III.11. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Auto de 23 de marzo de 1993
(Auto 101/1993)
Materia: RECURSOS HÍDRICOS. PROTECCIÓN
DE LA RIQUEZA BIOLÓGICA. SUSPENSIÓN DE LAS
DISPOSICIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS IMPUGNADAS
POR EL GOBIERNO. LEVANTAMIENTO.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
HECHOS
El Presidente del Gobierno interpone un recurso de inconstitucionalidad
contra la Ley 2/1992, de 7 de mayo, de Pesca Fluvial, de
Castilla-La Mancha, por estimar que algunos de sus preceptos
alteran las reglas de deslinde competencial que se deducen
del art. 149.1.22 de la Constitución, en relación
con el art. 148.1.10 y con el art. 31.1 g) del Estatuto
de Autonomía de Castilla-La Mancha. El Presidente
del Gobierno invocó el art. 161.2 de la Constitución
a efectos de la suspensión automática de los
preceptos recurridos.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Una vez transcurrido el plazo de cinco meses -dispuesto
en el art. 161.2 de la Constitución- de suspensión
automática de la Ley recurrida, debemos resolver
sobre el levantamiento o mantenimiento de la medida suspensoria
inicialmente adoptada. Según una muy consolidada
jurisprudencia constitucional recaída en estos incidentes
de suspensión (AATC 727/1984, 753/1984, 175/1985,
355/1989, 29/1990, etc.), es preciso ponderar, de un lado,
los intereses en presencia, tanto el general y público
como el particular y privado de las terceras personas afectadas,
y, de otro, los perjuicios de imposible o difícil
reparación que se sigan bien del mantenimiento o
del levantamiento de la suspensión de la vigencia
y aplicación de la Ley. Una ponderación que,
además, debe normalmente efectuarse, salvo supuestos
de manifiesta ausencia de cobertura competencial, mediante
el estricto examen de las situaciones de hecho creadas por
las normas discutidas y al margen de la viabilidad de las
pretensiones que en la demanda se formulan, pues la interpretación
de las reglas de deslinde competencial que al caso hagan
debe, obviamente, quedar procesalmente diferida a la Sentencia
que resuelva la controversia competencial. Por último,
no es ocioso recordar que el mantenimiento de la suspensión
automática en cuanto excepción a la regla
general que debe ser el mantenimiento de la vocación
de vigencia y eficacia que toda Ley posee, requiere que
el Gobierno, a quien se debe la iniciativa, aporte y razone
con detalle los argumentos que la justifiquen (por todos,
ATC 29/1990, fundamento jurídico 1.º, donde
se reseñan nuestros pronunciamientos anteriores).
2. Dicho esto, el Abogado del Estado denuncia que un primer
grupo de los preceptos legales impugnados entrañan
una alteración del orden de preferencias, según
está regulado en la Ley 29/1985, de 2 de agosto,
de Aguas, arts. 58 y ss.; y, con mayor relevancia a los
efectos de este incidente, que la vigencia de los preceptos
puede ocasionar perjuicios considerables a los titulares
o concesionarios de los aprovechamientos hidráulicos,
quienes están legalmente autorizados para un uso
privativo. Se insertan, a su juicio, en este contexto: a)
el art. 20 de la Ley, que obliga a los concesionarios a
dejar circular el caudal mínimo necesario para garantizar
la evolución natural de las especies; b) el art.
22, que manda a los concesionarios solicitar autorización
de la Consejería de Agricultura cuando necesiten
agotar o disminuir notablemente el volumen de agua de los
aprovechamientos causando daños a la riqueza piscícola;
c) el art. 34.8, en el cual se prohíbe reducir arbitrariamente
el caudal de las aguas, alterar los cauces y destruir la
vegetación acuática; y de la Disposición
transitoria segunda, que provisionalmente determina un «caudal
mínimo ecológico», el 10 por 100 del
caudal medio anual, en tanto los organismos competentes
de las Cuencas Hidrográficas no lo fijen.
Así reseñado su contenido de estos preceptos,
resulta cierto que en todos ellos la Ley autonómica
manifiesta su preocupación por salvaguardar las especies
que componen la fauna acuática de la región
mediante medidas que permitan su evolución natural,
tal y como evidencia la conexión de sus contenidos
con las normas recogidas en el Capítulo Segundo del
Título 11, relativo a la clasificación de
las especies.
Es indudable que responden a esta finalidad la necesidad
de que los concesionarios permitan que circule un caudal
mínimo de agua por razones ecológicas, o la
obligación de solicitar autorización administrativa
cuando el incremento de los aprovechamientos pueda destruir
la fauna y vegetación acuáticas, etc. Dada
la clara incidencia de estas medidas en los aspectos ecológicos
indicados, debemos pensar que la vigencia de las normas
asegurará, prima facie, una mayor protección
de la riqueza biológica del país, cuestión
que posee una innegable dimensión propia del interés
general. Al tiempo que no se percibe, fácilmente,
ni el Abogado del Estado que insta la ratificación
de la suspensión demuestra lo contrario que de esas
medidas se deduzcan limitaciones irrazonables, conforme
a criterios socialmente aceptados, o desproporcionadas,
dado el carácter de umbral mínimo de estas
medidas, o daños irreparables a los intereses privados
de los titulares y concesionarios de aprovechamientos hidráulicos.
No en balde la propia Ley de Aguas en su art. 58.1 obliga
a que se tengan en cuenta en las concesiones «las
exigencias para la protección del recurso y su entorno».
Y, en todo caso, los hipotéticos perjuicios económicos
que a aquéllos pudiera causarse serán siempre
evaluables y de menor entidad que el daño irreversible
que, sin duda, produciría la extinción de
las especies. Así nos pronunciamos ya en el ATC 29/1990,
fundamento juridico 3.º, al analizar un caso similar,
sosteniendo, que es preciso que prevalezca provisionalmente
la aplicación de la norma que asegure una mayor protección
de la riqueza biológica, «atendiendo al grave
peligro que supone la amenaza contra las especies».
Desde otra perspectiva, incidentalmente y al enjuiciar
la constitucionalidad de la Ley de Aguas, en la STC 227/1988,
mantuvimos: que no cabe derivar de la Constitución
la tesis de que toda medida de ordenación legal de
los recursos naturales deba atender prioritariamente al
criterio de evitar cualquier sacrificio no imprescindible
de los derechos e intereses patrimoniales de carácter
individual (fundamento juridico 7.º); que lo mismo
puede decirse de los derechos individuales de aprovechamiento
sobre bienes de dominio público, ya que su regulación
general debe tomar en consideración, junto al interés
individual de los titulares, el interés general inherente
al carácter público del bien sobre el que
recaen (fundamento jurídico 11 ); y que los recursos
hídricos constituyen un soporte físico de
una pluralidad de actividades públicas y privadas
en relación con los cuales poseen competencias tanto
el Estado como las Comunidades Autónomas (fundamento
jurídico 13).
Estas razones deben llevar a conceder prevalencia al interés
general en el mantenimiento del recurso natural pesquero
y, en consecuencia, a levantar la suspensión de los
reseñados arts. 20, 22, 34.8 y Disposición
transitoria segunda de la Ley.
3. Respecto de un segundo grupo de preceptos (arts. 23,
24 y 37.4), íntimamente unidos a aquéllos,
el Abogado del Estado manifiesta que su vigencia podría
producir irreparables perjuicios a los intereses de terceros
por suponer la aparición de nuevos ilícitos
administrativos en actividades legítimamente autorizadas
por los organismos de cuenca.
Así, el art. 23.1 por el cual quedan prohibidos
los vertidos de residuos o sustancias que alteren las condiciones
biológicas de las aguas y puedan perjudicar a las
especies de la fauna acuática. Pero, de nuevo, es
muy claro aquí el interés público que
ostenta la medida ante su finalidad encaminada a proteger
esa riqueza biológica y evitar su extinción,
un hecho que, de producirse, privaría de todo sentido
al título competencial autonómico recogido
en el art. 31. I h) del Estatuto de Autonomía.
Otro tanto cabe decir en relación al art. 24 de
la Ley (hay que entender que en sus apartados 1 y 2, que
son los únicos impugnados en la demanda y no todo
el precepto) donde se sujeta a autorización cualquier
actuación que modifique la estructura de la vegetación
de las orillas y márgenes y la extracción
de plantas acuáticas (apartado l); y se prohíbe
acumular residuos y escombros o extraer piedras de los cauces
de manera que se perjudique la capacidad biogénica
del medio (apartado 2). Es patente la conexión de
estos extremos con la supervivencia de los peces en virtud
del delicado equilibrio ecológico.
Y lo mismo ocurre, pues tiene idéntica finalidad
la medida, con el art. 37.4 que prohíbe navegar con
embarcaciones de recreo en aquellas zonas en que se entorpezca
notoriamente la pesca.
En lo que atañe a estas normas, hay que insistir
en que debe prevalecer el interés general y público
(estatal y autonómico) en la preservación
de una riqueza biológica, escasa y fácilmente
extinguible, y la evitación de un daño irreversible,
frente a los intereses particulares de terceros que ostenten
aprovechamientos de aguas y vean de algún modo condicionados
sus derechos, cuyos perjuicios económicos derivados
de una hipotética alteración de los términos
de la concesión, de existir, podrían ser en
su caso económicamente cuantificados. Y la aparición
de nuevos ilícitos administrativos no altera este
razonamiento, puesto que es una consecuencia inevitable
del aparente entrecruzamiento o intersección en la
materia de diversos títulos competenciales tanto
estatales (arts. 149.1.22 y 149.1.23 de la Constitución)
como autonómicos (art. 148.1.10 de la Constitución
y arts. 31.1, letras g) y h) del Estatuto), sin que sea
procesalmente posible solventar en este incidente cuál
es la competencia específica para regular esos supuestos.
Por otra parte, la adopción de medidas dirigidas
a preservar la vida piscícola -independientemente
de quién sea la Administración competente
-es una actividad ineludible, conforme a razones de la más
elemental lógica, y que en modo alguno puede violar
el interés general al que sirven todas las Administraciones
Públicas (art. 103.1 de la Constitución).
Y no parece un riesgo verosímil que, de ostentar
la Administración del Estado la titularidad de la
competencia controvertida, fueran a suprimirse estas medidas
o a volverse atrás las construcciones efectuadas,
v. gr., en escalas o en presas o diques, tal y como afirma
dicha Administración en su escrito de alegaciones.
4. Gran parte de los preceptos impugnados (arts. 20, 21,
22, 23, 25, 34 y 37.4) como se dice por el Abogado del Estado
suponen una alteración efectiva de los términos
previstos en las concesiones otorgadas por los organismos
de cuenca y sensibles restricciones a los aprovechamientos
que redundan en perjuicios económicos que podrían
suponer la correlativa responsabilidad de la Administración
que otorgó las concesiones.
Sin embargo, es notorio que el principio de intangibilidad
de las condiciones del acto administrativo que la concesión
supone no puede llevarse hasta el extremo de hacer inexistentes
cualesquiera otras limitaciones al uso privativo del dominio
público hidráulico o a suprimir los condicionamientos
derivados de las distintas normativas existentes en el ordenamiento
jurídico; y es, incluso, evidente la posibilidad
de la revisión de la concesión si la hipotética
modificación de caudales a causa del caudal mínimo
ecológico que establece el art. 20 de la Ley y fija
provisionalmente la Disposición transitoria segunda
hasta que lo determinen los organismos de cuenca competentes
así lo hiciera aconsejable. En suma, de nuevo el
interés particular de los titulares de las concesiones
no puede prevalecer sobre el interés público,
estatal y autonómico, en preservar la riqueza biológica
del país evitando un perjuicio irreparable o de muy
difícil reparación.
Estas razones valen para justificar la vigencia del art.
21 de la Ley, relativo a los pasos en diques y presas y
a las escalas para la conservación de las especies,
levantando su suspensión; un precepto acerca del
cual ya se ha razonado antes y que el Abogado del Estado
incluye también entre los afectados por estas argumentaciones.
Y lo mismo vale decir para los arts. 22 y 23, cuyos contenidos
ya han sido expuestos en los FUNDAMENTOS JURÍDICOS
anteriores.
No es distinto el objeto y la finalidad buscada por el
art. 25, que establece la necesidad de que los concesionarios
mantengan en buen estado las compuertas o rejillas de entrada
a los cauces y canales permitiendo el paso. Así como
por el art. 34.8, que impide alterar los cauces y reducir
arbitrariamente el caudal de las aguas destruyendo el equilibrio
biológico. Un mandato que hasta puede pensarse que
en poco o nada innova el ordenamiento jurídico, puesto
que el art. 48.2 de la Ley de Aguas impide desviar las aguas
de sus cauces o lechos, y manda respetar el régimen
normal de aprovechamiento y no alterar «la calidad
y caudal de las aguas».
Por último, el art. 37.4 prohibe navegar con ciertas
embarcaciones de recreo de manera que se entorpezca «notoriamente»
el desarrollo normal de los peces. Se arguye por el Abogado
del Estado aquí -pero el razonamiento vale para la
generalidad de los preceptos que nos ocupan -que el art.
48.3 de la Ley de Aguas prevé que la protección
de los recursos pesqueros en aguas y la repoblación
acuícola y piscícola se regirá «por
la legislación general del Medio Ambiente y, en su
caso, por la legislación específica».
Mas es indudable que ostentando la Comunidad Autónoma
una competencia exclusiva para ordenar la pesca fluvial
[art. 31.4 h) del Estatuto de Autonomía], que abarca
toda clase de potestades en la materia, y sin perjuicio
de la competencia estatal para emanar legislación
básica sobre protección del medio ambiente
(art. 149.1.23 de la Constitución) no puede negarse
que existe una suficiente apariencia de buen derecho -sin
que ello prejuzgue la controversia competencial- y que la
actuación autonómica discutida por el Gobierno
no es manifiestamente ilegítima, de manera que deba
por ello ser suspendida como medida cautelar. Se dice, además,
por el Abogado del Estado que, conforme al art. 74 del Reglamento
del Dominio Público Hidráulico (aprobado por
Real Decreto 849/ 1986, de 11 de abril), ya queda prohibida
la navegación en ríos o embalses cuando «ésta
pueda ser peligrosa por cualquier causa, entre las que puede
encontrarse la pesca». Pues bien, de resultar cierta
esta aseveración, es claramente contradictoria con
la propia conducta del Abogado del Estado al solicitar que
se mantenga la suspensión de la vigencia del precepto,
porque si la norma discutida en nada innova el ordenamiento
jurídico, carece de cualquier sentido a efectos de
este incidente que se impida su vigencia.
5. Con respecto al resto de los numerosos artículos
que en la demanda se impugnan por su conexión con
los principales, y de manera accesoria de aquéllos,
no se efectúa razonamiento alguno por la parte actora,
como es su carga procesal, ni se aprecian motivos algunos
por los cuales no deban correr la misma suerte que los preceptos
principales.
Por todo lo expuesto, el Pleno del Tribunal Constitucional
acuerda el levantamiento de la suspensión de la vigencia
de los artículos impugnados de la Ley de Castilla-La
Mancha 2/1992, de 7 de mayo, de regulación de la
pesca fluvial: arts. 20; 21, 22; 23.1; 24, apartados 1 y
2; 25; 34.8; 37.4 y Disposición transitoria segunda,
y, por conexión los arts. 48.2, núms. l8,
19, 20 y 21; 48.3, núms. 3, 19 y 24; 48.4, núms.
6, 7, 8, 9, 10, 11 y l3.
