III.14. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencia de 10 de febrero de 1994
(Sentencia 36/1994)
Ponente: D. Carles Viver i Pi-Sunyer
Materia: ECOSISTEMAS MARÍTIMOS. PROTECCIÓN.
DOMINIO PÚBLICO ESTATAL. ORDENACIÓN DEL TERRITORIO.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
HECHOS
Cincuenta y cinco Diputados interponen un recurso de
inconstitucionalidad contra los arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6,
7, 8, 9 y 10.2 y concordantes de la Ley de la Comunidad
Autónoma de Murcia 3/1987, de 23 de abril, de Protección
y Armonización de Usos del Mar Menor.
El recurso se fundamenta en dos motivos: la infracción,
por parte de la Ley de la Comunidad Autónoma de Murcia,
de las competencias del Estado en materia de dominio público
estatal, ordenación del territorio y medio ambiente,
y la infracción de las competencias y de la autonomía
local en materia de concesión o suspensión
de licencias municipales.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Según el suplico de la demanda, el presente recurso
de inconstitucionalidad se dirige contra «los arts.
1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10.2 y concordantes» de
la Ley 3/1987, de 23 abril, de Protección y Armonización
de usos del Mar Menor, de la Comunidad Autónoma de
Murcia. No obstante, las alegaciones contenidas en el cuerpo
del recurso se refieren, exclusivamente, a los arts. 1 a
9 y 10.2 de la Ley, sin hacer siquiera mención de
los preceptos concordantes a los que pretende extenderse
la tacha de inconstitucionalidad. Como hemos reiterado en
múltiples ocasiones, cuando el recurrente pretende
la depuración del ordenamiento jurídico, tiene
la carga de colaborar con la justicia de este Tribunal,
concretando los preceptos impugnados y aduciendo y analizando
de forma pormenorizada los motivos en los que se pretende
fundar tan grave resultado. No pueden convertirse, pues,
en objeto de recurso de inconstitucionalidad peticiones
genéricas, como la referida en este caso a los preceptos
concordantes, que no concretan los preceptos impugnados
ni las razones de la supuesta inconstitucionalidad. En consecuencia,
debe concluirse que el objeto del presente proceso constitucional
se limita a los arts. 1 a 9 y 10.2 de la citada Ley de Protección
y Armonización de usos del Mar Menor.
2. Como se ha expuesto con detalle en los Antecedentes,
los recurrentes fundan su demanda de inconstitucionalidad
en dos tipos de motivos. Unos, los más numerosos,
se refieren a la supuesta invasión de competencias
estatales; los otros, a la vulneración de competencias
municipales y de la autonomía local.
Concretamente, a juicio de los Diputados recurrentes, los
instrumentos de protección del Mar Menor y de armonización
de usos, a tenor de la amplitud de su definición
y de sus objetivos (establecimiento de un régimen
especial para salvaguardar la integridad del conjunto de
los ecosistemas en razón de su interés ecológico,
científico, cultural, recreativo, turístico
y socioeconómico y la regulación de todas
aquellas actividades y el control de impactos que incidan
sobre el ecosistema del Mar Menor), afectan a la materia
de medio ambiente. En ella la Comunidad Autónoma
de Murcia tan sólo tiene competencia de ejecución,
por lo que al establecer una normativa como la presente
se invade la referida competencia estatal. La competencia
autonómica relativa a la protección de los
ecosistemas en los que se desarrollan las actividades de
pesca, marisqueo, acuicultura, agricultura y caza [art.
10.1, h) EARM] no resultaría alegable porque, a su
entender, esta competencia se limita tan sólo a las
actuaciones de protección que tienen como finalidad
preservar el ejercicio de las referidas actividades y en
el presente supuesto los instrumentos previstos en la Ley
recurrida superan este estricto ámbito.
En segundo lugar, los instrumentos diseñados en
la presente Ley, en la medida en que pretenden ordenar el
territorio en un ámbito geográfico que pertenece
al dominio público estatal, vulneran también
las competencias que el art. 132.2 de la Constitución
reserva al Estado en relación a este tipo de bienes.
Por fin, los preceptos impugnados infringirían competencias
estatales: a) al no establecer el informe preceptivo y vinculante
que, según el Real Decreto de transferencia 884/1984,
corresponde al Estado con carácter previo a la aprobación
definitiva de Planes que integren la ordenación de
las zonas de dominio público marítimo terrestre
y b) al establecer instrumentos de planeamiento distintos
de los previstos con carácter general por el Estado.
A ello añaden el que los instrumentos establecidos
en la Ley son innecesarios.
Por su parte, el art. 10.2 vulneraría competencias
locales al permitir al Consejo de Gobierno de la Comunidad
Autónoma la suspensión de licencias de parcelación
y edificación.
Frente a estos alegatos, tanto el Abogado del Estado como
los representantes del Consejo de Gobierno de la Comunidad
Autónoma y de la Asamblea Regional de Murcia, sostienen
que la Ley recurrida pertenece a la competencia autonómica
exclusiva sobre ordenación territorial, que el art.
132 CE relativo al dominio público estatal no atribuye
ningún título competencial, que no se ha producido
extralimitación en su ejercicio, y que la referida
facultad de suspensión de licencias en nada afecta
a las competencias locales que deben ejercerse dentro del
marco señalado por las pertinentes leyes estatales
y autonómicas.
3. Centrados así los términos del presente
debate, sin perjuicio de las matizaciones que deban hacerse
al analizar por separado cada uno de los preceptos impugnados
y las tachas relativas al exceso en el ejercicio de las
competencias, conviene, en primer lugar, deslindar, el alcance
de los títulos competenciales a los efectos de este
proceso.
Desde esta perspectiva, la cuestión primordial a
resolver es la de determinar el alcance que, en el ámbito
regulado por los preceptos recurridos, tiene la competencia
autonómica de ordenación del territorio en
relación con las competencias estatales sobre medio
ambiente y las que puedan derivarse de la determinación
y protección del dominio público estatal.
En una primera aproximación global al concepto de
ordenación del territorio este Tribunal ha destacado
que el referido título competencial «tiene
por objeto la actividad consistente en la delimitación
de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio
físico territorial» (SSTC 77/1984 y 149/1991).
Concretamente, en lo que aquí interesa y dejando
al margen otros aspectos normativos y de gestión
y ejecución, el núcleo fundamental de esta
materia competencial está constituido por un conjunto
de actuaciones públicas de CONTENIDO planificador
cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del
suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio
mismo.
Sin embargo, también hemos advertido que dentro
de este ámbito material no se incluyen todas las
actuaciones de los poderes públicos que tienen incidencia
territorial y afectan a la política de ordenación
del territorio. De la multiplicidad de actuaciones que inciden
en el territorio se sigue la necesidad de articular mecanismos
de coordinación y cooperación (STC 149/1991),
pero no su incorporación automática a la competencia
de ordenación del territorio. El ente competente
en esta materia, al ejercer la actividad ordenadora, estableciendo
los instrumentos de ordenación territorial y urbanística,
deberá respetar las competencias ajenas que tienen
repercusión sobre el territorio, coordinándolas
y armonizándolas desde el punto de vista de su proyección
territorial. El ejercicio de la competencia sobre ordenación
territorial resultará, pues, condicionada por el
ejercicio de esas competencias que afectan al uso del territorio;
sin embargo, desde estos ámbitos competenciales no
podrá llevarse a cabo una actividad de ordenación
de los usos del suelo. Como dijimos en la ya citada STC
149/1991 «para que este condicionamiento legítimo
no se transforme en usurpación ilegítima,
es indispensable ... que el ejercicio de esas otras competencias
se mantenga dentro de los límites propios, sin utilizarla
para proceder, bajo su cobertura, a la ordenación
del territorio en el que han de ejercerse. Habrá
que atender en cada caso a cuál es la competencia
ejercida por el Estado, y sobre qué parte del territorio
de la Comunidad Autónoma opera, para resolver sobre
la legitimidad, o ilegitimidad».
En cuanto al dominio público regulado en el art.
132 CE, es doctrina reiterada de este Tribunal que la titularidad
estatal sobre el mismo y su competencia para determinar
las categorías de bienes que lo integran no son,
en sí mismas, criterios de delimitación competencial
y que, en consecuencia, la naturaleza demanial no aísla
a la porción de territorio así caracterizado
de su entorno, ni la sustrae de las competencias que sobre
ese ámbito corresponden a otros entes públicos
que no ostentan esa titularidad (SSTC 77/1984, 227/1988,
103/1989 y 149/1991). Con todo, en la última de las
sentencias citadas se advirtió que en la zona marítimo-terrestre,
el Estado, como titular del demanio, tiene competencia para
regular el régimen jurídico de estos bienes
y para establecer cuantas medidas sean necesarias para su
protección, para preservar las características
propias del bien y para asegurar la integridad de su titularidad
y el libre uso público. En este sentido se han reconocido
al Estado facultades para determinar y aun gestionar determinados
usos del demanio y para aprobar planes o programas integrados
de obras. No obstante, en esta sentencia se advierte reiteradamente
que estas competencias estatales, que pueden condicionar
la actividad de ordenación territorial, en modo alguno
pueden pretender ordenar directamente el territorio sustituyendo
al titular de esta competencia (STC 149/1991, fundamento
jurídico 4.º). La aprobación de los planes,
instrumentos y normas de ordenación territorial corresponde
en exclusiva a quienes poseen la competencia de ordenación
territorial y el Estado no está dispensado del cumplimiento
de estas normas, aunque en algún extremo pueda condicionarlas.
Como consecuencia de esta premisa, en la citada sentencia
-fundamento jurídico 4.º- se anularon algunos
preceptos de la Ley 22/1988, de 28 julio, de Costas, que
habilitaban al Estado para dictar disposiciones que no sólo
condicionaban la competencia asumida por las Comunidades
Autónomas para la ordenación de su propio
territorio, sino que procedían directamente a ordenarlo.
Algo parecido debe decirse respecto de la materia de medio
ambiente. En ella cabe incluir, entre otras, a las normas
que persiguen la protección de la naturaleza y los
valores naturales y paisajísticos de un espacio concreto.
No puede excluirse que en esas normas se establezcan limitaciones
al uso tanto del dominio marítimo-terrestre como
de los terrenos situados en zonas colindantes. La competencia
de ordenación del territorio, aunque debe ponderar
los efectos sobre el medio ambiente, no atrae hacia sí
las normas relativas a la protección de la naturaleza,
ni todo lo relativo a la preservación de los ecosistemas
-que, por otra parte y contra lo que afirman los recurrentes,
no se limitan a la preservación del medio para asegurar
las actividades de pesca, caza y agricultura-.
Al igual que las demás actuaciones con incidencia
territorial, estas competencias en materia de medio ambiente
pueden condicionar el ejercicio de la competencia sobre
ordenación del territorio. Sin embargo, a pesar de
este CONTENIDO propio y de la posibilidad de condicionar
el ejercicio de la competencia de ordenación territorial,
desde estos títulos no puede invadirse el ámbito
reservado a esta última llevando a cabo directamente
la ordenación del suelo.
En suma, pues, como queda dicho, la actividad de planificación
de los usos del suelo corresponde a la competencia de ordenación
del territorio, no a la de medio ambiente o a las derivadas
del dominio público estatal que no incluyen este
tipo de actividades de predisposición de planes,
instrumentos y normas de ordenación del territorio.
Con todo, como analizaremos más adelante, el titular
de la competencia sobre ordenación del territorio
deberá ejercerla sin menoscabar los ámbitos
de estas y otras competencias colindantes y teniendo en
cuenta los actos realizados en ejercicio de las mismas.
Por último, respecto a las competencias sobre suspensión
de actos y acuerdos municipales en materia urbanística
en relación con la autonomía local, este Tribunal
ha reconocido el carácter básico de los arts.
65 y 66 de la Ley de Bases del Régimen Local que
regulan el régimen de impugnación de dichos
actos, estableciendo que la suspensión de éstos
es potestad exclusiva de los Tribunales y suprimiendo, por
tanto, toda potestad de suspender de las autoridades administrativas
y gubernativas (salvo el supuesto excepcional a favor del
Delegado del Gobierno en el art. 67). Igualmente hemos reconocido
que la exclusión de la potestad gubernativa de suspender
los acuerdos de las Entidades Locales es uno de los elementos
fundamentales del modelo de autonomía local configurado
por la Ley, y por ello resulta obligado que la legislación
que en el ejercicio de sus competencias dicten las Comunidades
Autónomas, sobre urbanismo u otros ordenamientos
sectoriales, respete dicha exclusión (SSTC 213/1988
y 259/1988). De acuerdo con esta doctrina hemos considerado
contrarios a la autonomía local, tal como la configura
la legislación básica, los preceptos de leyes
autonómicas que otorgaban a las autoridades de la
Comunidad Autónoma la potestad para suspender acuerdos
que la Ley de Bases encomienda específicamente a
los municipios, como son los referentes a ordenación,
gestión, ejecución y disciplina urbanística
[art. 25,2 d) LBRL], y más precisamente, la autorización
para la edificación y otros usos del suelo (SSTC
213/1988, 259/1988 y 46/1992).
Sin embargo, también hemos declarado que esta doctrina
no resulta de aplicación en aquellos casos en los
que las facultades de suspensión se ejerzan respecto
de actos autorizatorios que no se encuentran sometidos al
sistema de impugnación de los arts. 65 y 66 LBRL.
Así, hemos destacado que no resulta de aplicación
en aquellos supuestos en los que la facultad de suspensión
no entraña efectivo control administrativo de legalidad,
sino una simple medida cautelar que persigue la defensa
de competencias propias de la Administración autonómica
sin comportar ese tipo de control.
4. Trasladando al caso que aquí nos ocupa lo dicho
en el fundamento precedente, debemos concluir en una primera
aproximación, que los preceptos impugnados pertenecen
a la competencia sobre ordenación del territorio,
ya que se limitan a establecer las características
que deben poseer los instrumentos de planeamiento u ordenación
territorial, señalando su procedimiento de elaboración
y aprobación, su contenido mínimo y algunas
reglas de derecho transitorio relativas a su aplicación.
Es cierto que esos planes podrán incidir en determinados
aspectos del dominio público y en el medio ambiente,
y es cierto también que en algunos preceptos de la
Ley se afirma que su finalidad es la de preservar el medio
ambiente o determinados ecosistemas; sin embargo, esta finalidad,
que por otra parte no puede considerarse ajena a los planes
de ordenación, se persigue a través de una
técnica típicamente de planificación
territorial que ni desde el título competencial de
medio ambiente, ni desde las competencias derivadas de la
protección del dominio público estatal puede
realizarse.
Encuadrada así desde la perspectiva competencial
la norma recurrida nos resta analizar si, como sostienen
quienes han promovido el recurso, en su regulación
concreta se han invadido o menoscabado competencias ajenas.
A tenor de las alegaciones de los recurrentes, los preceptos
impugnados pueden agruparse en tres bloques a los que dedicaremos
los tres próximos FUNDAMENTOS JURÍDICOS: el
primero, que integra los arts. 1 a 4 de la Ley, a los que
se imputa la invasión en las competencias estatales
sobre medio ambiente y dominio público; el segundo,
que abarca los arts. 5 a 9 referentes al instrumento de
planeamiento denominado Directrices de Ordenación
Territorial; y el tercero, art. 10, relativo a la potestad
autonómica de suspensión de licencias de parcelación
de terrenos y edificación.
5. Por lo que respecta al art. 1 que precisa el objeto
de la Ley, no puede compartirse el argumento de los recurrentes
según el cual el precepto incurre en inconstitucionalidad
por afectar a materias (medio ambiente y ordenación
del dominio público estatal) sobre las que la Comunidad
Autónoma carece de competencias. Y ello porque, con
independencia de otras razones, el ámbito al que
se refiere esa definición corresponde, sin duda,
al de la competencia que posee la Comunidad Autónoma
de Murcia en esta materia de ordenación territorial.
En efecto, la delimitación conceptual que contiene
el art. 1 de la Ley 3/1987 es plenamente coincidente con
el significado de «ordenación del territorio»
que, según queda dicho, tiene por objeto la actividad
consistente en la delimitación de los diversos usos
a que pueda destinarse el suelo o espacio físico
territorial (SSTC 77/1984 y 149/1991). No cabe duda de que
una Ley que, como dice este precepto, tiene por objeto «la
definición y regulación de los instrumentos
de protección, armonización de usos y de la
ordenación del territorio del Mar Menor y espacios
circundantes» es una Ley que afronta, desde una perspectiva
global e integradora, la planificación de ese espacio
físico. Es cierto que no puede descartarse que la
ordenación del territorio -que, como hemos dicho,
es más una política que una concreta técnica
y una política de enorme amplitud (STC 149/1991)-
pueda afectar a otras materias, como son el medio ambiente
y el dominio público estatal, pero no lo es menos
que una hipotética invasión de las competencias
estatales sólo puede estar en las disposiciones materiales
concretas de la Ley -y, sobre todo, de los concretos planes
y normas de ordenación que de ella deriven-, pero
no en un precepto que se limita exclusivamente a definir
el objeto de la misma, situándola, correctamente,
en el ámbito de la ordenación del territorio
y del urbanismo.
Lo mismo cabe decir respecto a la impugnación de
los arts. 2, 3 y 4. En ellos se definen, a los efectos de
la Ley, los conceptos de protección del Mar Menor,
armonización de usos y ordenación del territorio
y se señalan los objetivos perseguidos por la Ley
y su ámbito territorial de aplicación. Los
recurrentes consideran que las precisiones contenidas en
estos preceptos exceden el ámbito de la ordenación
del territorio e invaden las competencias estatales de protección
del medio ambiente y del dominio público. Asimismo
alegan que en la planificación del litoral, la Ley
autonómica no ha respetado los límites que
impone el Real Decreto 884/1984 de transferir los Planes
de Ordenación de las Zonas Costeras.
No pueden compartirse los argumentos de los recurrentes,
ya que los preceptos cuestionados no contienen disposiciones
ni medidas legislativas concretas, por lo que difícilmente
puede decirse que invadan competencias del Estado. Es incuestionable
que los preceptos impugnados se refieren a un espacio físico
parcialmente perteneciente al dominio público del
Estado; también lo es que algunos de sus contenidos
inciden en la protección del medio ambiente, pero
ello no significa que invadan, sólo por ello, las
competencias estatales mencionadas. Los preceptos en cuestión
tienen un CONTENIDO meramente descriptivo de los objetivos
de la Ley, de sus conceptos clave y del ámbito geográfico
al que se extiende su aplicación. En sí mismo
considerado resulta inocuo desde la perspectiva del respeto
de las competencias estatales derivadas de la titularidad
del demanio marítimo-terrestre y de la protección
del medio ambiente. Estas competencias, que, como ya se
ha dicho, no excluyen el ejercicio de otras, como la de
ordenación del territorio, lo condicionan sin lugar
a dudas. Sin embargo, nada hay en los preceptos cuestionados
que permita afirmar que no se hayan respetado esos condicionamientos
que, por lo demás, los recurrentes ni siquiera concretan
cuáles sean.
En cuanto a la contradicción denunciada entre el
art. 7 de la Ley impugnada, que prevé la remisión
del Proyecto de Directrices de Ordenación Territorial
a la Administración Central «para su examen»,
y el Real Decreto de transferencia 884/1984, que exige el
informe previo y vinculante del Estado, debe advertirse
que, como este Tribunal ha declarado reiteradamente, los
Decretos de transferencias no atribuyen ni reconocen competencias
y, por tanto, no pueden alterar el orden de distribución
competencial fijado por la Constitución y los Estatutos
de Autonomía (STC 147/1991, por todas); lo que no
obsta, sin embargo, para que se les considere como un válido
criterio interpretativo, útil para determinar el
alcance de la competencia (STC 153/1989).
Y, por otra parte, respecto a la cuestión de fondo
debe advertirse que, como se establece en la STC 149/1991,
tantas veces citada, la facultad para aprobar los planes
de ordenación territorial corresponde a las Comunidades
Autónomas con competencia exclusiva en la materia.
Es cierto que en el ejercicio de esta competencia las Comunidades
Autónomas, al elaborar y aprobar los planes, deben
respetar los condicionamientos que se deriven de las facultades
estatales de protección y gestión del dominio
público que integra físicamente su territorio
y de otras competencias sectoriales del Estado como el medio
ambiente, la defensa nacional o la iluminación de
las costas, que también tienen incidencia territorial.
La necesidad de respetar estos actos de ejercicio de competencias
estatales puede justificar el establecimiento de mecanismos
de coordinación y cooperación concretos que
garanticen ese respeto. Sin embargo, de esto no se sigue
que la aprobación autonómica de los planes
o normas de ordenación territorial requieran un genérico
informe preceptivo y vinculante del Estado, ya que con ello
se convertiría un acto de competencia exclusiva de
la Comunidad Autónoma, en un acto complejo resultado
de la concurrencia de dos voluntades, la del Estado y la
de la Comunidad Autónoma. En definitiva, pues, si
la aprobación de las Directrices de Ordenación
Territorial es competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma,
su ejercicio no puede verse mediatizado por la obligatoriedad
de un informe previo de la Administración Central
del Estado.
6. En cuanto a los arts. 5 a 9 de la Ley 3/1987, de la
Asamblea Regional de Murcia, que se refieren, como sabemos,
a los instrumentos para la protección y armonización
de usos del Mar Menor y de la Ordenación del territorio
circundante y, singularmente, a las Directrices de Ordenación
Territorial, argumentan los Diputados recurrentes que la
Comunidad Autónoma no puede crear un tipo de planeamiento
distinto a los previstos en la legislación estatal
de costas y de urbanismo; con más razón si
ese instrumento innovador resulta innecesario, como ocurre
con las Directrices de Ordenación Territorial, cuyos
fines y funciones pueden alcanzarse a través de la
figura de los Planes Directores Territoriales, prevista
en la Ley del Suelo. En otro orden de cosas, se ha invadido
la competencia del Estado sobre regulación del procedimiento
administrativo común al haber regulado el art. 7
de la Ley el procedimiento de aprobación de las Directrices
de Ordenación Territorial.
Por lo que se refiere a la existencia misma de las Directrices
de Ordenación Territorial, lo que debemos determinar
es si la Comunidad Autónoma es competente para crear
instrumentos de planeamiento distintos de los enunciados
en la legislación estatal, porque si así fuera,
sería irrelevante, para el juicio de constitucionalidad,
el hecho de que en la regulación estatal pudiesen
existir instrumentos capaces de servir a los mismos fines
que el creado ex novo por la Comunidad Autónoma.
Debe, pues, rechazarse por su inconsistencia el argumento
de la innecesariedad de las Directrices de Ordenación
Territorial, para centrarnos, exclusivamente, en si el título
de ordenación del territorio ampara o no la creación
de los instrumentos de planeamiento que la Comunidad Autónoma
considere adecuados para llevar a cabo dicha ordenación.
La respuesta a la cuestión enunciada ha de ser necesariamente
positiva si tenemos presente que el Plan es el instrumento
básico y esencial de la ordenación del territorio,
el elemento definidor de la actuación urbanística,
sin el cual no puede concebirse el ejercicio de la competencia
ordenadora del territorio. De todo lo cual se deriva que
la creación de instrumentos de planeamiento, para
el ámbito territorial propio de la Comunidad Autónoma,
forma parte de la potestad de planeamiento que resulta inherente
al ejercicio de la competencia exclusiva en materia de ordenación
territorial. Es ilustrativo de cuanto aquí acaba
de decirse que el art. 65.2 del Real Decreto Legislativo
1/1992, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana
(Planes Directores Territoriales), no sólo haya sido
excluido por el propio legislador estatal de la calificación
de básico (Disposición final única
1), sino que, además, al definir los instrumentos
de planeamiento de las Comunidades Autónomas lo hace
en los siguientes términos: «Los Planes Directores
Territoriales de Coordinación o instrumentos de ordenación
del territorio establecidos por la legislación autonómica
que afecten a la totalidad o parte del territorio de una
Comunidad Autónoma tendrán por objeto la ordenación
del territorio respectivo».
También ha de rechazarse la impugnación relativa
al procedimiento de aprobación de las Directrices
de Ordenación Territorial que regula el art. 7 de
la Ley autonómica que se impugna. Una vez más
la inconsistencia de la alegación de los recurrentes
es patente por cuanto que éstos se limitan a denunciar
que el precepto impugnado «incide» en el procedimiento
administrativo, reservado a la competencia exclusiva del
Estado, sin concretar en qué pueda consistir la invasión
competencial que se imputa a la Comunidad Autónoma,
lesiva de la garantía de la autonomía local.
La lectura del art. 7 de la Ley pone de manifiesto que la
regulación que contiene respeta el orden de distribución
competencial en la materia, ya que la Asamblea Regional
de Murcia se ha limitado a establecer las especialidades
procedimentales derivadas de las particularidades propias
del derecho sustantivo afectado y de la organización
propia de la Comunidad Autónoma, para lo cual está
habilitada por el art. 149.1.18 CE.
Por lo expuesto hay que concluir que los preceptos impugnados
no son contrarios al orden constitucional de distribución
de competencias.
7. Finalmente, por lo que respecta al art. 10 de la Ley
impugnada, los recurrentes alegan que la suspensión
de licencias prevista en su ap. 2.º vulnera la autonomía
local. Una vez más, el Abogado del Estado y los Letrados
del Consejo Ejecutivo y de la Asamblea Regional de la Comunidad
de Murcia coinciden en su oposición al alegato de
los recurrentes, rechazando que el precepto en cuestión
sea inconstitucional.
Y en efecto así debe declararse. La facultad de
suspensión atribuida en este precepto a la Comunidad
Autónoma no supone ningún control administrativo
de la legalidad de los actos municipales tendente a examinar
la conformidad a Derecho de las licencias individualmente
consideradas a efectos de su conformación, modificación
o anulación. Se trata, por el contrario, de una medida
cautelar y de vigencia transitoria, análoga a la
prevista en el art. 27 de la entonces vigente Ley del Suelo
(y/o las contenidas hoy en los arts. 102 y 130 del Texto
Refundido de 1992), que pretende salvaguardar la eficacia
de las competencias autonómicas de ordenación
territorial regulando el régimen de adaptación
de los instrumentos de planificación y urbanísticos
municipales a las supraordenadas Directrices de Ordenación
del Territorio, mediante la suspensión temporal y
genérica de los efectos de las licencias de parcelación
y edificación no ejecutadas. De acuerdo con ello
y con la doctrina establecida en la STC 148/1991 en relación
a un caso también análogo al presente, al
no constituir la facultad de suspensión prevista
en el art. 10.2 una técnica de control administrativo
de la legalidad de los actos municipales, sino un instrumento
cautelar al servicio de la defensa de competencias propias
de la Administración autonómica, no puede
decirse que su existencia entrañe un atentado a la
autonomía local.
Todo cuanto se ha dicho ha de llevarnos, sin duda, a la
desestimación del presente recurso de inconstitucionalidad.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido:
Desestimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto
contra la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 3/1987,
de Protección y Armonización de usos del Mar
Menor.
