III.8. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencia de 4 de julio de 1991
(Sentencia 148/1991)
Ponente: D. Vicente Gimeno Sendra
Materia: PLANES ESPECIALES DE PROTECCIÓN DEL
MEDIO AMBIENTE. DECLARACIONES DE ESPACIOS PROTEGIDOS. EDIFICACIÓN
Y OTROS USOS DEL SUELO. SUSPENSIÓN CAUTELAR.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
HECHOS
La presente sentencia resuelve un recurso de inconstitucionalidad
interpuesto por el Presidente del Gobierno contra determinados
preceptos de la Ley de Canarias 3/1985, de 29 de julio,
de Medidas Urgentes en materia de Urbanismo y Protección
de la Naturaleza, con invocación expresa del art.
161.2 de la C.E. Se estima que la citada Ley establece un
sistema de suspensión de Acuerdos de las Corporaciones
Locales que vulnera simultáneamente las bases establecidas
en la Ley 7/1985, de 2 de abril (arts. 65, 66 y 67), y la
autonomía local que garantiza el art. 137 C.E.
La Ley impugnada atribuye a la Comunidad Autónoma
de Canarias diversas facultades de suspensión de
actos de edificación y de otros usos del suelo, en
defensa del medio ambiente. El art. 2.1 de la citada Ley
prevé una suspensión que se configura como
una medida cautelar dirigida a preservar la eficacia de
una posterior RESOLUCIÓN autonómica,
que ha de consistir, bien en la declaración de un
espacio natural protegido, bien en la aprobación
de un plan especial de protección ambiental. En estos
casos, la suspensión se decretará, de oficio
o a instancia de parte, una vez incoado el correspondiente
expediente de declaración de protección o
de aprobación del plan.
La potestad de suspensión prevista por el art.
2.2 es totalmente diferente de la anterior, puesto que recae
sobre «el acto o actos que amparen el uso del suelo
y la edificación», y se justifica en que dichos
usos o edificaciones «puedan hallarse incursos en
algunos de los casos contemplados en el art. 73 de la Ley
del Suelo».
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. La Ley impugnada por el Presidente del Gobierno en el
presente recurso atribuye a la Comunidad Autónoma
de Canarias diversas facultades de suspensión de
actos de edificación y de otros usos del suelo, en
defensa del medio ambiente. Su artículo 3 detalla
que la competencia para decretar la suspensión cautelar
regulada en el artículo anterior corresponde al Gobierno
de Canarias, el cual puede bien transferirla o delegarla
a un ente territorial, bien delegar su ejercicio en la Consejería
que ejerza las competencias en materia de ordenación
del territorio, urbanismo y medio ambiente.
Es preciso deslindar claramente desde el principio las
facultades que establecen los dos primeros apartados del
art. 2 de la Ley Canaria 3/1985 de 29 julio, pues como afirma
el Parlamento autonómico, ambas son dispares. El
art. 2.1 prevé que la suspensión decretada
por la Comunidad Autónoma recaiga sobre «los
actos de uso del suelo y de edificación ejercitados
por particulares y empresas públicas o privadas,
aun cuando dichos actos estén amparados por licencia
o autorización previa, otorgada de acuerdo con su
legislación específica». Esta suspensión
se configura como una medida cautelar dirigida a preservar
la eficacia de una posterior RESOLUCIÓN autonómica,
que ha de consistir, ora en la declaración de un
espacio natural protegido, de conformidad con lo dispuesto
por la Ley del Estado 15/1975 (en la actualidad derogada
y reemplazada por la Ley 4/1989 de 27 de marzo, sobre Conservación
de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna silvestres,
en adelante LENFF), ora en la aprobación de un plan
especial de protección ambiental, de conformidad
con lo prescrito por el art. 17 y ss. del Texto Refundido
de la Ley de Suelo. Consecuentemente, el art. 2.1 establece
que la suspensión se decretará, de oficio
o a instancia de parte, una vez incoado el correspondiente
expediente de declaración de protección o
de aprobación del plan. Y el art. 2.3 cifra el plazo
máximo de suspensión en 6 meses, que coincide
con la regla sobre duración máxima de los
procedimientos administrativos contenida en el art. 61 LPA.
La potestad de suspensión que crea el art. 2.2 es
completamente diferente, tanto por su causa como por su
naturaleza. Recae sobre «el acto o actos que amparen
el uso del suelo y la edificación», y se justifica
en que dichos usos o edificaciones «puedan hallarse
incursos en algunos de los casos contemplados en el art.
73 TRLS». Como es sabido, este precepto de la legislación
estatal ordena que las construcciones habrán de adaptarse,
en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas,
ya sea éste cultural (apartado a, grupo de edificios,
o bien edificio de gran importancia o calidad, de carácter
artístico, histórico, arqueológico,
típico o tradicional), o ya sea un ambiente natural
(apartado b, lugares de paisaje o perspectivas valiosas,
por su belleza o su armonía). No es impertinente
recordar que esta norma de la Ley del Suelo, cuyo grado
de indeterminación es evidente, constituye una norma
sustantiva directamente aplicable a todas las construcciones
que se lleven a cabo en cualquier lugar del territorio nacional,
independientemente de que el mismo esté o no sometido
a un plan de ordenación urbanístico, y al
margen de que esté calificado como suelo urbano,
urbanizable o no urbanizable. La decisión de suspender
es autónoma, y no un instrumento cautelar puesto
al servicio de una posterior RESOLUCIÓN autonómica
como la prevista por el anterior apartado 1; se adopta respecto
a aquellos supuestos «que por su naturaleza no tengan
entidad suficiente para incoarse expediente», bien
para declarar protegido un espacio natural, bien para formar
un plan especial de protección.
En relación con los efectos que producen las suspensiones
decretadas por la Comunidad Autónoma en virtud de
la Ley 3/1985, objeto del recurso, la regulación
de nuevo se diversifica. El art. 2.1.2 dispone que, una
vez acordada, la suspensión puede ser levantada si
se comprueba que de los actos no se deduce un daño
para el área objeto del expediente. En otro caso,
«podrá procederse a la anulación de
la licencia por el procedimiento establecido para la revisión
de oficio de los actos administrativos». Respecto
a las suspensiones de construcciones aisladas, en virtud
del art. 73 TRLS, nada dice el art. 2.2 sobre sus efectos.
Lo único que se expresa es que no pueden durar más
allá del plazo de 6 meses, previsto con alcance general
en el art. 2.3.
2. El Presidente del Gobierno impugna los arts. 2 y 3 de
la Ley Canaria en su integridad por considerar que vulneran
la autonomía municipal protegida por el art. 137
CE, tanto directamente, como por contradecir las normas
básicas que la Ley de Bases del Régimen Local
dedican a regular la suspensión de acuerdos de las
Corporaciones Locales.
Pero, antes de entrar en el fondo, es preciso despejar
la objeción procesal alegada por el Gobierno de Canarias,
conforme a la cual la acción de inconstitucionalidad
sería extemporánea. Dicha excepción
no puede prosperar, porque, aun cuando es cierto que el
plazo de 3 meses dispuesto por el art. 33 LOTC ha de computarse
a partir de la publicación de la Ley en el «Boletín
Oficial de la Comunidad Autónoma de las Islas Canarias»
(ATC 620/1989), tampoco lo es menos que no puede estarse
a la fecha en que la demanda fue recibida en el Registro
de este TC, sino a la de la presentación en el Juzgado
de Guardia (STC 31/1983, FJ 1.º); dies ad quem este
último, de 5 noviembre1985, que sí se encontraba
dentro del plazo de caducidad, el cual expiraba el siguiente
día 6.
3. La cuestión que suscita el presente recurso ha
sido abordada por este Tribunal en su Sentencia 213/1988,
cuya doctrina fue reiterada y seguida en la Sentencia 259/1988.
Allí declaramos inconstitucionales los preceptos
de la legislación de Cataluña que habilitaron
a la Generalidad para ordenar la suspensión de los
efectos de diversos actos urbanísticos adoptados
por las Corporaciones locales de su territorio, por motivos
de legalidad sustantiva o formal y de tramitación,
impugnándolos simultáneamente ante los Tribunales
contencioso-administrativos para que se pronunciaran sobre
si los actos locales infringían manifiestamente las
leyes.
Las razones que condujeron a esa conclusión, y que
se exponen en las dos Sentencias citadas con mayor detalle
del que ahora es necesario, fueron en esencia las siguientes:
en un primer nivel, que los controles administrativos de
legalidad no vulneran el núcleo esencial de la garantía
institucional de la autonomía de las Corporaciones
locales, al revés de lo que acontece con los controles
genéricos e indeterminados que sitúan a las
entidades locales en una posición de subordinación
o de dependencia cuasi jerárquica de la Administración
del Estado u otras entidades territoriales y que sí
estén en principio vedados por la CE (de acuerdo
con la interpretación alumbrada en la STC 4/1981,
FJ 3.º). Pero estos límites mínimos de
la autonomía local, que en ningún caso puede
traspasar el legislador, no le impedían que, en ejercicio
de una legítima opción política, ampliase
el ámbito de esa autonomía y estableciese
con carácter general la desaparición incluso
de esos controles administrativos de legalidad. Así
lo hizo la LRL, cuyos arts. 65 y 66 suprimen la potestad
de las autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas
para suspender los actos y acuerdos de las Corporaciones
Locales, atribuyéndola en exclusiva a los Tribunales,
salvo el supuesto excepcional a favor del Delegado del Gobierno
CONTENIDO en su art. 67. Por ello, en un segundo
nivel, es necesario que la legislación que dicten
las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus
competencias sobre urbanismo u otros ordenamientos sectoriales,
respete las normas básicas estatales sobre este punto.
Es preciso advertir que las condiciones de las SSTC 213/1988
y 259/1988 fueron alcanzadas con el trasfondo de unas competencias
que la legislación urbanística vigente configura
como exclusivamente locales, pues el RDL 16/1981 de 16 de
octubre había confiado a los Municipios la aprobación
definitiva de los proyectos de urbanización, los
estudios de detalle, y los proyectos de delimitación
de polígonos y de unidades de actuación que
la Ley de Cataluña enjuiciada entonces había
sometido a un control administrativo de legalidad a posteriori.
La jurisprudencia constitucional que mana de tales Sentencias
se refiere, pues, a los controles sobre actos locales que
causan estado, por suponer el ejercicio de competencias
propias en régimen de exclusividad, sin que pueda
ser mecánicamente extrapolada a aquellas otras situaciones
en que los Municipios pudieran estar ejerciendo competencias
delegadas, o competencias de gestión y de ejecución
compartidas con facultades estatales o autonómicas
de decisión definitiva o resolutorias (arts. 27 y
60 LRL).
4. Los criterios sentados por la jurisprudencia constitucional
muestran que el art. 2.2 Ley Canaria impugnada en este recurso
sería patentemente inconstitucional, en la medida
en que la suspensión que allí se regula recayese
sobre las licencias urbanísticas emitidas definitivamente
por las Corporaciones locales, que son los actos que en
nuestro ordenamiento amparan la edificación y otros
usos del suelo como regla general (arts. 178 y 179 TRLS,
así como el art. 1 de la propia Ley Canaria 3/1985).
Esta intervención ha de ser calificada como un mecanismo
administrativo de control de la legalidad de la actuación
de las Corporaciones locales, que permitiría a la
Comunidad Autónoma congelar aquellas licencias que
estimase vulneradoras de las determinaciones del art. 73
TRLS, mientras se revisan o se impugnan los acuerdos que
amparaban las presuntas agresiones a los recursos naturales,
paisajísticos o histórico-artísticos
de las islas. Y es de notar que la Ley canaria no altera,
dentro de los márgenes que permiten los arts. 25
y 2 LRL, la configuración legal de la potestad municipal
de emitir licencias de obras mediante resoluciones que causan
estado en la vía administrativa, y que son plenamente
ejecutivas (art. 179.1 TRLS, arts. 51 y 52 LRL, art. 37
LJCA, y arts. 44 y 45 LPA).
No obstante, esta inicial conclusión no puede llevar
sin más a la anulación del precepto. Pues
el art. 2.2 se encuentra redactado en términos amplios,
que permiten que las facultades de suspensión dirigidas
al control del «acto o actos que amparan el uso del
suelo y la edificación» se ejerzan respecto
de actos autorizatorios que no se encuentran sometidos al
sistema de impugnación establecido por los arts.
65 y 66 LRL. El supuesto más importante, aunque no
el único, lo ofrecen las autorizaciones para llevar
a cabo edificios e instalaciones de interés público
que hayan de emplazarse en el medio rural, así como
edificios aislados destinados a vivienda familiar en lugares
en los que no exista posibilidad de formación de
un núcleo de población, que los arts. 86 y
85 TRLS ponen en manos de la Comunidad Autónoma,
con carácter previo a la licencia municipal, y que
ha desarrollado y modulado la Ley de Canarias 5/1987 de
7 abril, sobre ordenación urbanística del
suelo rústico. Es evidente que nada hay, ni en el
contenido esencial de la autonomía local garantizado
directamente por el art. 137 CE, ni en el contenido básico
establecido por la Ley estatal de Régimen Local,
que impida que el Gobierno de Canarias pueda suspender las
autorizaciones emitidas por los órganos de su Administración,
con el fin de revisar su adecuación al art. 73 TRLS.
En general, hay que tener en cuenta que es indudable que
los intereses públicos que anidan en los recursos
naturales, paisajísticos o histórico-artísticos
de las islas Canarias deben ser protegidos por los poderes
públicos, por imperativo de los arts. 45 y 46 CE,
como afirma el Gobierno de Canarias. Y también que,
como alega al unísono con el Parlamento, tales intereses
en la protección del medio ambiente y del patrimonio
histórico se encuentran incluidos en el círculo
confiado a la competencia de la Comunidad Autónoma
por su Estatuto de Autonomía y por la LO 11/1982
de 10 de agosto, de transferencias complementarias para
Canarias. Pero tales competencias sólo pueden ser
ejercidas en el modo dispuesto por el art. 2.2 de la Ley
recurrida, en tanto en cuanto la medida de suspensión
que allí se crea no venga a complementar las facultades
de impugnación de actos locales en términos
que resulten incompatibles con lo dispuesto por los arts.
65 y 66 LRL, desfigurando el modelo de autonomía
local establecido en dicha Ley estatal (STC 213/ 1988, FJ
3.º).
Por lo demás, dado el grado de indeterminación
de los conceptos jurídicos empleados por el art.
73 TRLS y su amplio radio de aplicación a cualquier
edificación en cualquier lugar, hay que afirmar que
la facultad de suspensión que habilita el art. 2.2
linda con el control de oportunidad, y desde luego, podría
constituir uno de esos controles genéricos e indeterminados
que infringirían la garantía institucional
de la autonomía local si se utilizara para suspender
actos definitivos y ejecutivos dictados por un Municipio
(STC 4/1981 FJ 3.º). Hay que dar, pues, parcialmente
la razón en este punto al Abogado del Estado, y negar
de plano que las alternativas que menciona el Abogado del
Ejecutivo regional sean menos incisivas para el ámbito
confiado a la gestión de las entidades locales, sin
que sea preciso pronunciarse ahora acerca de la adecuación
constitucional del sometimiento de las licencias urbanísticas
a un previo informe preceptivo de la Comunidad Autónoma,
o de la directa asunción por ésta de la potestad
de adjudicarlas.
5. La situación creada por el art. 2.1 Ley de Canarias
es radicalmente distinta. La doctrina deducida en la STC
213/1988 resulta, sin más, inaplicable por la sencilla
razón de que este precepto no establece un instrumento
para controlar administrativamente la legalidad de los actos
municipales. Con carácter preliminar, es preciso
destacar que, como señala el Letrado del Ejecutivo
canario (y a diferencia del Abogado del Parlamento, para
quien el precepto tan sólo contempla las licencias
concedidas por el Gobierno de Canarias), la facultad de
suspensión que acuña el precepto se proyecta
directamente sobre las operaciones de edificación
y otros usos del suelo, se encuentren o no autorizados por
un previo acto administrativo, y dicha licencia o autorización
previa, cuando exista, puede haber sido otorgada por una
Corporación local o por otras Administraciones públicas.
Es evidente que el presente recurso se dirige contra este
primer apartado del art. 2 tan sólo en cuanto se
aplique para suspender operaciones autorizadas por un acuerdo
proveniente de una Corporación local. Por lo que
nuestro examen se ceñirá exclusivamente a
dicho aspecto, dejando los restantes posibles supuestos
de aplicación del precepto sin juzgar en sede constitucional,
lo que en cualquier caso impediría una declaración
de nulidad del texto legal íntegro, lo mismo que
ha acontecido con el art. 2.2
Aun cuando la Comunidad Autónoma, en virtud del
art. 2.1, suspendiera obras u otros usos del suelo amparados
por una licencia local, suspendiendo por ende los efectos
jurídicos del acuerdo, adoptado por la entidad municipal,
provincial o insular, no estaría ejerciendo un control
de la legalidad de dicho acuerdo. El fundamento de la medida
de suspensión establecida por el art. 2.1 Ley Canaria
3/1985 no es la defensa de la legalidad, pues la suspensión
afecta a todos los actos autorizatorios comprendidos en
el área de actuación contemplada, completamente
al margen de si se adecuan o no a la legalidad vigente,
sea o no la urbanística. En puridad, la premisa sobre
la que opera el art. 2.1 es que las licencias han de ser
conformes con los planes proyectados y demás determinaciones
vigentes; pues su punto de referencia no lo ofrecen las
normas en vigor, sino las futuras, a saber: las que vengan
impuestas sobre el espacio acotado como consecuencia de
la prevista declaración de protección, de
conformidad con la Ley estatal 4/1989, sobre conservación
de espacios naturales (LENFF), o como consecuencia del oportuno
plan especial, de conformidad con los arts. 17 y ss. TRLS.
La finalidad de esta suspensión cautelar es, lógicamente,
evitar el riesgo de que las obras y aprovechamientos que
se lleven a cabo durante el tiempo empleado en tramitar
y aprobar definitivamente la disposición protectora
-que requiere siempre un período de información
pública e informes de otras Administraciones, cuando
no audiencias y consultas de mayor envergadura: art. 7 LENFF
y art. 43 TRLS-, no generen o consoliden situaciones que,
aunque conformes con la ordenación aún vigente,
sean contradictorias con las disposiciones y las limitaciones
que se vayan a aprobar para proteger el espacio natural,
lo que dificultaría y encarecería, cuando
no impediría, la aplicación y efectividad
del futuro plan o espacio protegido. Esta figura se encuentra
analógicamente relacionada con otras figuras vigentes
en nuestro ordenamiento, tales como la suspensión
cautelar de licencias prevista por el art. 27 TRLS para
cuando se inicia la revisión o la reforma de los
planes urbanísticos, o lo que es de especial significación
en el presente caso, con el art. 7 LENFF, en los términos
que examinaremos más adelante.
6. Al no encontrarnos ante una técnica para el control
administrativo de la legalidad de los acuerdos adoptados
por las Corporaciones Locales, resulta imposible aceptar
el planteamiento que cimenta las alegaciones del Presidente
del Gobierno. En primer lugar, son inaplicables a este supuesto
las normas básicas sobre impugnación de actos
locales que establece la LRL. Y, en segundo lugar, al constituir
la suspensión cautelar un instrumento que sirve a
la defensa de competencias propias de la Administración
autonómica, no puede decirse que su existencia entrañe
un atentado a la autonomía local, entendida como
ámbito de actuación propia que tiene sus límites
(STC 4/1981, FJ 6.º). Como dijimos al enjuiciar una
litis en cierta forma análoga a la presente, «las
medidas que se imponen para la protección de un espacio
natural suponen un límite al ejercicio de las competencias
de todos los entes cuyas acciones concurren en el territorio
afectado. Pero la existencia de límites no es identificable,
sin más, con la vulneración de competencias
constitucionalmente garantizadas, sino, más bien,
debe verse como el resultado normal del ejercicio de esas
mismas competencias» (STC 170/1989, FJ 9.º).
Desde luego, la suspensión que prevé el art.
2.1 de la Ley Canaria es de efectos contundentes. A diferencia
de la dispuesta por el art. 27 TRLS para asegurar la eficacia
de las alteraciones del planeamiento urbanístico,
la suspensión por motivos de protección ambiental
no sólo suspende el otorgamiento de licencias, sino
igualmente los efectos de las ya otorgadas; aunque no existe,
como en la Ley del Suelo, la previsión de una suspensión
automática, y se permite el levantamiento anticipado
de la suspensión cuando se compruebe que los usos
autorizados no infieren daños en el área cuya
protección está prevista. Se trata, pues,
de una medida cautelar o provisional, cuya duración
no puede exceder de seis meses (art. 2.3), dictada en función
de un procedimiento para la aprobación de un plan
de naturaleza ambiental, con respecto al cual la Comunidad
Autónoma ha asumido con plenitud su competencia [arts.
29.11.º 34, A.4 y 33, a), del EA de Canarias], y preordenada,
por tanto, a garantizar la protección del medio ambiente,
todo ello sin perjuicio del absoluto respeto a los derechos
reconocidos por la Ley a los propietarios afectados por
la medida.
Dicha medida cautelar sometida a nuestro conocimiento también
se asemeja a una nueva figura que ha introducido la Ley
de Conservación de los Espacios Naturales y de la
Flora y Fauna Silvestres, de 27 de marzo 1989. El art. 7
de la Ley estatal restringe las facultades para otorgar
licencias que permitan la realización de actos de
transformación de la realidad física y biológica
una vez que se inicie el procedimiento de aprobación
de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales,
al someter su otorgamiento a un previo informe vinculante
de la Administración autonómica actuante,
que será negativo -impidiendo así la autorización-
cuando el acto pretendido pueda llegar a hacer imposible
o dificultar de forma importante la consecución de
los objetivos del Plan. A lo que se suma la posibilidad
de aplicar preventivamente algún régimen de
protección más intenso, cuando existan en
la zona factores de perturbación que pudieran alterar
su estado natural, en los términos que detalla el
art. 24 LENFF.
Ninguna razón aporta el Abogado del Estado que induzca
a pensar que el grado de intervención autonómica
en los usos del suelo autorizados por las Corporaciones
locales, en aquellos espacios o áreas que van a ser
sometidos a un régimen especial de protección
por la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus
competencias sobre ordenación del territorio y medio
ambiente, vulnera el núcleo de la garantía
institucional de la autonomía local. A su vez, que
el sistema diseñado por la Ley impugnada coincida
exactamente con lo dispuesto por la Ley estatal de Espacios
Naturales, es indiferente, pues la norma contenida en su
art. 7 no tiene carácter de básica (de acuerdo
con la disposición adicional quinta de la Ley 4/1989),
ni las medidas preventivas extraordinarias contra perturbaciones
que recoge su art. 24 resultan incompatibles con la medida
de suspensión cautelar que establece el art. 2.2
de la Ley territorial. Y, desde luego, el nivel de intervención
autonómica que conlleva la suspensión cautelar
de licencias es inferior a las previsiones coordinadoras
que autoriza el art. 59 LRL, que este Tribunal examinó
en la STC 214/1989, FJ 21).
Todas estas razones fuerzan a desechar el recurso de inconstitucionalidad,
en cuanto dirigido contra el art. 2.1 Ley Canaria.
7. Queda por dilucidar, no obstante, un aspecto oscuro
en relación con los efectos legales de la suspensión
cautelar que establece este art. 2.1.2. Allí se dispone
que, una vez acordada la suspensión de las edificaciones
y otros usos en la zona que se proyecta someter a una declaración
o a un plan de protección ambiental, la medida podrá
ser levantada tras comprobar que no se provocan daños
al área objeto del expediente. La segunda fase de
este párrafo añade:
«En otro caso podrá procederse a la anulación
de la licencia por el procedimiento establecido para la
revisión de oficio de los actos administrativos.»
Resulta obvio que la potestad que otorga este precepto
a la Administración autonómica no puede ejercerse
sobre actos emitidos por las entidades locales, tanto por
razones lógicas, como por imperativo constitucional.
Lo primero porque la revisión, como todo acto de
género revocatorio, sólo puede recaer sobre
los actos que han sido dictados por la misma Administración
que emite el acto de contrario imperio, o al menos que ejerce
lícitamente la misma competencia en cuyo ejercicio
fue dictado. La revisión estatal de actos locales
definitivos en vía administrativa pereció
con la CE, que abolió la subordinación cuasi
jerárquica a que se veían sometidas las Corporaciones
locales, en virtud de la antigua concepción que las
asimilaba a los menores de edad (STC 4/1981, FJ 12.A y E).
La posición constitucional de los entes locales,
fundada según los arts. 137 y 140 CE en el carácter
representativo de sus órganos de gobierno, y en la
gestión autónoma de sus propios intereses,
conlleva su separación y sustantivación respecto
de las Administraciones del Estado y de su respectiva Comunidad
Autónoma (STC 4/1981, FJ 10 y 3.º). Simultáneamente,
la revisión de oficio conducente a la anulación
de actos administrativos declarativos de derechos sólo
se justifica cuando éstos son ilegales, de acuerdo
con los arts. 110 y 109 LPA, que establecen normas básicas
y comunes para todas las Administraciones Públicas
(STC 227/1988, FJ 32). Y la revisión administrativa
no es posible por razón de cualquier infracción
del ordenamiento jurídico, cuya definición
requiere, salvo los supuestos contemplados en los arts.
109 y 110.2 LPA, la impugnación del acto ante los
Tribunales de Justicia, previa declaración de lesividad,
como dispone el art. 110.1 LPA, sino exclusivamente cuando
se aprecia una nulidad de pleno Derecho o, al menos, una
infracción manifiesta de las leyes. Es evidente que
el enjuiciamiento de la ilegalidad de las licencias municipales
corresponde a los Tribunales, al conocer de las impugnaciones
que, si son interpuestas por una Comunidad Autónoma,
deberán canalizarse por las vías previstas
por los arts. 65 y 66 LRL (STC 213/1988).
El precepto que enuncia el art. 2.1.2 Ley Canaria 3/1985,
es susceptible, empero, de una interpretación más
restringida, tal como aduce la representación del
Parlamento canario, que limitaría la anulación
por revisión de oficio a las autorizaciones otorgadas
por la propia Administración autonómica. Aunque
este entendimiento hurtaría a la norma del alcance
de las bases estatales que en la actualidad definen con
amplitud la autonomía local, no puede evitar finalmente
su inconstitucionalidad. Y ello porque haría posible
la anulación de licencias por su incompatibilidad
con las normas que definirán, en el futuro, el régimen
de protección del espacio natural, una vez sea aprobada
la correspondiente declaración o plan especial; normas
que inevitablemente se encontrarán todavía
en tramitación, pues serán un mero proyecto
de normas futuras o, a lo sumo, habrán entrado en
vigor con posterioridad al momento en que se otorgó
la licencia revisada. Por ello, y con independencia de que
al amparo de la legislación administrativa estatal
puede la Comunidad Autónoma someter a revisión
de oficio sus propias licencias o adoptar las medidas pertinentes
de ejecución del plan o de la declaración
de espacio protegido, se hace forzoso concluir en que dicha
regulación contradice frontalmente el régimen
común y básico establecido por el art. 109
y ss. LPA, por lo que ha de ser declarada nula.
8. Evidentemente, las conclusiones alcanzadas al conocer
del art. 2 de la Ley se propagan automáticamente
a lo dispuesto en su art. 3, el cual se limita a determinar
los órganos que pueden ejercer las potestades acuñadas
en el precepto anterior. Por lo que el Gobierno de Canarias
solamente podrá ejercer, o en su caso transferir
o delegar, las facultades enunciadas en el art. 2 de la
Ley 3/1985 en términos que no invadan el ámbito
que a la autonomía local garantizan la CE y la LRL,
en los términos expuestos por la presente Sentencia.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el TRIBUNAL CONSTITUCIONAL,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1. Declarar la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad
de la última frase del art. 2.1.2 Ley de Canarias
3/1985 de 29 de julio, de Medidas Urgentes en Materia de
Urbanismo y de Protección a la Naturaleza.
2. Declarar que su art. 2.2 no es inconstitucional en los
términos expuestos en el FJ 4.º de esta sentencia.
3. Desestimar el recurso en todo lo demás.
