III.13. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencia de 12 de noviembre de 1993
(Sentencia 329/1993)
Ponente: D. Miguel Rodríguez-Piñeiro y
Bravo-Ferrer
Materia: CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA. DIÓXIDO
DE AZUFRE Y PARTÍCULAS EN SUSPENSIÓN. GRAVE
Y URGENTE NECESIDAD. REPARTO COMPETENCIAL
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
HECHOS
La presente sentencia resuelve un conflicto positivo
de competencias, promovido por el Consejo Ejecutivo de la
Generalidad de Cataluña, contra determinados preceptos
del Real Decreto 1613/1985, sobre contaminación atmosférica
por dióxido de azufre y partículas en suspensión
y normas de calidad del ambiente, por estimarse que invade
las competencias autonómicas en materia de protección
del medio ambiente.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El objeto del presente conflicto positivo de competencias
promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de
Cataluña estriba en resolver si los arts. 5 y 6,
apartado 5.º, del Real Decreto 1.613/1985, sobre contaminación
atmosférica por dióxido de azufre y partículas
en suspensión y normas de calidad del ambiente, invaden
las competencias autonómicas en materia de protección
del medio ambiente (art. 10.1.6 del Estatuto de Autonomía),
tal y como en la demanda se denuncia.
Un problema procesal previo al enjuiciamiento de esta controversia
constitucional se suscita por el Abogado del Estado en el
segundo trámite de alegaciones que este Tribunal
abrió mediante providencia del art. 84 de la LOTC
y en el cual se puso de manifiesto a las partes que los
preceptos impugnados habían recibido una nueva redacción
en el Real Decreto 1.154/1986, de 11 de abril, por el cual
se modificó el Decreto objeto de este conflicto de
manera sobrevenida a la formalización de la demanda,
el 21 de enero del mismo año, y a resultas de la
estimación parcial por el Gobierno del previo requerimiento
de incompetencia formulado por el Ejecutivo Autonómico
actor. Señala el Abogado del Estado que la sustitución
de unos preceptos por otros debe llevar a una RESOLUCIÓN
en la que se declare la desaparición del objeto del
conflicto.
Sin embargo, esta pretensión no se compadece en
modo alguno con una reiterada jurisprudencia constitucional
que debe, sin duda, resultar ya notoria a las partes y que,
por ello, podemos ahora reseñar de manera más
sucinta. El Tribunal Constitucional sólo está
llamado a pronunciarse sobre la titularidad de una competencia
en la medida en que se trate de una competencia controvertida
o de que la disputa esté todavía viva, que
debe inevitablemente resolver los términos de un
conflicto mientras la esfera respectiva de competencias
no resulte pacífica y aunque la disposición
sobre la que se trabó el conflicto resulte luego
derogada o modificada. La controversia constitucional no
puede quedar automáticamente enervada por la simple
modificación de las disposiciones cuya adopción
dio origen al conflicto, cuando las partes demanden todavía
una determinación jurisdiccional de sus competencias
que constate si se verificó o no la extralimitación
competencial denunciada (SSTC 182/1988, fundamento jurídico
1.º; 248/1988, Fundamento jurídico 2.º;
167/1993, fundamento jurídico 2.º; AATC 155/1991,
30/1992, entre otros). Hay que huir, pues, de todo automatismo
en los efectos que en los procesos conflictuales quepa conceder
a las modificaciones sobrevenidas de las disposiciones discutidas,
y estar sustancialmente a la persistencia o no de la controversia
competencial, con el fin de salvaguardar el principio de
la irrenunciabilidad e indisponibilidad de las competencias
por las partes y, al tiempo, custodiar la vigencia de las
normas constitucionales y estatutarias atributivas de competencias
a las Administraciones. Cuanto se ha dicho cobra mayor relevancia
en un caso como el que nos ocupa en el cual no ha habido
una derogación de los preceptos de manera que queden
definitivamente expulsados del ordenamiento jurídico,
sino que las normas contenidas en los arts. 5 y 6.5 del
Real Decreto 1.613/l985, únicamente fueron en parte
modificadas en los arts. 5 y 6.5 del Real Decreto 1.145/1986.
mediante una adición: la restricción consistente
en que la declaración por el Gobiemo se producirá
cuando la situación de contaminación sobrepase
el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma.
No fue esto lo pretendido por la Generalidad en su escrito
de requerimiento ni en la ulterior demanda de conflicto
ni en sus alegaciones del art. 84 de la LOTC, ya que reclama
la competencia para dictar esas resoluciones siempre que
la contaminación afecte a su ámbito territorial.
En suma, sin perjuicio de lo que sobre el fondo del asunto
podamos resolver, es claro que la estimación parcial
por parte del Gobierno del requerimiento de incompetencia,
anunciando su voluntad de modificar el Real Decreto discutido,
y, de hecho, la posterior modificación normativa
operada no han logrado hacer desaparecer la controversia
sobre las respectivas esferas de competencias (en el mismo
sentido, la STC 209/1989, fundamento juridico 1.º),
de forma que pueda estimarse desaparecido el objeto del
conflicto, ni permite entender satisfecha extraprocesalmente
la pretensión deducida por el requirente en virtud
de la actividad desplegada por el requerido. Es menester,
pues, rechazar la excepción procesal opuesta por
el Abogado del Estado y enjuiciar el litigio sin más
dilaciones.
2. Dicho esto, conviene poner de manifiesto el tenor de
los preceptos reglamentarios supuestamente invasores de
las competencias autonómicas y la regulación
que de ellos se desprende. El art. 5 del Real Decreto 1.613/1985,
en relación con el art. 2, establece que en las zonas
donde se superen los valores límite de concentración
de dióxido de azufre y partículas en suspensión
en ciertos periodos y condiciones fijados en unas tablas
recogidas en el anexo, el Gobierno las declarará
«Zonas de Atmósfera Contaminada»; declaración
que produce los efectos previstos en el Título lII
del Decreto 833/1975, de 6 de febrero, que desarrolla la
Ley de 22 de diciembre de 1972, de protección del
ambiente atmosférico, y que, sustancialmente, implica
la adopción de un régimen administrativo especial,
consistente en determinadas medidas de lucha contra la contaminación
dentro del perímetro de la zona afectada y respecto
de los focos emisores, según las circunstancias concurrentes
en cada caso y de acuerdo con un plan que en la declaración
se fija. Esta facultad estatal para la declaración
de esas zonas por el Gobierno y en consecuencia también
para la cesación, desaparecidos los graves efectos
para las condiciones ambientales y la salud humana que esta
situación entraña (art. 4.1 del Real Decreto
1.613/1985), se limitó o restringió -ya se
ha dicho- en la redacción otorgada al art. 5 por
el Real Decreto 1.154/1986 a los supuestos en que: «cuando
la situación de contaminación existente por
su propia naturaleza o circunstancias concurrentes, y en
particular por su origen o efectos sobrepase el ámbito
territorial de una Comunidad Autónoma»; una
cláusula que se añade al texto anterior. Y
aunque el conflicto resultara formalmente trabado en la
demanda frente al art. 5 en la redacción que le otorgaba
el primer Real Decreto, es un dato que no puede ser orillado
que dicha disposición rige hoy en nuestro ordenamiento
jurídico con esta otra segunda redacción,
respecto de la cual subsiste la controversia competencial
que justifica nuestro pronunciamiento y sobre la que las
partes han podido alegar lo que a su derecho mejor conviniera
en el trámite de alegaciones concedido ex art. 84
de la LOTC. Ello obliga a que la decisión sobre la
existencia o no de una invasión o extralimitación
competencial deba producirse acerca de la norma contenida
en el art. 5 del texto hoy vigente.
En segundo lugar, se impugna el art. 6.5 del Real Decreto
que en la disposición modificativa añade al
texto anterior: «cuando la declaración o cesación
de la zona de atmósfera contaminada corresponda al
Gobierno»; y donde se prescribe que, una vez cumplimentado
lo establecido en los apartados anteriores del mismo artículo,
«el Alcalde o Alcaldes remitirán los expedientes
a la autoridad ambiental de la correspondiente Comunidad
Autónoma que completará su instrucción
y los remitirá con su inforrne a la C.I.M.A. (Comisión
Interministerial de Medio Ambiente), la cual elevará
su propuesta al Consejo de Ministros para su aprobación».
La impugnación de la Generalidad parece ser aquí
una simple consecuencia de la efectuada respecto del art.
5: se discute también en este artículo la
facultad del Gobierno para hacer esa declaración.
Los términos del conflicto entablado frente a estas
dos normas son claros. La Generalidad recuerda: que el art.
149.1.23 de la Constitución reserva al Estado la
aprobación de la legislación básica
sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio
de las facultades de las Comunidades Autónomas para
establecer normas adicionales de protección (art.
149.1.23); y que el art. 10.1.6 del Estatuto dispone que
corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña
el desarrollo legislativo y la ejecución, en el marco
de la legislación básica del Estado y en los
términos que en la misma se establezca, en materia
de protección del medio ambiente, de nuevo, sin perjuicio
de las facultades para establecer normas adicionales de
protección. Sentadas las reglas de distribución
competencial -habría que añadir a éstas
mencionadas en la demanda el art. 148.1.9 de la Constitución,
que deja en la esfera autonómica la «gestión»
en materia de protección del medio ambiente-, la
Generalidad destaca la naturaleza típicamente ejecutiva
de la RESOLUCIÓN por la cual se aprueba la declaración
de una zona atmosférica contaminada: el acuerdo de
aplicar al supuesto concreto las normas legislativas y reglamentariamente
previstas. Una razón por la cual esta declaración
debe corresponder a quien ostenta las facultades ejecutivas
o de gestión en la materia, la Comunidad Autónoma,
y no al Estado que únicamente posee facultades para
dictar la legislación básica. Este razonamiento
desgajable de las reglas de distribución competencial
no puede ser alterado -a su juicio- a causa del territorio
de la zona, invocando la dimensión supraautonómica
de la medida, de manera que justifique la intervención
del Gobierno; la hipotética eficacia de la medida
-se dice- no crea competencia alguna para el Estado. De
llegar el caso de una zona que sobrepase el ámbito
territorial de una Comunidad Autónoma, la Generalidad
acordará las medidas que estime pertinentes contra
la contaminación, sin perjuicio de que otras Comunidades
Autónomas hagan lo mismo en sus respectivos territorios.
Debe bastar, pues, con la colaboración debida y la
necesaria cooperación entre Comunidades Autónomas.
Y el Estado no puede sustituir a la Generalidad en el ejercicio
de sus facultades ejecutivas, por el hecho de que los efectos
perjudiciales sobrepasen su ámbito territorial.
Por su parte, el Gobierno trae a colación que las
facultades estatales para emanar legislación básica
y establecer los términos de la competencia pueden
abarcar, excepcionalmente, actos de ejecución, una
excepcionalidad que se justificaría aquí por
el ámbito territorial supraautonómico de las
zonas, así como en que «no es posible poner
límites al aire», y en la afectación
de este problema a los intereses de distintas Comunidades
Autónomas: a la par que señala la existencia
de un evidente límite territorial al ejercicio de
las competencias autonómicas, que se hace expreso
en el art. 25.1 del Estatuto y se desprende del art. 147.2
b) de la Constitución y de la propia naturaleza de
las Comunidades Autónomas como entes territoriales.
Vistas así las cosas, la controversia constitucional
queda reducida a resolver a quién corresponde constitucionalmente,
si a la Generalidad de Cataluña o al Estado, la declaración
y ulterior cesación como zona contaminada cuando
se dan las circunstancias previstas en el art. 5 del Real
Decreto 1.154/ 1966.
3. De los arts. 148.1.9 y 149.1.23 de la Constitución
y del art. 10.1.6 del Estatuto se desprende, sin lugar a
dudas, que las facultades ejecutivas o de gestión
en materia de medio ambiente, en general, y, en concreto,
de contaminación atmosférica corresponden
a la Generalidad de Cataluña y no al Estado. Pero
esas facultades ejecutivas se circunscriben y han de ejercerse
dentro del territorio de Cataluña (art. 25.1 E.A.C.)
y, por ello, no pueden alcanzar a industrias o actividades
colocadas fuera del territorio de la Comunidad Autónoma,
aunque produzcan efectos contaminantes dentro de ese territorio.
De igual modo, una Comunidad Autónoma colindante
no puede adoptar medidas para la protección del medio
ambiente en relación con industrias o actividades
contaminantes situadas en Cataluña.
Esta limitación territorial se da con toda evidencia
en relación con los efectos que se deducen de la
declaración de zona de atmósfera contaminada.
De modo que tal declaración supone la imposición
de obligaciones, límites y prohibiciones que afectan
a una determinada área geográfica. La Generalidad
de Cataluña puede adoptar tales medidas, asegurando
su plena efectividad cuando la zona a declarar se circunscriba
al territorio de la Comunidad Autónoma. Pero no cabe
eliminar la posibilidad de la existencia de un caso de contaminación
atmosférica que afecte más allá del
territorio de una Comunidad Autónoma. Son posibles
supuestos tanto de propagación de la contaminación
de una a otra Comunidad Autónoma como de la existencia
de emisiones contaminantes en zonas limítrofes entre
distintas Comunidades Autónomas por distintas causas
cuyo tratamiento requiere correcciones, limitaciones o restricciones
en el territorio tanto de una como de otra Comunidad Autónoma.
Constitucionalmente ninguna de las autoridades de una Comunidad
Autónoma puede adoptar medidas al efecto que tengan
eficacia directa en el territorio de la otra.
Ello no se niega por la Generalidad de Cataluña
que, sin embargo, estima que estas situaciones podrían
ser solucionadas mediante la fragmentación de las
zonas en función del ámbito territorial respectivo,
de modo que cada una de las Comunidades Autónomas
ejercería separadamente su propia competencia, sin
perjuicio de que el Estado pudiera reservarse facultades
de mera coordinación. Desde luego, no cabe excluir
en esta materia de medio ambiente la existencia de facultades
estatales de coordinación. Estas facultades de coordinación
podrían asegurar la adopción coordinada por
las Comunidades Autónomas afectadas de medidas en
cada uno de sus territorios para afrontar un problema que,
por su dimensión, afecta más allá de
los límites del propio territorio. Una actuación
diligente de las Comunidades Autónomas implicadas,
tratándose además de facultades en buena parte
regladas para declarar zonas de atmósfera contaminada
en función de la propia gravedad de la situación,
dentro de su propio territorio permitirá normalmente
la adopción de las medidas legalmente previstas para
asegurar la calidad del ambiente, haciendo innecesaria la
intervención estatal.
4. El art. 5 del Real Decreto 1.613/1985, en su redacción
actual desconoce toda posibilidad de tal ejercicio coordinado
y paralelo de las competencias autonómicas, para
tratar cualquier tipo de problemas de contaminación
de dimensión supraautonómica. Adopta como
criterio único y exclusivo la actuación directa
del Estado mediante una decisión única con
la consiguiente exclusión de la competencia ejecutiva
de la Comunidad Autónoma.
Es cierto que la defensa del interés general y del
derecho a un medio ambiente adecuado puede requerir la intervención
del Estado, para evitar daños irreparables, pero
ello ha de realizarse asegurando un adecuado equilibrio
entre el respeto de las autonomías territoriales
y la necesidad de evitar que éstas conduzcan a separaciones
o compartimentaciones que desconozcan la propia unidad del
sistema. Ello, al igual que justifica la facultad de coordinación,
puede permitir además que, en ocasiones excepcionales,
el Estado, titular de la legislación básica,
pueda realizar actos de ejecución que sean precisos
por la naturaleza de la materia para evitar daños
irreparables y para asegurar la consecución de la
finalidad objetiva que corresponde a la competencia estatal
sobre las bases (STC 48/1988), y que en este caso además
se conectan con la garantia del derecho de todos a disfrutar
de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona
(art. 45.1 C.E.) que se refiere en particular a la prevención
de la contaminación atmosférica, en los últimos
años se ha manifestado, entre otros instrumentos
internacionales, en el Convenio de Viena de 22 de marzo
de 1985 y su Protocolo adicional, hecho en Montreal el 16
de septiembre de 1987, para la protección de la capa
de ozono, así como en la Declaración de La
Haya de 11 de marzo de 1989. Siendo de señalar que
tanto en estos instrumentos internacionales como en el art.
45 C.E., la protección del medio ambiente tiene como
objetivo final y está íntimamente unida a
«la protección de la salud de las personas»
(art. 130 R del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea),
pues como se ha dicho en la STC 64/1982 (fundamento jurídico
1.º), la «calidad de vida» que cita el
art. 45 C.E. y uno de cuyos elementos es la obtención
de un medio ambiente adecuado para promoverla «está
proclamada en el preámbulo de la Constitución
y recogida en algún otro artículo, como el
129.1 ».
Ello no se niega por la propia Generalidad de Cataluña,
que admite que, en casos extraordinarios y a causa de poderosas
razones de seguridad y grave y urgente necesidad, podría
ceder la competencia autonómica en favor del Estado.
Sin embargo, la norma cuestionada no se limita sólo
a estos supuestos, ni en su redacción establece cautelas
especiales, en función del carácter extraordinario
o excepcional de la situación, ni se refiere a razones
de grave y urgente necesidad, sino que hace de la intervención
ejecutiva del Estado una situacion normal, lo suficientemente
genérica y ambigua, al referirse genéricamente
a naturaleza, circunstancias concurrentes, al origen y a
los efectos, como pura dar lugar a un vaciamiento efectivo
de las competencias de las Comunidades Autónomas,
y, en concreto, de la de Cataluña, incluyendo aquí
casos en los que la simple coordinación de la actuación
propia de cada una las Comunidades Autónomas afectadas
podría conseguir el mismo o un mejor resultado sin
quiebra ni restricción de las competencias de las
Comunidades Autónomas afectadas.
De todo ello se deduce que no es adecuada a la Constitución
la solución ofrecida en la disposición recurrida:
una decisión unitaria acerca de la declaración
por parte de los órganos del Estado por el mero hecho
de que las zonas atmosféricas contaminadas puedan
sobrepasar o incluir el territorio de varias Comunidades
Autónomas. Esta solución sólo sería
constitucionalmente legítima en aquellos casos excepcionales
en que la intervención separada de las diversas Comunidades
Autónomas no permitieran salvaguardar la eficacia
de las medidas a tomar, y resulte necesaria una decisión
unitaria del Estado a causa de poderosas razones de seguridad
y grave y urgente necesidad que justifican la utilización
estatal sobre bases de la dependencia en materia de protección
del medio ambiente y para evitar daños irreparables.
En la medida en que el art. 5 del Real Decreto 1.613/1985
reconoce competencia al Estado más allá de
estos excepcionales supuestos, invade y desconoce la competencia
de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
5. El art. 6.5 del Real Decreto 1.613/1985 se refiere al
supuesto en que «la declaración o cesación
de la zona de atmósfera contaminada corresponda al
Gobierno». Es claro que en cuanto dicho precepto se
considere como aplicación de lo previsto en el art.
5 del mismo Real Decreto, incurre en el mismo vicio de extralimitación
competencial de aquél. Pero, según hemos dicho
en el fundamento jurídico anterior, esa extralimitación
competencial no excluye, e incluso así lo admite
la propia Generalidad de Cataluña, que pueda existir
un margen legítimo para la actuación del Estado,
y por tanto para la declaración o cesación
de zona contaminada por parte del Gobierno. Pues bien, y
en relación con ese supuesto, hemos de examinar si
el art. 6.5 de la disposición controvertida lesiona
el orden constitucional estatutario de competencias.
A tal efecto, es preciso traer a colación, según
el art. 6 del Real Decreto 1.613/1985, que la declaración
de «Zona Atmosférica Contaminada» de
un núcleo de población, lugar o área
territorial, en cuanto constatación de la situación
de emergencia, pone fin a un procedimiento o expediente
administrativo tramitado tras la denuncia de cualquier persona
natural o jurídica, pública o privada, ante
las autoridades ambientales correspondientes, o actuando
estas mismas con impulso de oficio cuando lo consideren
justificado o así se reclame por el C.I.M.A. a la
vista de distintos informes; un expediente que tramitan
los Alcaldes de los municipios afectados, «remiten
a la autoridad ambiental de la correspondiente Comunidad
Autónoma, que completará su instrucción
y los remitirá con su informe a la C.I.M.A., la cual
elevará su propuesta al Consejo de Ministros para
su aprobación» (apartado 5.º del citado
art. 6 en la redacción que le otorga el Real Decreto
modificativo).
Quiere con ello decirse que, aunque la declaración
que culmina el expediente administrativo en estos casos
excepcionales que por la dimensión supraautonómica
y la gravedad del problema de contaminación pueda
corresponder al Gobierno, para evitar daños irreparables,
ni los entes locales ni las Comunidades Autónomas
afectadas se ven excluidas del ejercicio de otras importantes
facultades de ejecución. Así el art. 7 del
Real Decreto 1.613/1985 dispone que la declaración
establecerá un plan de medidas a adoptar para mejorar
progresivamente la calidad del aire, disminuyendo las concentraciones
de dióxido de azufre y de partículas en suspensión
hasta alcanzar los valores límite; la elaboración
de este plan corresponde a los Ayuntamientos implicados,
pero para ello podrán recabar la oportuna asistencia
técnica de las Administraciones autonómicas
competentes, así como para la ejecución de
los planes (apartados 3.º y 4.º). Las Comunidades
Autónomas no se ven, por tanto, sustituidas o desplazadas
en sus funciones ejecutivas para la protección del
medio ambiente atmosférico más que en la declaración
de la zona si ésta sobrepasa su territorio y en virtud
de las razones excepcionales expuestas, pero no en la previa
elaboración del plan de medidas ni en la posterior
ejecución del plan. El diseño dispuesto en
el precitado Real Decreto es, pues, respetuoso y propicia
la deseable cooperación en la materia de todas las
Administraciones implicadas en función de sus respectivos
intereses.
En consecuencia, el art. 6.5 del Real Decreto 1.613/1985,
en la redacción que le otorga el Real Decreto 1.154/1986,
no lesiona el orden constitucional de competencias.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1. Declarar que la titularidad de la competencia ejercida
en el art. 5 del Real Decreto 1.613/1985, de 1 de agosto,
en la redacción que le otorga el Real Decreto 1.154/
1986, de 11 de abril, corresponde a la Generalidad de Cataluña
en los términos señalados en el fundamento
jurídico 4.º.
2. Declarar que el art. 6.5. del Real Decreto 1.613/1985,
en la redacción que le otorga el Real Decreto 1.154/
1986, no lesiona el orden constitucional de competencias.
