesto que aquí nos ocupa, que corresponde al Estado
establecer las reglamentaciones técnicas en las que
se precisen las condiciones de seguridad que deben cumplir
los productos industriales que pretendan fabricarse, importarse
o comercializarse en España. Dentro de esta potestad
normativa deben incluirse las disposiciones que establecen
con carácter general la equivalencia entre las normas
de seguridad extranjeras y las españolas: determinar,
de forma general y abstracta que una reglamentación
extranjera garantiza un nivel de seguridad industrial similar
a la española y que, en consecuencia, su cumplimiento
permite la importación, comercialización e
instalación en el mercado interior, supone materialmente
un acto de determinación de la normativa técnica
de seguridad aplicable. En cambio corresponde a la competencia
ejecutiva atribuida a la Comunidad Autónoma, en el
supuesto de que la legislación estatal exija este
tipo de certificados, la certificación, caso a caso,
de que a un producto concreto le es de aplicación
una normativa que ha sido considerada equivalente en nivel
de seguridad a la normativa española homóloga
o, más concretamente la acreditación de que
un producto determinado ha sido fabricado en un determinado
país y pertenece a un tipo de producto y que, en
virtud de estas dos circunstancias, le es de aplicación
una reglamentación calificada previamente como equivalente
en cuanto a seguridad y protección de la salud y
vida de las personas y de los animales.
A este esquema responde, ciertamente, la regulación
contenida en el Real Decreto 7/1988, de 8 de enero, que
la Comunidad Autónoma aduce como modelo conforme
a la distribución constitucional y estatutaria de
competencias. En efecto, en esta disposición «sobre
exigencias de seguridad del material eléctrico destinado
a ser utilizado en determinados límites de tensión»,
la función normativa estatal de determinar con carácter
general cuáles son las normas extranjeras que poseen
un nivel de seguridad industrial equiparable a las españolas
se ejerce, según establece su art. 6, mediante la
aprobación y publicación de listas de normas
equivalentes, con lo que la generalidad, la publicidad,
la abstracción, la capacidad de innovación
del ordenamiento jurídico y la voluntad de establecer
una regulación uniforme en todo el territorio estatal
resultan incontrovertibles, al tiempo que la actividad de
certificación, caso a caso, de los concretos modelos,
marcas o productos incluidos en las normas recogidas en
las listas de equivalencia tienen un indudable carácter
ejecutivo.
El problema que plantea el art. 4.1.4 aquí enjuiciado
es que, en este supuesto, el Estado no establece la equivalencia
entre reglamentaciones mediante la publicación de
listas de equivalencia ni mediante otro tipo de reglamentos
o declaraciones de carácter general, sino que esta
actividad se suple por una certificación, caso a
caso, de dicha equivalencia en el momento de la primera
comercialización de los productos en el mercado español.
Así, aunque a un determinado producto procedente
de un Estado de la C.E.E. le sea de aplicación una
normativa nacional que ya ha sido considerada equivalente
en seguridad a la española con ocasión de
la comercialización de otro producto similar fabricado
en ese mismo país, la nueva comercialización
exige una nueva certificación de equivalencia de
la normativa común aplicable a ambos productos.
No es tarea fácil determinar si el referido certificado
tiene carácter normativo o, por el contrario, como
sostiene la Comunidad que promueve el conflicto, estamos
en presencia de una actividad de estricta ejecución.
Es cierto que la propia calificación, el nomen iuris
de certificado, puede considerarse un indicio de la naturaleza
no normativa de esa actividad certificante; sin embargo,
este no es un argumento decisivo puesto que como se advierte
en la STC 27/1983 «la forma de los actos de Ia Administración
no es relevante en todos los casos para determinar su naturaleza».
Establecer que una determinada normativa extranjera garantiza
un nivel de seguridad similar al exigido por las reglamentaciones
técnicas españolas a los productos industriales
fabricados en España, supone desarrollar una actividad
de comparación entre dos disposiciones normativas,
dotada de un notable grado de abstracción y discrecionalidad
-ya que, además, no se indaga la identidad entre
ellas sino su similitud o equivalencia- que además
no puede calificarse actividad de mera verificación
reglada del cumplimiento por parte de un producto de unos
requisitos previamente establecidos y cuyo CONTENIDO es
la determinación de que una norma de seguridad extranjera
resulta aplicable en España. Esta decisión
acerca de la equivalencia y eficacia de la normativa extranjera
tiene un carácter normativo y, en consecuencia, corresponde
en exclusiva al Estado.
Sin embargo, la actividad desempeñada mediante el
certificado caso a caso, emitido por la Dirección
General competente del Ministerio de Industria y Energía
contemplado en el art. 4.1.4, ni se limita a llevar a cabo
la comparación abstracta de normas, ni posee ninguna
de las demás características que permiten
atribuir a un acto la naturaleza de acto normativo. En efecto,
el certificado no sólo acredita la equivalencia entre
las reglamentaciones, sino que también certifica
que el producto concreto que se pretende comercializar pertenece
al tipo de productos y está fabricado en el país
cuya normativa se declara en este caso especifico equivalente
en cuanto a su seguridad. Por otra parte, esos certificados
caso a caso, producto a producto, adolecen de una falta
total de carácter general, no innovan el ordenamiento
jurídico, ni se incorporan al mismo, de modo que,
salvo el valor que puedan tener como precedente administrativo,
ningún derecho o expectativa crean respecto de otros
fabricantes o importadores ni incluso respecto del mismo
fabricante o importador que ha obtenido la certificación
de un producto y pretende importar otro al que le es de
aplicación la misma normativa extranjera que ya ha
obtenido previamente la oportuna certificación de
equivalencia.
En suma, pues, cabe concluir que corresponde al Estado
determinar la equivalencia en cuanto a la seguridad y la
consiguiente eficacia de las normas extranjeras, sin embargo,
esta actividad no puede llevarla a cabo mediante certificaciones
caso a caso como las previstas en el art. 4.1.4 del Real
Decreto 105/1988, puesto que suponen una invasión
de las competencias ejecutivas que en esta materia tiene
encomendada la Comunidad Autónoma que plantea el
presente conflicto. En el caso que nos ocupa el Estado ejerce
una competencia propia pero lo hace invadiendo la competencia
autonómica de ejecución. Las certificaciones
caso a caso, salvo que se opte por la autocertificación
del fabricante o del importador, corresponden a la Comunidad
Autónoma. En definitiva, de lo dicho se desprende
que debe declararse que el art. 4.1.4 objeto de conflicto
vulnera el orden de distribución de competencias
al invadir el ámbito reservado a la Generalidad de
Cataluña; sin embargo, en la medida en que los certificados
controvertidos determinan, sin ninguna reglamentación
general previa, la equivalencia entre normas, su titularidad
no puede trasladarse sin más a la Comunidad Autónoma
actora. Al Estado le corresponde ejercer esta actividad
de determinar la equivalencia entre normativas pero debe
hacerlo respetando el sistema competencial diseñado
en la Constitución y los Estatutos de Autonomía.
4. En el segundo de los conflictos positivos de competencia
acumulados que en esta Sentencia se enjuician -el registrado
con el núm. 1.532/88- el Gobierno Vasco impugna determinados
artículos del Reglamento de aparatos que utilizan
gas como combustible -aprobado mediante Real-Decreto 494/1988,
de 20 de mayo-. Según la actora, dichos artículos
suponen, todos ellos, actuacicones de naturaleza ejecutiva,
referidas a la actividad de homologación industrial
de esos aparatos, que caen en el seno de la competencia
de la Comunidad Autónoma en materia de industria
(art. 10.30 del Estatuto de Autonomía del País
Vasco).
Para la representación estatal, la actividad de
homologación controvertida debe corresponder al Estado
ya que encuentra cobertura en las potestades estatales para
la ordenación general de la economía (art.
149.1.13 C.E.), para preservar la igualdad de los españoles
en el ejercicio de sus derechos como consumidores (art.
149.1.1 en relación con el art. 51) y para regular
de manera exclusiva el comercio exterior (art. 149.1.10).
Asimismo, se invocan los títulos estatales referidos
a la sanidad (art. 149.1.6) y a la seguridad pública
(art. 149.1.29).
5. En trámite de contestación a la demanda,
el Abogado del Estado arguye de entrada que el conflicto
debe ser inadmitido puesto que no hubo un expreso Acuerdo
impugnatorio del Gobierno Vasco tras no ser atendido el
requerimiento de incompetencia. Esta excepción formal
debe quedar despejada en primer lugar.
Para ello conviene tener en cuenta que en las actuaciones
consta una certificación del Consejero de Presidencia,
Justicia, Desarrollo Autonómico y Secretario del
Gobierno Vasco de fecha 13 de julio de 1988, en la que se
certifica que en el Consejo de Gobierno del día 12
anterior se tomó el Acuerdo de requerir de incompetencia
al Gobierno y, subsidiariamente, «promover ante el
Tribunal Constitucional conflicto positivo de competencia
en el caso de que el órgano requerido no atienda
el presente requerimiento».
Existe, pues, una inequívoca voluntad impugnatoria
del Gobierno Vasco conducente a formalizar la demanda de
conflicto, de no resultar posible la avenencia entre el
órgano requirente y el requerido, que debe ser atendida
y respetada. Es ya doctrina jurisprudencial de este Tribunal
-bien es cierto que sobrevenida a las alegaciones del Abogado
del Estado- que dicho Acuerdo de promover conflicto puede
hacerse bien antes de requerir de incompetencia a la Administración
demandada y al tiempo que se decide tal requerimiento, por
si el trámite resultara infructuoso, bien después
de ser desatendido el requerimiento. Esto es así
porque la Ley Orgánica de este Tribunal «no
dispone que el Acuerdo relativo al planteamiento del conflicto
haya de adoptarse precisamente después de rechazado
el requerimiento previo, ni impide que tal Acuerdo se adopte
con carácter subsidiario o preventivo, para el caso
de que el requerimiento no prosperase» (STC 133/1990,
fundamento jurídico 18).
6. El citado Reglamento de aparatos que utilizan gas como
combustible tiene por objeto establecer las condiciones
que deben cumplir tales aparatos «en orden a la seguridad
de las personas y los bienes» (art. 1); y se aplica
a todos los aparatos que utilicen gas como combustible incluidos
los quemadores (art. 2). A tal objeto en el art. 3 se exige
la homologación de tipos, tanto para la fabricación
y comercialización para el mercado interior, como
para su importación e instalación en cualquier
parte del territorio nacional; así como el seguimiento
de la producción para comprobar que los productos
fabricados continúan cumpliendo las condiciones bajo
las que fue homologado el tipo correspondiente. El primer
inciso del art. 4 establece reglas relativas al procedimiento
para solicitar la homologación, remitiéndose
al Reglamento General de Actuaciones del Ministerio de Industria
y Energía en el campo de la normalización
y homologación. El art. 9 también remite al
referido Reglamento General la regulación de la modificación
de los tipos ya homologados. El art. 10 efectúa una
nueva remisión, en este caso a las instrucciones
técnicas de desarrollo del Real Decreto controvertido,
al objeto de establecer mecanismos de seguimiento de la
producción. El art. 16 se refiere a la certificación
de equivalencia de niveles de seguridad entre reglamentaciones
técnicas extranjeras y españolas y el art.
17.1 vuelve a remitir a diversos reglamentos la determinación
de las entidades de inspección y control reglamentario
y laboratorios acreditados.
El objeto de los preceptos impugnados es, pues, el establecimiento
de las condiciones que deben cumplir los aparatos que utilizan
gas como combustible en orden a preservar la seguridad y,
sobre todo, la regulación de los mecanismos de homologación,
es decir, de control del cumplimiento de estos requisitos.
Por ello, a tenor de lo dicho en los FUNDAMENTOS JURÍDICOS
precedentes, no cabe duda que la materia competencial en
la que deben encuadrarse estos preceptos es la de industria
y dentro de ella la de seguridad industrial. Los títulos
genéricos aducidos por la representación del
Estado tienen una conexión muy indirecta con el objeto
concreto de los artículos controvertidos.
Así, las actividades de normalización y homologación
de productos industriales no pueden considerarse incluidas
en la materia de planificación general de la actividad
económica (art. 149.1.13 C.E.), que sin duda delimita
la competencia autonómica en materia de industria.
La actividad de establecer las condiciones de seguridad
que deben poseer los productos industriales y el control
de su cumplimiento no pueden considerarse manifestaciones
de la política de dirección de la actividad
económica mediante la fijación de líneas
directrices ni medidas de planificación de criterios
globales de la ordenación del sector industrial;
y tampoco alega el Abogado del Estado, a quien incumbe la
defensa de la reglamentación discutida por motivos
competenciales, razón alguna por la cual esas medidas
concretas requieran inevitablemente de una decisión
unitaria para salvaguardar la coordinación de la
actividad económica en todo el Estado. Por último,
tampoco puede considerarse que exista similitud entre el
presente supuesto de hecho y el enjuiciado en la STC 29/1986
-que el Abogado del Estado aduce en beneficio de sus tesis-
en la que se aplicó el art. 149.1.13 C.E. Existen
sensibles diferencias entre unas excepcionales medidas encaminadas
a la reconversión industrial y a la creación
de zonas de urgente reindustrialización, donde si
puede considerarse necesaria una acción unitaria
y resulta indiscutible la incidencia práctica efectiva
del problema en la ordenación general de la economía,
y estas otras medidas ordinarias relativas a la seguridad
en la fabricación y comercialización de aparatos
que usen gas.
Tampoco puede acogerse la invocación del título
competencial consagrado en el art. 149.1.1 C.E., en relación
con el 51 del mismo Texto constitucional, que permite al
Estado regular las condiciones básicas a fin de salvaguardar
la igualdad de todos los españoles en el ejercicio
de sus derechos como consumidores. Esta alegación
debe rechazarse, en primer lugar, porque ninguno de los
preceptos controvertidos regula verdaderas condiciones básicas
de ejercicio de estos derechos y, en segundo lugar, porque
las actividades relativas a la seguridad de los productos
industriales encuentran un encaje más preciso y directo
en la materia de seguridad industrial, que en la más
general de protección de los consumidores. En este
sentido no es ocioso recordar que el Reglamento General
de las Actuaciones del Ministerio de Industria y Energía,
siguiendo diversas Directivas comunitarias, distingue en
su art. 4.1.4 la homologación de productos industriales
por razones de seguridad industrial, un precepto del que
arranca el Reglamento ahora discutido, de la correspondiente
a razones de protección de los consumidores que disciplina
en el art. 4.1.5. A la misma conclusión de no aplicación
del art. 149.1.1 llegamos en las STC 100/1991 y 236/1991
relativas a una cuestión metrología que posee
una gran similitud con la que aquí tenemos planteada.
Por lo que atañe al comercio exterior (art. 149.1.10
C.E.), en el fundamento jurídico 2.º se ha rechazado
ya la pretensión de incluir en este título
las actividades de normación y homologación
de los productos industriales en orden a garantizar la seguridad;
nada hemos de añadir ahora a lo dicho allí.
Por último, cuando se habla de medidas que afectan
a la fabricación de aparatos que utilizan gas como
combustible y a las condiciones que los tipos y los productos
deben cumplir «en orden a la seguridad de las personas
y los bienes», se está pensando en una intervención
administrativa ordinaria -de carácter normal y constante-
en el sector económico que la materia industria configura
y que viene disciplinado por unas reglas competenciales
propias; y su conexión ulterior e indirecta con razones
de sanidad o de seguridad no puede llevar a justificar la
muy forzada invocación de los títulos competenciales
del Estado para ordenar la sanidad o la seguridad pública
(art. 149.1, apartados 16 y 29, C.E.), que sólo en
muy excepcionales supuestos de urgencia y necesidad podrían
acaso tener relevancia. Con este mismo criterio ya concluíamos
en la STC 59/1985 (fundamento jurídico 2.º)
que no toda seguridad de personas y bienes, ni toda normativa
encaminada a conseguirla, puede englobarse en el título
competencial de seguridad pública, pues si así
fuera la práctica totalidad de las normas del ordenamiento
serían normas de seguridad pública y, por
ende competencia del Estado, cuando es claro que se trata
de un concepto más estricto, en el que hay que situar
de modo predominante los cuerpos de seguridad a que se refiere
el art. 104 C.E.
7. A diferencia de lo establecido en el Estatuto de Autonomía
de Cataluña, la excepción introducida en el
art. 10.30 del Estatuto del País Vasco a la competencia
autonómica exclusiva en materia de industria no se
refiere genéricamente «a lo que determinen
las normas del Estado por razones de seguridad», sino
únicamente a «instalación, ampliación
y traslado de industrias sujetas a normas especiales por
razones de seguridad, interés militar y sanitario
y aquellas que precisen de legislación específica
para estas funciones». Sin embargo, de esta dicción
literal no cabe deducir que el Estado carece de competencia
para establecer normas relativas a la seguridad de los productos
industriales, ni justificar esta competencia, como hace
la representación de la Comunidad Autónoma
del País Vasco, recurriendo al título competencial
consagrado en el art. 149.1.1. C.E. El propio precepto estatutario
reconoce la posibilidad de que el Estado establezca una
legislación específica en materia de seguridad
industrial que no puede entenderse referida exclusivamente
a la seguridad de las instalaciones industriales sino también
a los productos en ellas elaborados.
En definitiva, pues, el reparto de funciones en materia
de seguridad industrial sigue aquí un esquema similar
al analizado en el fundamento jurídico 3.º:
el Estado se reserva la función normativa en materia
de seguridad de los productos industriales, en tanto que
a la Comunidad Autónoma del País Vasco le
corresponde la potestad de complementar esta normativa y
la ejecución tanto de la emanada del Estado, cuanto
de la autonómica o comunitaria europea. Esta premisa,
trasladada al supuesto que aquí nos ocupa, equivale
a afirmar que corresponde al Estado establecer el régimen
jurídico de la homologación, es decir, los
supuestos en los que deben homologarse los productos industriales,
las fórmulas de homologación a aplicar en
cada caso y los requisitos y procedimientos de homologación,
en tanto que la Comunidad Autónoma la compete dictar
normas complementarias y, muy especialmente, la actividad
ejecutiva de homologación de los productos fabricados
en el territorio de la Comunidad Autónoma o que pretendan
importarse o comercializarse, por primera vez, a partir
de ese territorio.
8. A la luz de cuanto llevamos dicho podemos enjuiciar
ya los artículos concretos objeto de conflicto de
competencia.
El art. 3 es el que la Comunidad actora considera nuclear
desde el punto de vista de su reivindicación competencial,
hasta el punto de que los demás artículos
recurridos se impugnan por su conexión con éste.
Sin embargo, ninguna tacha de inconstitucionalidad puede
atribuirse al referido precepto que se limita a exigir la
homologación previa de tipos y el seguimiento de
la producción de los aparatos a los que se refiere
el Real Decreto: Ciertamente, como observa la representación
de la actora, a falta de la homologación, el precepto
controvertido prohíbe la fabricación, comercialización,
importación o instalación de estos productos
«en cualquier parte del territorio nacional».
No obstante, la exigencia de homologación y la consiguiente
prohibición de fabricación, importación
y comercialización, caso de no obtenerla, suponen
el ejercicio de una actividad normativa que corresponde
al Estado, también en el ámbito territorial
de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
La impugnación del art. 4 se refiere exclusivamente
a su primer inciso en el que se establece que la homologación
se solicitará de acuerdo a lo previsto en el Reglamento
General de las Actuaciones del Ministerio de Industria y
Energía en el campo de la normalización y
homologación, aprobado por el Real Decreto 2.584/1981,
de 18 de septiembre. Como señala la Comunidad Autónoma,
esas reglas reguladoras del procedimiento para solicitar
las homologaciones son las contenidas en los apartados 5.2.1
a 5.3.4 del anexo del Real Decreto 2.584/1981. La Comunidad
las impugna alegando que en ellas se centraliza todo el
proceso en órganos de la Administración del
Estado. Esta apreciación debe ser compartida. Según
el párrafo segundo del referido apartado 5.2.1 la
instancia del peticionario de la homologación debe
presentarse por triplicado directamente en la Dirección
General del Ministerio de Industria y Energía a cuyo
ámbito de competencia pertenezca el correspondiente
producto o en la Delegación Provincial del Ministerio
a la que corresponda la localización de la empresa.
La solicitud de homologación debe dirigirse al Director
General competente
-primer párrafo de este mismo apartado- y finalmente,
la competencia para resolver sobre dicha solicitud se atribuye
en exclusiva al referido Director General -apartado 5.3.1.
La tramitación y resolución de las solicitudes
de homologación de aparatos que utilizan gas como
combustible son, sin duda, actividades de ejecución
reglada en materia de seguridad industrial y su titularidad,
según hemos razonado anteriormente, corresponde en
exclusiva dentro de su territorio a la Comunidad Autónoma
del País Vasco. El primer inciso del art. 4 aquí
impugnado, en la medida en que regula el procedimiento de
solicitud y resolución de homologación por
remisión a las referidas reglas del Real Decreto
2.584/1981, incorpora, por así decir, su contenido
de esas normas objeto de remisión al CONTENIDO de
la norma remitente. Por ello, al ser el contenido de esas
reglas objeto de remisión contrario al orden competencial
diseñado en la Constitución y el Estatuto
de Autonomía del País Vasco, es forzoso concluir
que ese inciso del art. 4, en la medida en que mediante
la remisión a los párrafos 5.2.1 a 5.3.4 del
Real Decreto 2.584/1981 atribuye a los órganos del
Estado las competencias ejecutivas de tramitación
y resolución de las solicitudes, vulnera el sistema
de distribución de competencias invadiendo competencia
de la Comunidad recurrente.
Conviene advertir que con esta declaración no estamos
enjuiciando la constitucionalidad de un precepto de una
disposición no impugnada -el Real Decreto 2.584/1981-,
sino la de un precepto impugnado -el primer inciso del art.
4 del Real Decreto 494/1988- que integra su contenido con
el contenido concreto de una regla de otra disposición
vigente, mediante lo que la doctrina suele calificar como
una remisión estática y, con ello, delimita
el alcance que atribuye a la competencia estatal.
A la misma conclusión cabe llegar respecto del art.
9 que remite a la sección 4.ª del capítulo
quinto del Reglamento General de las Actuaciones del Ministerio
de Industria y Energía la regulación del procedimiento
para la modificación de tipos homologados. Establecer
los supuestos y requisitos para proceder a las modificaciones
de tipos homologados corresponde a la función normativa
atribuida al Estado en materia de seguridad industrial.
Lo que desde el punto de vista de la distribución
de competencias no puede hacer esta normativa es reservar
al Estado la competencia ejecutiva de autorización
de esas modificaciones en el territorio de la Comunidad
Autónoma del País Vasco. Y esto es, cabalmente,
lo que hace la citada sección 4.ª del capítulo
quinto al disponer que cualquier modificación que
se desee introducir en un producto homologado deberá
ser solicitada y obtenida la autorización de la Dirección
General del Ministerio que concedió la homologación.
El art. 9 impugnado incorpora a su contenido mediante remisión
explícita las referidas reglas del Reglamento General
las Actuaciones del Ministerio de Industria y Energía
aprobado mediante Real Decreto 2.584/1981 y, en consecuencia,
vulnera el sistema de distribución de competencias
al invadir el ámbito de las funciones ejecutivas
atribuido a la Comunidad Autónoma del País
Vasco.
A una conclusión similar cabe llegar respecto del
art. 10. En él se prevé que las futuras instrucciones
técnicas que desarrollen el Real Decreto controvertido
podrán establecer un seguimiento de la producción
para comprobar que los productos fabricados siguen cumpliendo
las condiciones bajo las que fueron homologados los respectivos
tipos. Añade que a tal fin se podrán llevar
a cabo comprobaciones técnicas mediante los muestreos
y ensayos que se estimen necesarios dentro de los límites
de periodicidad fijados en cada instrucción técnica
complementaria. Finalmente, en su último inciso se
remite a los apartados 6.1.1 y 6.1.4 del Reglamento General
de las Actuaciones del Ministerio de Industria y Energía
en los que se atribuye las funciones de verificación
a la Comisión de Vigilancia y Certificación
del Ministerio.
No cabe duda de que, dentro de la potestad normativa del
Estado en materia de seguridad industrial, debe considerarse
incluida la regulación de los supuestos en los que
pueden establecerse regímenes de seguimiento de la
producción así como las condiciones de este
seguimiento. Tampoco cabe duda de que puede hacerlo mediante
las instrucciones técnicas que desarrollen el Real
Decreto objeto de conflicto. Sin embargo, lo que no puede
reservarse el Estado son las actividades ejecutivas de verificación
reglada del cumplimiento de esta normativa. Por ello, resulta
contrario al sistema de distribución de competencias
la remisión que efectúa el último inciso
de este art. 10 a los apartados 6.1.1 y 6.1.4 del Reglamento
General de Actuaciones que, como queda dicho, atribuye la
realización de estas verificaciones a un órgano
del Ministerio de Industria y Energía, cual es la
Comisión de Vigilancia y Certificación. En
el territorio de la Comunidad Autónoma del País
Vasco esta actividad ejecutiva corresponde en exclusiva
a la Comunidad recurrente, por lo que debe declararse que
el citado último inciso del art. 10 del Real Decreto
494/1988 vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma
recurrente.
El art. 16 regula, como sustituto de la homologación,
la certificación de equivalencia de nivel de seguridad
entre normas extranjeras y españolas y atribuye su
emisión a la Dirección General de Industrias
Siderometalúrgicas y Navales del Ministerio de Industria
y Energía. La Comunidad Autónoma reivindica
la titularidad de la competencia para emitir este certificado
por tratarse
-dice-, de «una simple actividad ejecutiva sustancialmente
idéntica a la homologación». Como se
ha razonado en el fundamento jurídico 3.º respecto
de un precepto sustancialmente igual al que aquí
enjuiciamos, la certificación de equivalencia caso
a caso, prevista en el artículo controvertido, no
constituye una actividad sustancialmente idéntica
a una homologación por lo que no cabe trasladar a
la Comunidad actora la titularidad del ejercicio de la misma
sin embargo, sí es cierto que vulnera el orden de
competencias al invadir las competencias de ejecución
que corresponden a la Comunidad Autónoma, por lo
que debe declararse su inaplicación en el territorio
de la misma.
Por último, en cuanto a la determinación
de los laboratorios acreditados, que el art. 17.1 en su
primer inciso remite al capítulo segundo del Reglamento
General de las Actuaciones del Ministerio de Industria y
Energía en el campo de la normalización y
homologación, debemos reiterar lo dicho en la STC
243/1994 acerca de las entidades de inspección y
control reglamentario en materia de seguridad de los productos,
equipos e instalaciones industriales. Por lo que aquí
interesa, en esta Sentencia dejamos sentado que el Estado,
en virtud de sus competencias normativas, puede establecer
las características que deben poseer estos organismos
a fin de garantizar, entre otros, su independencia, su solvencia
económica o su solvencia técnica, aunque al
establecer esta normación debe respetar el ámbito
de regulación autonómica relativa a la organización
y funcionamiento interno de estas entidades colaboradoras
de la Administración autonómica y, sobre todo,
las funciones ejecutivas que éstas puedan tener atribuidas
y, entre ellas, muy especialmente, la facultad de otorgar
y revocar las autorizaciones a las Entidades de inspección
y control que pretenden actuar en el territorio autonómico.
Pues bien lo que la Comunidad Autónoma cuestiona
es precisamente, el hecho de que la remisión al capítulo
segundo del Reglamento General tantas veces citado, lleva
a que los únicos laboratorios de ensayos que pueden
efectuar las pruebas o ensayos exigidos con motivo de una
homologación son los acreditados por el Estado, puesto
que así lo dispone el apartado 2.1.2 al atribuir
en exclusiva esta facultad de acreditación a la Dirección
General de Innovación Industrial y Tecnología
del Ministerio de Industria y Energía. A la luz de
lo que llevamos dicho en esta Sentencia y de la doctrina
sentada en la STC 243/1994 no cabe duda que este precepto
vulnera las competencias ejecutivas reservadas por el Estatuto
de Autonomía a la Comunidad Autónoma recurrente.
Esta misma conclusión debe aplicarse al segundo inciso
del art. 17.1 que remite al Real Decreto 1.407/1987, de
13 de noviembre, la determinación de las entidades
de inspección y control reglamentario. Aunque en
su argumentación el recurrente parece referirse solamente
al primer inciso del referido precepto, lo cierto es que
los argumentos que aduce son aplicables también al
segundo de ellos y la impugnación se refiere al art.
17.1 in toto. Es más, de no poder entenderse que
la impugnación se extiende a ese segundo inciso,
este Tribunal tendría que utilizar la facultad que
le ofrece el art. 39.1 LOTC para extender al mismo esta
declaración de invasión competencial ya que,
como queda dicho, en la STC 243/1994 se estableció
que las facultades de acreditación de las Entidades
de inspección y control corresponden a las Comunidades
Autónomas con competencias ejecutivas en la materia
de seguridad industrial y no al Estado como pretende el
Real Decreto 1.407/1387 al que este inciso se remite.
 |
|
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1. Declarar que el apartado 4.1.4, párrafo 2, del
art. 1 del Real Decreto 105/1988, de 12 de febrero, por
el que se complementan, modifican y actualizan determinados
preceptos del Reglamento General de las Actuaciones del
Ministerio de Industria y Energía en el campo de
la normalización y homologación, invade las
competencias ejecutivas de la Generalidad de Cataluña
en la materia de seguridad industrial y, en consecuencia,
no es de aplicación en el territorio de esta Comunidad
Autónoma.
2. Declarar que corresponde a la Comunidad Autónoma
del País Vasco la titularidad de las competencias
ejecutivas previstas en el primer inciso del art. 4; en
el art. 9; en el último inciso del art. 10, y en
el art. 17.1 del Real Decreto 494/1988, de 20 de mayo, que
aprueba el Reglamento de aparatos que utilizan gas como
combustible; y que el art. 16 del mismo Real Decreto invade
las competencias ejecutivas de la Comunidad Autónoma
en materia de industria y, en consecuencia no es de aplicación
en su territorio.
3. Desestimar la demanda de conflicto positivo de competencia
en todo lo demás.
