III.7. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencia de 22 de marzo de 1991
(Sentencia 66/1991)
Ponente: D. Fernando García-Mon y González-Regueral
Materia:CANGREJOS DE RÍO. PROTECCIÓN DE
ESPECIES BIOLÓGICAS. PROTECCIÓN DE ECOSISTEMAS
FLUVIALES.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
HECHOS
El Gobierno de la Nación impugna y pide por la
vía del Título V de la LOTC que se declare
la nulidad del art. 2 de la Orden de la Consejería
de Agricultura, Ganadería y Montes de la Junta de
Castilla y León, de 7 de enero de 1988, por la que
se prohíbe la venta de cangrejos vivos de río
de cualquier especie en todo el territorio de la Comunidad
Autónoma. La medida impugnada se orienta a la ordenación
zootécnica sanitaria del cangrejo en las aguas fluviales
de la Comunidad, debido al agravamiento de la afanomicosis
o peste del cangrejo, acentuada por la aparición
de otras especies introducidas fraudulentamente en las aguas
citadas.
No obstante, el Gobierno estima que tal medida obstaculiza
la libre circulación de una categoría de bienes
-los cangrejos- en todo el territorio español y resulta
desproporcionada a los fines de protección de los
ecosistemas fluviales y del medio ambiente.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El Gobierno impugna y pide por la vía del Título
V de la LOTC que se declare la nulidad del art. 2 de la
Orden de la Consejería de Agricultura, Ganadería
y Montes de la Junta de Castilla y León de 7 de enero
de 1988, en la redacción que le ha dado la Orden
de esa misma Consejería de 8 de abril de 1988. Para
su representación, el precepto recurrido, que prohíbe
el comercio, en el ámbito territorial de Castilla
y León con cangrejos vivos de rio de cualquier especie,
infringe el artículo 139.2 CE., por cuanto «obstaculiza
directamente la libre circulación de una categoría
de bienes (cangrejos vivos de río) en todo el territorio
español», y establece una medida que, limitativa
del derecho a la propiedad privada (art. 33.1 C.E.) y la
libertad de empresa (art. 38 C.E.), resulta «desproporcionada
en orden a la consecución de los fines propios de
la Comunidad en materia de protección de los ecosistemas
fluviales y del medio ambiente».
2. Para circunscribir a sus justos términos lo que
en esta sede se ha de resolver, conviene advertir, con carácter
previo, que, aunque de procedencia autonómica, al
precepto cuya anulación se interesa no le hace el
Gobierno reproche de incompetencia alguno, sino que, distintamente,
le anuda la presunta violación de prescripciones
constitucionales ajenas a las reglas competenciales del
bloque de constitucionalidad, forma esta de plantear la
acción, posible cuando, como en el caso, se ejerce
por el procedimiento del Titulo V de la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional: pues, en efecto, según
ha señalado la STC 64/1990, fundamento jurídico
1º., esta via impugnatoria encuentra sustantividad
propia precisamente en supuestos en los que el Gobierno
imputa a una disposición sin fuerza de ley de Comunidad
Autónoma, o, como aquí sucede a una resolución de alguno de sus órganos, un vicio de inconstitucionalidad
que, no consistiendo en la infracción del orden constitucional
de distribución de competencias entre el Estado y
las Comunidades Autónomas, no podría ser,
en razón del rango infralegal de la disposicion o
RESOLUCIÓN impugnada, eficazmente denunciado a través
del recurso de inconstilucionalidad, unicamente procedente
contra disposiciones normativas o actos con fuerza de ley
(art. 2.1 a) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional),
ni se avendría tampoco, en razón del objeto
de la pretensión deducida, a los límites del
conflicto positivo de competencia, legalmente contraído
a las controversias que opongan al Estado y a las Comunidades
Autónomas o éstas entre sí acerca de
la tilularidad de las competencias asignadas directamente
por la Constitución, los Estatutos de Autonomía
o las Leyes Orgánicas u ordinarias dictadas para
delimitar los ámbitos propios del Estado y las Comunidades
Autónomas (art. 59 de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional)».
Es claro, adentrándonos ya en el examen de los motivos
esgrimidos por la representación del Gobierno para
impugnar el precepto recurrido, que la prohibición
de comerciar con un determinado bien en una Comunidad Autónoma
-en este supuesto con el cangrejo de río en Castilla
y León- incide sobre su libre circulación
en todo el territorio nacional, en la medida en que veda
su acceso al mercado en una zona geográfica delimitada.
Lo es también que ello no deja de repercutir sobre
la libertad de empresa: de modo particular, en lo que hace
al giro o tráfico de las que, hasta el establecimiento
de la prohibición, viniesen comerciando con bienes
a los que esta afecta. Por último, no se ocultan
tampoco algunas consecuencias desde la perspectiva del derecho
a la propiedad privada derivados no tanto del hecho de que,
como el Abogado del Estado aduce en abstracto se impidan
actos dispositivos sobre un bien susceptible de apropiación,
cuanto, más bien de la posibilidad de que, a resultas
de la prohibición, se vea afectado, mediante la interdicción
de ciertos usos económicos -los comerciales- el pleno
ejercicio de la in re potestas de quienes, por cualquier
título válido, hayan adquirido en propiedad
bienes que, de forma sobrevenida, se declaran extra comercium.
Ahora bien, que esto sea así y la prohibición
que el Gobierno combate no sea por sus efectos, ajena a
la libre circulación de bienes por el territorio
nacional, a la libertad de empresa y al derecho a la propiedad
privada no significa, sin embargo, que, por eso mismo, haya
de entenderse que, ex costitutione, es inaceptable. Este
Tribunal ya ha tenido ocasión de señalar que
no toda medida que incida en la libre circulación
de bienes -y personas- por el territorio nacional es necesariamente
contraria al art. 139.2 C.E., sino que únicamente
lo será cuando persiga de forma intencionada la finalidad
de obstaculizar la libre circulación o genere consecuencias
objetivas que impliquen el surgimiento de obstáculos
que no guarden relación y sean desproporcionados
respecto del fin constitucionalmente lícito que pretenda
la medida adoptada (STC 37/1981, fundamento jurídico
2º). Asimismo, hemos precisado que las regulaciones
autonómicas que -como la de la Administración
de Castilla y León, al disponer la prohibición
que se impugna en este proceso- prevengan la intervención
de los poderes públicos en el ámbito económico,
introduciendo un régimen diverso del de los existentes
en el resto de la Nación es admisible con tal que,
dentro del ámbito competencial respectivo, «resulte
proporcionada al objeto legítimo que se persigue,
de manera que las diferencias y peculiaridades en ellas
previstas resulten adecuadas y justificadas por su fin (STC
88/1986, fundamento jurídico 6.º)». Y,
en fin, desde sus pimeras resoluciones (STC26/1981, fundamento
jurídico 15), ha venido a decir el Tribunal que,
no siendo los derechos que la Constitución reconoce
garantías absolutas, las restricciones a que puedan
quedar sometidos son tolerables siempre que sean proporcionadas,
de modo que, por adecuadas, contribuyan a la consecución
del fin constitucionalmente legítimo al que propendan,
y, por indispensables, hayan de ser inevitablemente preferidas
a otras que pudieran suponer, para la esfera de libertad
protegida, un sacrificio menor.
De esta forma, para ponderar la constitucionalidad de la
prohibición impugnada, tanto en lo que se refiere
a la libre circulación de bienes como en lo que atañe
a la libertad de empresa y el derecho a la propiedad privada
desde la perspectiva seleccionada por el Abogado del Estado,
de los fines propios de la Comunidad de Castilla y León
en orden a la protección de los ecosistemas fluviales
y del medio ambiente, es preciso efectuar un juicio de proporcionalidad,
en el que, además del objetivo que al establecerla
se persigue y comprobando la legitimidad constitucional
del mismo, se verifique también la relación
de causalidad y necesidad que con él debe guardar
la prohibición en cuanto medio ordenado para hacerlo
posible.
3. La prohibición de comerciar en el ámbito
territorial de la Comunidad Autónoma con cangrejos
de río vivos es una de las tres medidas con las que
la Consejería de Agricultura, Ganadería y
Montes de la Junta de Castilla y León provee en la
Orden de 7 de enero de 1988, Iuego modificada parcialmente
por la de 8 de abril del mismo año, a la «ordenación
zootécnica sanitaria del cangrejo» en las aguas
fluviales, de la Comunidad, ordenación necesaria,
según se lee en el preámbulo del aquella RESOLUCIÓN,
ante el agravemiento de la afanomicosis o peste del cangrejo,
detectada hace algunos años en los ríos que
discurren por Castilla y León y al parecer acentuada
por la «aparicición de otras especies exóticas,
que de forma fraudulenta han sido introducidas en algunas
masas de agua, constituyendo un serio peligro de contagio
para los cangrejos autóctonos aún existentes,
al ser portadores aquéllas de la peste parásita».
La prohibición aparece, así, establecida
como instrumento para hacer frente a la presencia en la
red fluvial de Castilla y León de especies exóticas
afectadas de afanomicosis para prevenir del contagio al
cangrejo autóctono y, en definitiva, para, siempre
de acuerdo con el citado preámbulo, atender al «fin
de la preservación» de este último.
Estos objetivos, lejos de merecer reprobación alguna,
son, en lo que tienen de protección especies biólogicas,
constitucionalmente legítimos, y a su logro puede
y debe orientar su acción la Comunidad de Castilla
y León, a la que el art. 20.1.10 de su Estatuto de
Autonomía le asigna la «protección de
los ecosistemas» en los que, entre otras actividades,
se desarrolle la pesca fluvial y, a cuyos poderes públicos,
como a todos los demás, el art. 45.2 de la Constitución
encomienda la tarea de velar «por la utilización
racional de todos los recursos naturales», mandato
en el que este Tribunal ha acertado a ver una limitación
para el derecho a la propiedad (STC 227/1988,fundamento
jurídico 7.º), que igualmente puede operar respecto
de otros derechos o principios constitucionales como los
aquí invocados por el Abogado del Estado
-libertad de empresa y libre circulación de bienes-,
cuyo irrestricto despliegue no puede, en lo que a recursos
naturales se refiere -y es obvio que los cangrejos de río
vivos lo son- amparar usos que, contrarios a las exigencias
de racionalidad derivadas de la prescripción constitucional,
puedan poner en peligro de uno u otro modo supervivencia
o sanidad.
4. Determinado el fin constitucionalmente legítimo
que con la prohibición pretende lograrse, solo resta
examinar si ello no obstante, la medida, dada su repercusión
sobre la libre circulación de bienes, el derecho
a la propiedad privada y la libertad de empresa surte, como
en la demanda se asegura, efectos exorbitantes a los que
la consecución de tal objetivo requeriría
y, en consecuencia justificaría.
Para persuadir de que así es, el Abogado del Estado
aduce, en relación con la libertad de circulación
de bienes, que la prohibición establecida por la
Administración castellano-leonesa impide toda entrada,
salida y tránsito al, del y por el territorio de
la Comunidad Autónoma de cangrejos de río
vivos. La objeción no es admisible, por cuanto, dados
los términos en los que la prohibición se
ha formulado, sin esfuerzo se comprende que el único
tráfico que con ella se restringe es el vinculado
al comercio que tenga lugar en el ámbito territorial
de la Comunidad Autónoma, pero no cualesquiera otros.
Prueba de ello es que el art. 3 de la orden de 7 de enero
de 1988, en la redacción dada por la de 8 de abril,
prevé el transporte por Castilla y León de
estas espeeies biológicas, exigiendo al transportista
«la correspondiente guía de origen y destino»,
e imponiendo, en los casos de repoblacion de ríos
o de investigación, que el transporte sea autorizado
por la Consejeria de Agricultura, Ganaderia y Montes,de
modo que no puede entenderse, como así llevaría
a hacerlo, de ser compartido, el planteamiento de la representación
del Gobierno de que, aunque a estos solos efectos, el ámbito
territorial de Castilla y León deba considerarse
enteramente detraído del territorio nacional, supuesto
que podría merecer una valoración constitucional
distinta. Por el contrario, en el presente caso, se pone
de manifiesto, lejos de un intento deliberadamente obstaculizador
de la libre circulación de este bien por todo el
territorio nacional, el propósilo de contraer al
máximo el alcance de la prohibición que se
establece, procurando que sólo la circulación
que traiga causa de los actos de comercio localizados en
el ámbito territorial de Castilla y León quede
afectada, sin que, al objeto de apreciar la infracción
constitucional que se denuncia, sea determinante el dato
de que la medida, aun así circunscrita, pueda incidir
en operaciones comerciales conectadas no sólo con
el territorio de esa Comunidad, sino también con
el de otra u otra, pues sobre ser ello prácticamente
inevitable dadas las características actuales del
mercado y prescindiendo ahora de toda cuestión competeneial,
no puede olvidarse que, según es doctrina constitucional
reiterada, «la unidad politica, jurídica, económica
y social de España impide su división en compartimentos
estancos y, en consecuencia, la privación a las Comunidades
Autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus
actos pudieran originar consecuencias más alla de
sus límites territoriales equivaldría necesariamente
a privarlas, pura y simplemente, de toda capacidad de actuación»
(STC 37/1981, fundamento jurídico 1.º, y en
parecidos términos, SSTC 44/1984, fundamento jurídico
7., 96/1981, fundamento jurídico 6.º, 165/1985,
fundamento jurídico 3.º).
Tampoco pueden acogerse las razones que, desde la perspectiva
de la libertad de empresa y la propiedad privada, llevan
al Abogado del Estado a considerar que la prohibición
es desproporcionada a los fines propios de la Comunidad
de Castilla y León en materia de protección
de los ecosistemas fluviales y del medio ambiente, razones
que, en lo sustancial, estriban, de una parte, en que la
prohibición de comerciar afecta indiferenciadamente
a toda especie de cangrejo de río vivo y no, como
así debiera ser dada su finalidad, a las portadoras
de afanomicosis; de otra parte, en que con la prohihición
se impide toda clase de actos de comercio, siendo así
que entre éste y la introducción en aguas
de la Comunidad de cangrejos apestados no hay una conexión
razonable, y, por último, en que, en lugar de la
prohibición de comerciar, no se ha aludido a medidas
alternativas -como la intensificación de controles
e inspecciones sanitarias- menos restrictivas para los derechos
que están en juego.
Las dos primeras objeciones podrían tener algún
fundamento si lo que con la prohibición de comerciar
se procurara fuese tan sólo evitar la introducción
fraudulenta en masas de agua fluvial de la Comunidad Autónoma
de especies vivas de cangrejo de río apestadas. Pero,
al lado de esta finalidad y en estrecha relación
con ella, la Administración autonómica persigue
también, como así resulta con claridad del
preámbulo de la Orden de 7 de enero de 1988, la preservación
de la especie autóctona del cangrejo de río,
afectada ella misma de afanomicosis y de la que, a juzgar
por el informe técnico que la representación
de la Junta de Castilla y León acompaña a
sus alegaciones, no parecen subsistir en la Comunidad demasiadas
unidades. Y desde esta doble finalidad no cuesta apreciar
entre la prohibición de comerciar y los objetivos
que han llevado a establecerla una relación de desmesurada
adecuación de medios a fin, pues, de no ser por la
primera quedaría el segundo notablemente comprometido,
por cuanto el libre comercio con cangrejos de río
vivos podría tener para los autóctonos, ya
de por sí escasos, consecuencias que, sumadas a las
derivadas del contagio de la afanomicosis, no serían
fácilmente reparables y podrían ocasionar
en el ecosistema fluvial de la Comunidad graves perjuicios.
El hecho de que la prohibición afecte indiscriminadamente
a toda especie de cangrejo de río vivo no puede así
dar pie a objeción alguna, ya que, al recaer la prohibición
sobre las portadoras de la peste -sean exóticas,
sea la autóctona- se atiende al propósito
de evitar la propagación de esta última y
al recaer sobre unidades de que puedan no estar aún
afectadas o ser portadoras, se orienta, además de
a evitar el contagio o el riesgo que el comercio propiciaría,
a asegurar al propio tiempo la pervivencia de la especie.
Del mismo modo, desde esta doble finalidad tampoco puede
aceptarse como presupuesto para dejar sin efecto la prohibición
que no haya, como en la demanda se afirma, «conexión
razonable» entre el acto de comercio y la introducción
de cangrejos en aguas fluviales que discurran por el territorio
castellano-leonés, porque, aparte de que, como al
propio Abogado del Estado no se le oculta, el comercio con
cangrejos de río vivos, en cualquiera de sus manifestaciones,
haría posible, aun cuando no fuese la única
causa, la entrada y difusión de unidades portadoras,
la conexión relevante a estos efectos no es la que
medie entre acto de comercio e introducción de especies
apestadas, sino, por lo expuesto, la que existe entre la
prohibición de comerciar y la preservación
del cangrejo autóctono, evitando el contagio, pero
también y en idéntica medida, intentando garantizar
su supervivencia en cuanto especie.
Y, en fin, no cabe aceptar el argumento basado en la imprevisión
por parte de la Administración de la Comunidad Autónoma
de medidas alternativas menos restrictivas para la libre
circulación de bienes que la prohibición de
comerciar, ya que no ha de perderse de vista que la medida
se adopta en un momento en el que la situación creada
por la existencia de la afanomicosis se acentúa considerablemente
a consecuencia de la aparición de otras especies
exóticas apestadas, con serio peligro para la preservación
de la autóctona y, en consecuencia, y como se ha
dicho, para el ecosistema fluvial de la zona. Ello no excluye,
por lo demás, la adopción de otras medidas
orientadas a la consecución de idénticos objetivos,
como lo ponen de manifiesto las previsiones de la propia
Consejería, contenidas en la misma Orden que la aquí
impugnada, acerca de viveros y depósitos en los que
se almacenen por tiempo limitado y con fines comerciales
cangrejos de cualquier especie (art. 1) y en relación
con el transporte de cangrejos vivos por el ámbito
territorial de la Comunidad Autónoma (art. 3), ni
prejuzga, pro futuro que, en cuanto no resulte indispensable,
si así llegara a suceder, la prohibición,
una vez alcanzada la finalidad que la justifica, sea paulatinamente
suplida con medidas del tipo de las que ahora se previenen
como complementarias o de las que el Abogado del Estado
sugiere, que resulten menos gravosas de lo que aquélla
lo es para el tráfico comercial y los derechos en
él implicados.
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FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
DE LA NACIÓN ESPAÑOLA.
Ha decidido:
Desestimar la impugnación interpuesta por el Abogado
del Estado en representación del Gobierno de la Nación
contra el art. 2 de la Orden de la Consejería de
Agricultura, Ganadería y Montes de la Junta de Castilla
y León de 7 de enero de 1988, en la redacción
dada por la de 8 de abril de ese mismo año.
