III.12. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencia de 7 de junio de 1993
(Sentencia 186/1993)
Ponente: D. Fernando García-Mon y González-Regueral
Materia: FINCAS DEFICIENTEMENTE APROVECHADAS. INTERESES
SOCIALES SOBRE DETERMINADOS BIENES. EXPROPIACIÓN
FORZOSA.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
HECHOS
La presente sentencia resuelve un recurso de inconstitucionalidad,
promovido por cincuenta y un Senadores, contra determinados
preceptos de la Ley de la Asamblea de Extremadura 1/1986,
de 2 de mayo, sobre la Dehesa de Extremadura. La citada
ley, contempla una serie de medidas expropiatorias sobre
determinados terrenos escasamente productivos desde el punto
de vista agrícola, pero de innegable interés
social por razón de su naturaleza, su extensión
y su situación.
Los recurrentes alegan, fundamentalmente, como motivo
de inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, la
titularidad exclusiva estatal de la competencia para legislar
sobre expropiación forzosa (art. 149.1.18 C.E.).
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El presente recurso de inconstitucionalidad, dirigido
contra diversos preceptos de la Ley de la Asamblea de Extremadura
1/1986, de 2 de mayo, de regulación de las Dehesas,
guarda gran semejanza con el que el mismo Senador en su
condición de comisionado de otros Senadores también
planteó contra determinados artículos de la
Ley del Parlamento de Andalucía 8/1984, de 3 de julio,
de Reforma Agraria, recurso de inconstitucionalidad que
tramitado con el núm. 685/1984 fue resuelto por la
Sentencia del Pleno de este Tribunal 37/1987, de 26 de marzo.
Si se advierte esta circunstancia desde el principio es
porque la respuesta que ahora deba darse a la impugnación
del art. 20, de una parte, y de los arts. 21 a 29, de la
otra, todos de la Ley extremeña de regulación
de las Dehesas, se encuentra ya prácticamente determinada
por la doctrina contenida en la referida STC 37/1987.
2. El art. 20 de la Ley extremeña establece que
«la calificación de una dehesa en deficiente
aprovechamiento, cualquiera que sea la naturaleza pública
o privada de el titular, implicará el reconocimiento
del incumplimiento de la función social de la propiedad
y dará lugar a la exacción del impuesto regulado
en la presente Ley y, en su caso, por interés social,
la expropiación en uso o expropiación forzosa
de la misma».
Para un adecuado entendimiento del alcance de la previsión,
conviene indicar que esa calificación de dehesa en
deficiente aprovechamiento recaerá en aquellas fincas
rústicas que reuniendo las características
de extensión y destino agrario a que se refiere el
art. 1 de la Ley, atendiendo a su producción efectiva
y potencial (arts. 7 y ss.) quedan sometidas a planes de
aprovechamiento y mejora (arts. 13 y ss.), que los interesados
no aceptan ejecutar o incumplan o entorpezcan gravemente
el cumplimiento (art. 18). En esos supuestos, pues, la calificación
de la dehesa en deficiente aprovechamiento -que, por lo
demás, corresponderá efectuar a la Junta de
Gobierno de la Comunidad Autónoma (art. 19)- conlleva
el reconocimiento del incumplimiento de la función
social de la propiedad y da lugar a la exacción de
un impuesto -establecido y regulado en los arts. 21 a 27-
y, en su caso, a la expropiación del uso o de la
propiedad de la dehesa por causa de interés social.
El mecanismo expropiatorio previsto en su configuración
general coincide, ciertamente, con el establecido por la
Ley andaluza 8/1984, de 3 de julio, de Reforma Agraria (art.
19 y ss.) y a su vez, con el dispuesto por la Ley estatal
34/1979, de 16 de noviembre, de Fincas Manifiestamente Mejorables,
si bien, en cada una de esas Leyes varían, claro
es, las circunstancias y características determinantes
de las fincas rústicas sujetas a los correspondientes
planes de aprovechamiento y mejora y, desde luego, el contenido
mismo de estos planes.
Es, no obstante, esa separación de la Ley extremeña
respecto de la Ley estatal en la fijación y delimitación
de las circunstancias concretas y específicas determinantes,
en última instancia, de la expropiación de
las correspondientes fincas rústicas lo que a juicio
de los recurrentes hace que el art. 20 de la Ley autonómica
incurra en inconstitucionalidad, en cuanto deja abierta
la posibilidad de la expropiación de las dehesas
en deficiente aprovechamiento sin que para ello la Comunidad
Autónoma de Extremadura disponga de competencia normativa
alguna en materia expropiatoria, al corresponder la misma
en su integridad al Estado (art. 149.1.18 CE).
La impugnación responde así a un planteamiento
y desarrollo argumental absolutamente coincidente con el
que se sostuvo con ocasión del recurso de inconstitucionalidad
interpuesto, entre otros, contra el art. 19.1.2 a) de la
referida Ley andaluza de Reforma Agraria [STC 37/1987, antecedente
núm.1.a)], de manera que, constatado este extremo,
la imputación de inconstitucionalidad por extralimitación
competencial de la Comunidad Autónoma debe ser rechazada
y, por tanto, descartada la pretendida inconstitucionalidad
del art. 20 en atención a las mismas razones que
se expusieron en el fundamento jurídico 6.º
de la STC 37/1987.
Bastará recordar, por todo ello, que en dicha Sentencia
y en otras posteriores (por ejemplo, STC 17/1990, fundamento
jurídico 10) ya se ha reconocido que «la reserva
constitucional en favor del Estado sobre la legislación
de expropiación forzosa no excluye que por Ley autonómica
puedan establecerse, en el ámbito de sus propias
competencias, los casos o supuestos en que procede aplicar
la expropiación forzosa, determinando las causas
de expropiar o los fines de interés público
a que aquélla debe servir. De lo contrario, se llegaría
al absurdo de que las Comunidades Autónomas, habiendo
constatado la existencia de nuevas causas de utilidad pública
o interés social justificadoras de la expropiación
para el desarrollo de sus respectivas competencias, tuvieran
que solicitar del Estado la regulación formal de
aquéllas, o a la no menos absurda conclusión,
por petrificadora del ordenamiento, de no poder identificar
tales supuestos legitimadores más allá de
los que, antes de la instauración del Estado de las
Autonomías, hayan sido declarados como tales por
las Leyes del Estado en materias sobre las que éste
ha dejado de tener competencia».
En consecuencia, dado que el art. 20 de la Ley extremeña
se limita a establecer que «la calificación
de una dehesa en deficiente aprovechamiento (...) implicará
el reconocimiento del incumplimiento de la función
social de la propiedad y dará lugar (...), en su
caso, por interés social, a la expropiación
en uso o expropiación forzosa de la misma»,
es obvio que con tal previsión no se procede a crear
un nuevo supuesto de expropiación distinto de los
establecidos por la legislación estatal -en concreto,
por la Ley de Fincas Manifiestamente Mejorables-, sino que
viene a definirse y concretarse la causa expropiandi en
las materias de agricultura y ganadería que han sido
atribuidas a la competencia de la Comunidad Autónoma
de Extremadura (art. 7.1.6 de el EA), sin perjuicio, además,
de que, de manera específica y singularizada, el
art. 6.2. d) del mismo Estatuto ha encomendado a las instituciones
de la Comunidad Autónoma de Extremadura, dentro del
marco de su competencia, ejercer sus poderes -y entre ellos,
por tanto, el expropiatorio [art. 50 b)]- con el objetivo
básico de acometer una Reforma Agraria, «entendida
como la transformación, modernización y desarrollo
de las estructuras agrarias en cuanto elemento esencial
para una política de desarrollo, fomento del empleo
y corrección de desequilibrios territoriales dentro
de Extremadura».
Junto a ello, el respeto íntegro de las garantías
expropiatorias de carácter patrimonial y procedimental
previstas por la legislación estatal, una vez que
la Ley extremeña cuestionada guarda sobre este particular
absoluto silencio, confirma definitivamente la adecuación
del precepto recurrido al orden constitucional de distribución
de competencias en la materia de expropiación forzosa.
3. También se alega por los recurrentes que con
la Ley que impugnan, el régimen de la propiedad sobre
fincas rústicas de más de cien hectáreas
dedicadas a explotaciones ganaderas no será el mismo
en Extremadura que en otras partes del territorio nacional,
infringiéndose así el principio de tratamiento
uniforme que, con carácter exclusivo de acuerdo con
lo dispuesto por el art. 149.1.1 de la Constitución,
corresponde al Estado fijar para garantizar la igualdad
de todos los españoles.
Sin embargo, una vez más el reproche formulado resulta
coincidente con el que motivó que en la STC 37/1987,
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 9.º y 10 se dijera -y
ahora se reitere más resumidamente- que el principio
de igualdad no impone ni que todas las Comunidades Autónomas
ostenten las mismas competencias, ni menos aún que
tengan que ejercerlas de una determinada manera o con un
CONTENIDO o resultados prácticamente idénticos
o semejantes. Por consiguiente, si como consecuencia del
ejercicio de esas competencias surgen desigualdades en la
posición jurídica de los ciudadanos residentes
en las distintas Comunidades Autónomas, no por ello
automáticamente resultarán infringidos, entre
otros, los arts. 14, 139.1 ó 149.1.1 de la Constitución,
ya que dichos preceptos constitucionales no exigen un tratamiento
jurídico uniforme de los derechos y deberes de los
ciudadanos en todas las materias y en todo el territorio
del Estado. En caso contrario, semejante uniformidad, ciertamente,
sería incompatible con la autonomía constitucionalmente
garantizada, de manera que, en lo que se refiere al ejercicio
de los derechos y al cumplimiento de los deberes constitucionales,
lo que la Constitución impone es una igualdad de
las posiciones jurídicas fundamentales, pero no,
desde luego, una absoluta identidad en las mismas.
Desde esta consideración, la objeción planteada
queda desprovista de fundamento, una vez que, más
allá de la denunciada falta de uniformidad en la
manera que los recurrentes la entienden, en forma alguna
cabe apreciar que la Ley extremeña sea incompatible
con esa igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales
de los ciudadanos en relación concreta, en este caso,
con el ejercicio de los derechos y correlativos deberes
patrimoniales que garantiza el art. 33 de la Constitución.
4. Por último se impugnan los arts. 21 a 29 relativos
al llamado «Impuesto de dehesas calificadas en deficiente
aprovechamiento». La regulación de este impuesto
viene a coincidir en sus elementos caracterizadores con
la red del «Impuesto sobre Tierras Infrautilizadas»
establecido por la Ley andaluza de Reforma Agraria y los
motivos de inconstitucionalidad ahora alegados son también
coincidentes con los que fundaran el recurso de inconstitucionalidad
interpuesto contra el establecimiento del impuesto andaluz.
Una vez más, por tanto, la doctrina de la STC 37/1987,
FUNDAMENTOS JURÍDICOS 12 a 14, es reproducible en
su integridad para la resolución de la impugnación
efectuada.
a) De este modo, en lo que atañe a la naturaleza
jurídica de la figura tributaria que la Ley extremeña
establece con la denominación de «Impuesto
de dehesas calificadas en deficiente aprovechamiento»,
es indiscutible, de acuerdo con las consideraciones expuestas
en el fundamento jurídico 13 de la STC 37/1987, que
constitucionalmente nada cabe objetar a que, en general,
a los tributos pueda asignárseles una finalidad extrafiscal
y a que, ya más en particular, las Comunidades Autónomas
puedan establecer impuestos con ese carácter, si
bien ello haya de realizarse dentro del marco de competencias
asumidas y respetando las exigencias y principios derivados
directamente de la CE (art. 31), de la Ley Orgánica
que regula el ejercicio de sus competencias financieras
(art. 157.3 CE) y de los respectivos Estatutos de Autonomía.
En el supuesto que se examina, es claro que ese «Impuesto
de dehesas calificadas en deficiente aprovechamiento»
se ha configurado por el legislador autonómico como
un tributo con finalidad básicamente extra-fiscal,
pues con él no se persigue directamente crear una
nueva fuente de ingresos públicos con fines fiscales,
sino el coadyuvar a disuadir a los titulares de esas propiedades
del incumplimiento de las obligaciones inherentes a la función
social de la propiedad de la tierra. La propia configuración
del hecho imponible (art. 21.2) claramente lo atestigua
(«el hecho imponible lo constituye la calificación
de la dehesa en deficiente aprovechamiento»), así
como la específica previsión de que «la
persona o Entidad sujeta al tributo establecido en la presente
Ley, podrá promover expediente de extinción
del gravamen tan pronto como las dehesas sean explotadas
correctamente conforme a las directrices contenidas en el
Plan de Aprovechamiento y Mejora, a cuyo efecto dirigirá
la oportuna solicitud al Consejo de Gobierno de la Junta
de Extremadura» (art. 29.1), añadiéndose
que «el Consejo de Gobierno acordará la exclusión
del Censo, cuando se acredite la realización del
Plan de Aprovechamiento y Mejora, cuyo incumplimiento originó
la calificación de la dehesa en deficiente aprovechamiento
u otro posterior establecido en aplicación de esta
Ley».
Ello mismo evidencia, que a pesar de que el Impuesto cuestionado
no grava sino la no producción de una renta, la Comunidad
Autónoma de Extremadura ha podido establecerlo en
la medida en que, orientado al cumplimiento de fines y a
la satisfacción de intereses públicos que
la Constitución garantiza, basta que la capacidad
económica exista, como riqueza o renta real o potencial
en la generalidad de los supuestos contemplados por el legislador
al crear el impuesto, para que el principio constitucional
de capacidad económica quede a salvo. Y en este caso,
no es discutible que esa capacidad existe, pues el hecho
de que el Impuesto recaiga sobre la utilización insuficiente
o la obtención de rendimientos inferiores al óptimo
legalmente señalado para determinados fines rústicos,
es un dato de significado social y económicamente
negativo que, como ya advertimos en la STC 37/1987, fundamento
jurídico 13, revela la titularidad de una riqueza
real o potencial; es decir, la titularidad de una renta
virtual cuya dimensión mayor o menor determina la
mayor o menor cuantía del Impuesto. Circunstancia
esta que por sí sola excluye el pretendido carácter
confiscatorio del Impuesto, que, por lo demás, ha
sido meramente alegado, sin mayores consideraciones.
b) De otra parte, en nada queda afectado el principio de
igualdad por el hecho de que el tributo no grave sino a
aquellas fincas rústicas de determinada extensión
que, según el destino agrario más idóneo,
sean susceptibles de un mejor aprovechamiento, pues, en
efecto, ese tratamiento diferenciado se justifica dentro
de los márgenes de apreciación que es preciso
reconocer al legislador, en las propias características
de esas fincas, que son justamente las que merecen la calificación
de dehesas susceptibles de ser sometidas a los correspondientes
planes de aprovechamiento y mejora. No hay, en definitiva,
posibilidad de entablar una comparación que pruebe
la falta de fundamento del trato desigual que se denuncia,
por lo que la pretendida discriminación debe quedar
descartada.
c) Finalmente, el establecimiento del «Impuesto de
dehesas calificadas en deficiente aprovechamiento»
no infringe la prohibición de doble imposición
que sanciona el art. 6.2 de la LOFCA.
Esa pretendida doble imposición no puede producirse,
en primer lugar, en relación a la Contribución
Territorial Rústica y Pecuaria -en la actualidad,
Impuesto sobre Bienes Inmuebles, regulado en la Ley 39/1988,
de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales,
arts. 61 ss.-, puesto que se trata de un tributo local al
que, por tanto, no es aplicable el referido art. 6.2 de
la LOFCA, que sólo prohíbe la duplicidad de
tributación por los mismos HECHOS imponibles entre
tributos estatales y tributos autonómicos, pero no
entre aquéllos y los tributos propios de las Haciendas
Locales.
Asimismo, en la STC 37/1987, fundamento jurídico
14, también se precisó que por materia imponible
u objeto del tributo debe entenderse toda fuente de riqueza,
renta o cualquier otro elemento de la actividad económica
que el legislador decida someter a imposición, mientras
que el hecho imponible es un concepto estrictamente jurídico
que, en atención a determinadas circunstancias, la
Ley fija en cada caso «para configurar cada tributo
y cuya realización origina el nacimiento de la obligación
tributaria» (art. 28 Ley General Tributaria). Por
ello, en relación con una misma materia impositiva,
el legislador puede seleccionar distintas circunstancias
que den lugar a otros tantos HECHOS imponibles, determinantes
a su vez de figuras tributarias distintas.
Pues bien, resulta indudable que el art. 6.2 de la LOFCA
no tiene por objeto impedir a las Comunidades Autónomas
que establezcan tributos propios sobre objetos materiales
o fuentes impositivas ya gravadas por el Estado, sino que
lo que estrictamente prohíbe es la duplicidad de
HECHOS imponibles. Siendo esto así, en el supuesto
que nos ocupa no puede afirmarse que esa duplicidad de HECHOS
imponibles se produzca, pues, como ya hemos visto, el hecho
imponible del «Impuesto de dehesas calificadas en
deficiente aprovechamiento» lo constituye «la
calificación de la dehesa en deficiente aprovechamiento»,
calificación que se adoptará cuando concurran
las circunstancias señaladas en el art. 18 y con
arreglo al procedimiento previsto en el art. 19, ambos de
la misma Ley. Sin embargo, el hecho imponible en el Impuesto
sobre el Patrimonio es notoriamente distinto por cuanto
en la actualidad lo constituye «la titularidad por
el sujeto pasivo en el momento del devengo, del patrimonio
neto ...», constituyendo el patrimonio neto de la
persona física «... el conjunto de bienes y
derechos de CONTENIDO económico de que sea titular,
con deducción de las cargas y gravámenes que
disminuyan su valor, así como las deudas y obligaciones
personales de las que deba responder» (art. 1, párrs.
2.º y 3.º, párr. 1.º de la Ley 19/1991,
de 6 de junio, del Impuesto sobre el Patrimonio).
Resulta de este modo palmario que no cabe identificar la
«infrautilización» de fincas rústicas
-hecho imponible del impuesto extremeño- con la titularidad
del «conjunto de bienes y derechos de CONTENIDO económico»
aunque entre ellos se encuentren las fincas rústicas,
que es el hecho que grava el impuesto estatal. Consecuentemente
debe concluirse que la Ley extremeña tampoco ha infringido
el art. 6.2 de la LOFCA.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido:
Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad.
