III.6. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencia de 19 de octubre de 1989
(Sentencia 170/1989)
Ponente: D. Migel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer
Materia: ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
HECHOS
Se interpone recurso de inconstitucionalidad promovido
por 50 Diputados contra la Ley de la Comunidad de Madrid,
1/1985, de 23 de enero, del Parque Regional de la Cuenca
Alta del Manzanares. Dicho recurso se basa en dos tipos
de motivos, en primer lugar, que la Ley impugnada no ha
respetado la legislación básica del Estado,
en segundo lugar, se entiende que algunas disposiciones
de dicha Ley lesionan determinados preceptos de índole
constitucional.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Los Diputados recurrentes defienden la inconstitucionalidad
de la Ley madrileña 1/1985, de 23 de enero, del Parque
Regional de la Cuenca Alta del Manzanares por dos tipos
de razones. En primer lugar el recurso cuestiona la competencia
ejercida por la Comunidad Autónoma de Madrid, por
entender que la Ley ha invadido el ámbito reservado
al Estado por el bloque de la constitucionalidad. En segundo
lugar, se impugna además la Ley por entender que
algunas disposiciones de el contenido violan determinados
preceptos constitucionales de índole sustancial.
Resulta conveniente separar el tratamiento de uno y otro
tipo de cuestiones, las referentes al tema estrictamente
competencial y las de naturaleza sustancial.
Comenzando por el aspecto competencial, dos son los argumentos
que se refieren al tema. El primero de ellos es el de que
la ley impugnada no ha respetado la legislación básica
del Estado, como imponen el art. 149.1.23 C. E. y el art.
27.10 del Estatuto de la Comunidad Autónoma de Madrid,
pues ha creado una nueva categoría de espacio natural
protegido, la de «parque regional» y la ha sometido
a un régimen singular distinto que contradice y trata
de sustituir a la legislación básica del Estado.
En segundo lugar, se afirma que el art. 3.2 de la Ley impugnada,
al crear un derecho de tanteo y retracto en favor de la
Comunidad de Madrid, ha regulado una materia propia de la
legislación civil, competencia exclusiva del Estado
(art. 149.1.8 C. E.). Por referirse a títulos competenciales
distintos y a preceptos diversos es conveniente examinar
una y otra impugnación de forma separada, como también
se hace en el recurso.
2. Para resolver la impugnación fundada en la falta
de respeto del legislador autonómico a la legislación
básica del Estado es necesario aclarar con carácter
previo dos puntos sobre los que discrepan las partes que
intervienen en el presente recurso, el de la competencia
legislativa de la Comunidad Autónoma en relación
con el alcance de la sujeción autonómica a
la legislación básica estatal y el de la elección
de la legislación básica estatal aplicable.
Empezando por el primero de ellos, según los recurrentes
la Ley impugnada habría de calificarse como de protección
del medio ambiente, materia en la que la Comunidad Autónoma
de Madrid, de acuerdo al art. 27.10 de su Estatuto de Autonomía,
sólo ha asumido competencias legislativas para dictar
«normas adicionales de protección». Lo
cual supone, teniendo en cuenta también el art. 149.1.23
C. E., que se trata de una competencia legislativa limitada
y que en todo caso habrá de desarrollarse en el marco
de la legislación básica del Estado. La Ley
impugnada sólo sería constitucionalmente válida
en la medida en que su contenido se limite a establecer
«normas adicionales de protección sobre el
medio ambiente» en el marco de la «legislación
básica del Estado», normas que se añadirían
a sistemas ya configurados por la legislación del
Estado.
Por su parte, la representación del Consejo de Gobierno
de la Comunidad de Madrid mantiene que la regulación
sobre espacios naturales protegidos es un concepto referencial
que se utiliza para designar unitariamente un complejo muy
diverso de técnicas de intervención sobre
un espacio físico, del que forman parte distintas
«materias» en el sentido propio de la expresión,
de forma que podrían aducirse una serie de títulos
competenciales (ordenación del territorio, agricultura
y ganadería, pesca y caza, promoción y ordenación
y turismo, etc.) que cubrirían sobradamente la totalidad
de las normas que integran la Ley impugnada. Ha de darse
la razón a los recurrentes en cuanto a la selección
del título competencial preferente desde el que ha
de juzgarse la Ley impugnada, en razón a su finalidad
y a su materia. Esta establece normas de protección,
conservación, restauración y mejora de un
espacio natural, lo que ha de considerarse que se integra
dentro de la legislación sobre protección
del medio ambiente, como este Tribunal ha tenido ya ocasión
de afirmar -STC 64/1982-. Resulta claro, pues, y no se controvierte
en el presente proceso, que se trata de una materia sobre
la que el Estado tiene competencia exclusiva para dictar
la legislación básica.
Más problemático es el alcance de la competencia
legislativa propia de la Comunidad Autónoma. El art.
27.1 de su Estatuto establece que le corresponde el desarrollo
legislativo «en el marco de la legislación
básica del Estado y, en su caso, en los términos
que la misma establezca ... 10. Las normas adicionales de
protección sobre el medio ambiente para evitar el
deterioro de los equilibrios ecológicos, especialmente
en lo relativo al aire, aguas, espacios naturales y conservación
de la flora, la fauna y los testimonios culturales dentro
del territorio de la Comunidad Autónoma».
La interpretación de este precepto, que los recurrentes
entienden en un sentido muy restringido, ha de hacerse necesariamente
en conexión con el art. 149.1.23 C. E. que utiliza
la expresión «las facultades de las Comunidades
Autónomas de establecer normas adicionales de protección».
Algunos Estatutos de Autonomía, que reconocen competencia
legislativa a las Comunidades Autónomas en materia
de protección del medio ambiente, siempre con respeto
a la legislación básica del Estado, hacen
expresa reserva de esta facultad de dictar normas adicionales
de protección -así ocurre con el caso del
art. 10.6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña,
o 32.1.6 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad
Valenciana-; otros se refieren genéricamente al medio
ambiente, pero sin mencionar tal reserva -art. 11.1 del
Estatuto de Autonomía para el País Vasco;
art. 15.1.7 del Estatuto de Autonomía para Andalucía-;
otros Estatutos hacen referencia exclusivamente a la facultad
de dictar normas adicionales sobre protección del
medio ambiente, que reconoce como competencia exclusiva
el art. 27.30 del Estatuto de Autonomía de Galicia
(añadiendo «en los términos del art.
149.1.23»). Este es el caso también del Estatuto
de Autonomía de Madrid, donde no aparece, sin embargo,
dentro de las competencias exclusivas, sino, más
correctamente, dentro de las competencias de desarrollo
legislativo de la legislación básica del Estado.
Estas diferencias en las redacciones de los preceptos estatutarios
reflejan las dificultades que plantea el entendimiento de
las facultades reservadas al Estado por el art. 149.1.23
C. E., ya que aquí la legislación básica
posee la característica técnica de normas
mínimas de protección que permiten «normas
adicionales» o un plus de protección. Es decir,
la legislación básica del Estado no cumple
en este caso una función de uniformidad relativa,
sino más bien de ordenación mediante mínimos
que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir
que cada una de las Comunidades Autónomas, con competencia
en la materia, establezcan niveles de protección
más altos que no entrarían por sólo
eso en contradicción con la normativa básica
del Estado. El sentido del Texto constitucional es el de
que las basas estatales son de carácter mínimo
y, por tanto, los niveles de protección que establecen
pueden ser ampliados o mejorados por la normativa autonómica,
y es a esa posibilidad a la que hace referencia el precepto
estatutario.
La Comunidad de Madrid no puede establecer normas adicionales
de protección en contra de la legislación
básica del Estado, pero, por la propia naturaleza
de las normas de protección del medio ambiente, la
Ley autonómica, respetando esa legislación
básica, puede también complementar o reforzar
los niveles de protección previstos en esa legislación
básica, siempre que esas medidas legales autonómicas
sean compatibles, no contradigan, ignoren, reduzcan o limiten
la protección establecida en la legislación
básica del Estado. Lo que precisamente se ha de examinar
en relación con la ley impugnada, es pues, si la
misma resulta compatible y no contradice la legislación
básica del Estado.
3. La determinación de la legislación básica
estatal es el segundo punto controvertido. Es preciso señalar
que, en el momento de promulgarse la Ley y de plantearse
el recurso, no existía una legislación estatal
sobre la materia adoptada formalmente con el carácter
de legislación básica. En consecuencia, el
concepto material de bases habría que deducirlo racionalmente
de la legislación estatal entonces vigente. Los recurrentes
entienden que esa legislación básica sería
la establecida en la Ley 15/1975, de 2 de mayo, sobre espacios
naturales protegidos, mientras que las otras partes comparecientes
entienden que esas bases materiales podrían deducirse
también de leyes singulares estatales, posteriores
a la Constitución, sobre todo la Ley 91/1978, de
28 de diciembre, del Parque de Doñana, que habría
servido de modelo a la autonómica impugnada. Resolver
esta discrepancia resultaría decisivo para el presente
recurso de no ser porque la Ley 15/1975, de 2 de mayo, ha
sido sustituida por la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación
de Espacios Naturales y de Flora y Fauna Silvestres, que
expresamente deroga aquélla y cuya disposición
adicional quinta la declara parcialmente básica a
los efectos del art. 149.1.23 C. E.
En contra de la opinión de los recurrentes, según
los cuales el Tribunal Constitucional debería pronunciarse
teniendo en cuenta la legislación vigente en el momento
de presentarse el recurso, es la nueva Ley estatal 4/1989,
la que ha de tomarse en consideración para medir
los presuntos excesos competenciales que formulan los demandantes.
Como este Tribunal ha afirmado reiteradamente, la legislación
básica del Estado a tener en cuenta como elemento
de referencia para el enjuiciamiento de las normas autonómicas
en este tipo de proceso constitucional ha de ser la vigente
en el momento de adoptarse la decisión sobre la regularidad
constitucional (SSTC 87/1985, 137/1986, 27/1987 y 154/1988).
Por ello ha de servir de marco de enjuiciamiento, en este
proceso constitucional, el ius superveniens representado
por la legislación básica del Estado vigente
en este momento, es decir, la Ley 4/1989, de 27 de marzo.
4. Los recurrentes mantienen que el legislador autonómico
no ha respetado la legislación básica del
Estado por no haberse ajustado a la modalidad de protección
establecida en esa legislación estatal, al crear
una nueva modalidad, la de «parque regional»,
que a su vez «zonifica» según «niveles
de protección, usos y actividades» en categorías
distintas de las configuradas en la legislación estatal.
La ley impugnada no habría asumido ni la terminología
ni la regulación jurídica de la ley básica
estatal, por lo que no sería una norma adicional
dictada en el marco de una legislación básica
estatal, sino una norma dictada al margen de la misma como
si se dispusiera de una competencia legislativa plena.
Aunque los defensores de la constitucionalidad de la Ley,
insisten en que la categoría de parque regional no
podía haber sido prevista por una ley preconstitucional,
y en que las «zonificaciones» que la Ley madrileña
utiliza, reproducen y recogen las establecidas en otras
leyes estatales singulares como la del Parque Doñana,
no es necesario entrar a analizar esta argumentación,
puesto que los arts. 12 y siguientes de la Ley 4/1989 regulan
las categorías de parques, reservas naturales, monumentos
naturales y paisajes protegidos, y dentro de esa categoría
de parques se incluye, y cabe decir como el supuesto normal,
la figura de parque, cuya declaración y gestión
corresponde a la Comunidad Autónoma, que por ello
puede considerarse como «regional», frente al
supuesto más bien excepcional de parques nacionales
de competencia del Estado, declaración que corresponde
a las Cortes Generales por ser su conservación de
interés general de la Nación (art. 22). Por
otro lado, el art. 21.2 de la Ley 4/1989 permite a cada
Comunidad Autónoma, con competencia en la materia,
establecer otras figuras diferentes de protección.
En consecuencia, la Comunidad de Madrid al utilizar la categoría
de parque regional no contradice la legislación básica
del Estado. Las categorías que se utilicen para proteger
espacios naturales han de contar con una cierta uniformidad
por exigencias fundamentalmente técnicas que se proyectan
más allá incluso del ámbito nacional,
como pone de manifiesto la disposición transitoria
segunda de la Ley 4/1989, pero precisamente esta disposición
transitoria ha previsto la reclasificación de los
espacios naturales protegidos que se hayan declarado conforme
a su normativa y que se correspondan con las figuras reguladas
en esa Ley, lo que es precisamente el caso del parque regional
creado por la Ley impugnada y que demuestra la compatibilidad
de la ley autonómica con la Ley estatal.
La Ley estatal no entra en detalles en relación
con la «zonificación» de los parques,
pero por un lado se hace referencia a Planes Rectores de
Uso y Gestión, uno de cuyos objetivos es el de señalar
los regímenes de protección que procedan [art.
4.3 d)] y uno de cuyos contenidos es la determinación
de las limitaciones generales y específicas que respecto
de los usos y actividades hayan de establecer en función
de la conservación de los espacios y especies a proteger,
«con especificación de las distintas zonas
en su caso» [art. 4.4 c)], por lo que resulta claro
que la «zonificación» general establecida
en el Capítulo Cuarto de la Ley impugnada respeta
lo establecido en el art. 4 de la Ley estatal, declarado
básico y ello sin necesidad de aludir a la previsión
contenida en el artículo 21.2 de la Ley estatal,
que reconoce a la Comunidad Autónoma amplia facultad
creadora de figuras de protección.
5. Los recurrentes entienden que existen también
diferencias y contradicciones entre la Ley impugnada y la
legislación estatal básica, porque la Ley
autonómica modifica el sistema de cobertura económica
previsto en la legislación estatal, que impone que
todo plan tenga una previsión económica realizada
en términos tales que permitan inferir razonablemente
que el plan pueda llevarse a término, sustituyéndolo
por otro regulado por la Ley impugnada, que en su art. 4
no ofrece garantía alguna de la viabilidad financiera
del régimen creado. Dicho art. 4 establece que los
Presupuestos de la Comunidad de Madrid incluirán
las consignaciones necesarias para las actuaciones que se
deriven de la Ley y que además podrá disponerse
de las tasas que se establezcan por la práctica de
las actividades o la utilización de los servicios,
por aportaciones y subvenciones de Entidades públicas
y privadas y de los ingresos que puedan obtenerse por las
autorizaciones o concesiones otorgadas. Según el
artículo 11 de la Ley 4/1989, la norma reguladora
de los espacios naturales protegidos determinará
los instrumentos jurídicos, financieros y materiales
que se consideren precisos para cumplir eficazmente los
fines perseguidos con su declaración. Ha de reconocerse
que la Ley estatal sólo exige esta previsión,
que puede entenderse cumplida suficientemente por la regulación
contenida en el art. 4 de la Ley impugnada, sin que pueda
aplicarse aquí, como pretenden los recurrentes, la
doctrina jurisprudencial sobre la necesidad de establecer
las fuentes de financiación en relación con
los planes de carácter urbanístico.
Otra posible contradicción con la legislación
básica del Estado que se señala, es la relativa
a la composición del «patronato del parque»,
regulado por el Capítulo Segundo de la Ley impugnada.
Sin embargo, el art. 20 de la Ley estatal, que no tiene
carácter básico, remite la creación,
determinación de composición y fijación
de funciones de los patronatos o juntas rectoras de gestión
de los espacios naturales protegidos, a la disposición
que los establezca. Por ello no puede existir contradicción
alguna entre la legislación básica del Estado
y los arts. 7 a 10 de la Ley madrileña que regula
la composición y las funciones del patronato del
parque.
En otros dos puntos se denuncian diferencias radicales
entre la Ley impugnada y la legislación básica
del Estado, el régimen de vinculaciones y limitaciones
permanentes y el régimen expropiatorio. Ambas objeciones
se refieren al art. 3.1 de la Ley impugnada, que califica
de utilidad pública los terrenos incluidos en el
ámbito del parque «a efectos expropiatorios
de los bienes y derechos afectados» y alude a la utilización
de, además del procedimiento expropiatorio «cuando
fuese preciso», de la adquisición directa de
bienes y derechos, incluso mediante permutas. La comparación
de esta disposición con la legislación básica
del Estado permite comprobar que no son fundadas las alegaciones
de los recurrentes. En primer lugar, la declaración
de utilidad pública (que ya se contenía en
la legislación estatal del momento) está expresamente
prevista y en términos casi idénticos en el
art. 10.3 de la Ley 4/1989. Tampoco la previsión
de formas alternativas de adquisición para titularidad
pública de los terrenos incluidos en el Parque puede
entenderse como un sistema expropiatorio distinto, pues
el procedimiento expropiatorio se mantiene en su integridad,
previéndose, sin embargo, su utilización de
forma restrictiva y subsidiaria «cuando fuese preciso»,
ofreciéndose otras alternativas a los particulares
de carácter negocial, más respetuosas, por
ende, de sus derechos de disposición sobre sus bienes
y derechos, lo que en modo alguno supone introducir un sistema
expropiatorio distinto, que desborde el marco de la legislación
básica del Estado.
También se menciona como contrario a la legislación
básica del Estado el que el art. 3.4 de la Ley impugnada
se remita, en cuanto a la fijación de indemnización,
a las «normas que regulan la responsabilidad patrimonial
de la Administración». La discrepancia aquí,
sin embargo, es mas terminológica que sustancial,
sin consecuencia práctica alguna. No cabe duda de
que cuando se esté ante una privación singular
nos encontraremos ante un supuesto expropiatorio, al que
hace referencia el art. 3.1 de la Ley impugnada. Pero ésta
ha entendido que cuando no se trate de tal supuesto, la
indemnización compensatoria técnicamente tendría
su origen en el art. 106.2 del la Constitución, por
consiguiente en la legislación reguladora de la responsabilidad
civil de la Administración. La referencia en la Ley
autonómica a las «normas que regulan la responsabilidad
patrimonial de la Administración» han de entenderse
como una remisión a las normas estatales, de modo
que la delimitación de los casos en los que haya
expropiación propiamente dicha o una limitación
lesiva de bienes o derechos indemnizables, es la que establece
la legislación del Estado, sin que la norma autonómica
altere o haya querido alterar esa legislación. Dado
el alcance del precepto autonómico impugnado, ha
de estimarse que no contradice la legislación estatal
en la materia.
En consecuencia, ha de rechazarse el primer motivo de inconstitucionalidad
por vicio de incompetencia, en cuanto que la Ley impugnada
no contradice la legislación básica del Estado
y, en consecuencia, no infringe el art. 149.1.23 C. E. en
relación con el art. 27.10 del Estatuto de Autonomía
de la Comunidad Autónoma de Madrid.
6. El segundo motivo de inconstitucionalidad por razones
competenciales se refiere a la creación del derecho
de tanteo y retracto a favor de la Comunidad de Madrid que
establece el art. 3.2 de la Ley impugnada. Según
los recurrentes, la creación de un retracto legal
precedido del correspondiente tanteo supone la incorporación
de un elemento nuevo en la regulación de los espacios
naturales que no sólo no se ajusta a la legislación
básica del Estado, sino que conculca la competencia
del Estado para regular el régimen de transmisión
de los bienes inmuebles entre particulares, de forma que
el precepto supondría una invasión de la competencia
legislativa del Estado y un exceso en el uso de la suya
por parte de la Comunidad Autónoma.
Los recurrentes invocan dos títulos competenciales
del Estado, tanto el 149.1.23 como el art. 149.1.8 en relación
con la competencia legislativa del Estado para dictar respectivamente
la legislación básica sobre medio ambiente
y la legislación civil. Pero esta doble invocación
supone ya reconocer la existencia de dos títulos
competenciales del Estado de lo que no se extraen las debidas
consecuencias. No cabe duda, y en ello tienen razón
los recurrentes, que el tanteo y retracto, como instituciones
jurídicas son derechos reales cuya regulación,
al ser legislación civil, es competencia exclusiva
del Estado, a reserva de los derechos forales especiales.
El carácter civil de la institución y de su
regulación no excluye, sin embargo, que puedan existir
derechos de retracto en favor de la Administración
pública establecidos por la legislación administrativa,
respondiendo a una finalidad pública, constitucionalmente
legítima. El establecimiento en favor de la Administración
de un derecho de tanteo y retracto para determinados supuestos
no implica una regulación de tal institución
civil, la cual es perfectamente compatible, como en el caso
enjuiciado sucede, con el uso por la Administración
de tales derechos previa disposición legislativa
constitutiva de las mismas, con sometimiento al Derecho
civil del régimen jurídico de las instituciones
citadas. No hay pues aquí invasión competencial
del título del art. 149.1.8 C. E., por la simple
constitución de un derecho de tanteo y retracto,
lo que no supone modificación o derogación
alguna de la legislación civil en materia de retracto,
ya que el precepto impugnado se ha limitado únicamente
a crear en favor de la Administración autonómica
un derecho de tanteo y retracto, dentro del conjunto de
actuaciones en materia de protección del medio ambiente,
pero sin establecer, en modo alguno, una regulación
del régimen jurídico de tales derechos. Por
tanto, el título competencial estatal invocable al
respecto es el del art. 149.1.23 C. E., lo que supone también
la competencia legislativa de la Comunidad Autónoma
respetando la legislación básica del Estado.
Esa legislación básica del Estado es hoy
el art. 10.3 de la Ley 4/1989, declarado básico,
que reconoce la facultad de la Administración competente
para el ejercicio de los derechos de tanteo y retracto en
las transmisiones onerosas inter vivos de terrenos situados
en el interior del mismo, facultad que es idéntica
a la reconocida por el art. 3.2 de la Ley autonómica
impugnada, que por su parte había tomado como ejemplo
el art. 7 de la Ley del Parque de Doñana. Por consiguiente,
el art. 3.2 de la Ley autonómica, al reconocer un
derecho de tanteo y retracto en favor de la Comunidad de
Madrid, no contradice ni desconoce la legislación
básica del Estado, por lo que desde esta perspectiva
competencial el art. 3.2 de la Ley autonómica no
es contrario a la Constitución.
7. Entrando en las impugnaciones de la Ley que se refieren
a preceptos ajenos al reparto constitucional de competencias,
el primero de los motivos de inconstitucionalidad alegados
es el referido a la prohibición general de actividades
extractivas en las zonas de reserva natural, tanto integral
como educativa [art. 14.2 c)]. Entienden los recurrentes
que dicha prohibición es contraria a lo establecido
por el art. 128.1 de la Constitución. Como la propia
demanda mantiene, lo que subyace en este motivo del recurso
es un enfrentamiento entre dos principios y mandatos constitucionales,
el de la protección del medio ambiente (art. 45)
y lo ordenado por el art. 128.1 de la Norma Fundamental
sobre recurso naturales, que no pueden sustraerse a la riqueza
del país si el Estado los considera de interés
general. Invoca el recurso lo ya establecido por este Tribunal
en la STC 64/1982 que declaró inconstitucional la
prohibición general de actividades extractivas que
establecía la Ley catalana 12/1981 , para proteger
los espacios de especial interés natural.
Sin embargo la aplicación de la doctrina establecida
en la STC 64/1982, no lleva en el presente caso a la necesidad
de declarar inconstitucional el precepto. En dicha Sentencia
(fundamento jurídico 6.º) se afirma que la necesaria
armonización de la protección del medio ambiente
con la protección de los recursos económicos,
supone que aun cuando es constitucionalmente admisible la
imposición de una carga adicional para la protección
del medio ambiente, es contrario a la Constitución
«la prohibición con carácter general
de las actividades extractivas de las secciones C y D (de
la legislación minera), que son las de mayor importancia
económica, en una amplia serie de espacios aunque
se exceptúen de esa prohibición los casos
en que a nivel estatal y según el plan energético
o cualquier otro análogo sea definida la prioridad
de aquella actividad con referencia a otros intereses públicos
concurrentes (art. 3.3 de la Ley catalana). Cuestión
distinta es que se pueda prohibir la actividad minera en
casos concretos, pero el carácter general con la
excepción citada, que prevé el art. 3.3 de
la ley impugnada, debe tacharse de inconstitucional por
exceder la finalidad de la ley y por sustraer a la riqueza
nacional posibles recursos mineros».
En el presente caso se trata de una prohibición
limitada a unos terrenos muy concretos (los mencionados
en los arts. 15.1 y 16.1 de la Ley impugnada) y destinada
fundamentalmente a actividades extractivas enmarcables en
las secciones A y B, «actividades extractivas, y de
cantería, areneros, graveros y similares».
Al mismo tiempo, aun cuando la Ley impugnada no haga referencia
expresa, a diferencia de la Ley catalana, a la existencia
de un interés público prioritario, el mismo
ya resulta implícito también en la propia
referencia contenida en la Ley estatal 4/1989, cuyo art.
13.2 prevé la prohibición del aprovechamiento
de los recursos naturales incompatibles con las finalidades
que hayan justificado la creación del Parque.
La existencia de estas cautelas, el carácter territorialmente
limitado de la prohibición, y su escasa repercusión
en el interés general económico, permiten
entender que el legislador autonómico ha ponderado
adecuadamente los valores constitucionales protegibles y
que, por ello, el art. 14.2 c) de la Ley autonómica
no es contrario al art. 128.1 C. E.
8. El siguiente grupo de impugnaciones es el que se refiere
a la incidencia que la Ley tiene en los derechos patrimoniales
de los propietarios de los terrenos incluidos en el Parque.
Varias son las cuestiones suscitadas a este respecto que
pueden resumirse en dos denuncias de inconstitucionalidad:
existencia de expropiación ope legis, y establecimiento
de limitaciones, prohibiciones y vinculaciones de los derechos
patrimoniales con carácter no indemnizable:
a) Comenzando por las vulneraciones de derechos que a juicio
de los recurrentes provoca la expropiación legal,
y sin entrar en la regularidad o no constitucional de dicho
tipo de expropiación, tema ya abordado por este Tribunal
en otras decisiones -en especial, STC 168/1986-, hay que
determinar si, en efecto, existe la expropiación
denunciada. La Ley impugnada, y así lo han visto
el resto de las partes personadas, en ningún momento
realiza expropiación en el sentido constitucional
del término. El recurso se limita a denunciar la
existencia de esta figura sin concretar en qué consiste
y señalándose sólo que los arts. 14
a 22 de la Ley producen «un efecto expropiatorio inmediato
de derechos e intereses legítimos en relación
con los bienes que se encuentran en una determinada zona».
Ahora bien, de la lectura de los citados preceptos no puede
extraerse la conclusión de que exista una privación
de propiedad alguna de los terrenos incluidos en el Parque
Regional, o de cualquier otro derecho que deba ser indemnizable,
por lo que no existe medida ablatoria del derecho de propiedad.
La Ley realiza, eso sí, una configuración
de los derechos existentes sobre dichos terrenos que, sin
perjuicio de lo que posteriormente se dirá, no supone
en sí misma privación de propiedad alguna,
ni de bienes y derechos patrimoniales, sino sólo
el establecimiento de las limitaciones generales y específicas
que respecto de los usos y actividades hayan de establecerse
en función de la conservación de los espacios
y especies a proteger. No cabe duda, por otra parte, que
si las exigencias que impone la protección de los
espacios naturales llevara al poder público a estimar
necesaria la expropiación, ésta se vería
obviamente sujeta a la legislación vigente en materia
de expropiación; y lo mismo ha de decirse en relación
con cualquier otra limitación singular de un derecho
patrimonial susceptible de provocar daños que aunque
legítimos deban ser objeto de resarcimiento.
b) Las anteriores consideraciones conectan con el segundo
núcleo de denuncias relativo a las limitaciones de
derechos y que la Ley declara «no indemnizables»
en determinados supuestos, lo que los recurrentes consideran
contrario al art. 33.3 de la Constitución. A este
reproche el resto de las partes en el recurso oponen, en
primer lugar, la inexistencia de privación de derechos;
dicho de otra manera, la Ley no introduce privación
alguna del derecho de propiedad o de cualquier otro bien
jurídico que deba ser indemnizable; la Ley impugnada
sencillamente delimita el derecho de propiedad de los terrenos
incluidos en el Parque sin entrar en ninguno de los supuestos
legalmente indemnizables.
Así centrada la cuestión, hay que comenzar
señalando que, tal y como este Tribunal ha indicado
en varias ocasiones, el límite entre la privación
de un derecho patrimonial y su simple incidencia o delimitación
legal amparándose en la función social a la
que debe sujetarse (art. 33.2 de la Constitución)
no es siempre fácil de determinar. En este sentido,
y a partir de la doctrina general sobre el contenido esencial
de los derechos constitucionales, se ha señalado
respecto del derecho de propiedad que «la fijación
de el contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva
consideración subjetiva del derecho de los intereses
individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir
igualmente la necesaria referencia a la función social,
entendida no como mero límite externo a su definición
o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho
mismo» -STC 37/1987-. Partiendo de este dato y de
las previsiones de otros preceptos constitucionales (arts.
128.1, 40, 45 y 130, entre otros), los poderes públicos
deben «delimitar el contenido del derecho de propiedad
en relación con cada tipo de bienes». Esto
no supone, claro está, una absoluta libertad del
poder público que llegue «a anular la utilidad
meramente individual del derecho», o, lo que es lo
mismo, el límite se encontrará, a efectos
de la aplicación del art. 33.3 C. E., en el contenido
esencial, en no sobrepasar las barreras más allá
de las cuales el derecho dominical y las facultades de disponibilidad
que supone resulte reconocible en cada momento histórico
y en la posibilidad efectiva de realizar el derecho.
Las limitaciones del derecho de propiedad que introduce
la Ley madrileña con carácter no indemnizable
no vulneran el contenido esencial de los derechos afectados,
al tratarse de medidas tendentes a proteger el espacio natural,
según la distinta calificación del terreno
y en cumplimiento del mandato que impone el art. 45 C. E.
Los apartados 3 y 4 del art. 3 de la Ley impugnada ponen
de manifiesto que el legislador ha establecido un límite
a partir del cual entiende que sí existe privación
de derechos. En efecto se establece que los límites
fijados no serán indemnizables salvo que los vínculos
que se impongan «no resulten compatibles con la utilización
tradicional y consolidada de los predios». Se ha acudido,
pues, a una técnica habitual en el ordenamiento para
fijar el límite entre la simple configuración
del derecho y la estricta privación: el uso tradicional
y consolidado. Esta técnica, utilizada también
en el art. 87 de la Ley del Suelo respecto del suelo no
urbanizable, tiende precisamente a permitir la identificación
del contenido esencial de los derechos; el mismo principio
se ha utilizado en la Ley de Aguas, estimándose por
este Tribunal que no suponía vulneración alguna
de la garantía indemnizatoria del art. 33.3 de la
Constitución, sino delimitación del contenido
de los derechos patrimoniales -STC 227/1988-.
No cabe duda que en ocasiones podrán plantearse
problemas concretos para enjuiciar si ese límite
se sobrepasa o no. Pero, si así ocurriera, deberá
en cada caso valorarse esa circunstancia por la autoridad
competente, sin perjuicio de la facultad de revisión
que los órganos judiciales posean de esas decisiones.
Por lo que respecta a lo aquí cuestionado, la previsión
legal de que sólo son indemnizables aquellas vinculaciones
o limitaciones de derechos que sobrepasen la barrera del
uso tradicional y consolidado del bien, no supone una invasión
del contenido esencial de los derechos, sino una delimitación
de ese CONTENIDO, en el que se incluye, tanto respecto de
la propiedad como de otros derechos patrimoniales, la función
social que deben cumplir.
9. La última de las cuestiones suscitadas es la
de la invasión o no de la autonomía municipal
por parte de la Ley impugnada. Entienden los recurrentes
que la Ley anula el margen de actuación de los municipios
en cuyos términos se enmarca el Parque, sin permitir
que ejerzan sus competencias de ordenación territorial.
Por lo demás, las referencias hechas a los Ayuntamientos
en la Ley serían meramente simbólicas e insuficientes
y no garantizan su audiencia en la elaboración del
Plan Rector de Uso y Gestión del Parque. La participación
de los Ayuntamientos en el Patronato es minoritaria sin
que se le reconozca competencia alguna de gestión.
Todo ello supondría invasión de la autonomía
municipal reconocida en el art. 137 C.
E. Este Tribunal ha declarado que la autonomía local,
tal y como se reconoce en los arts. 137 y 140 C. E. goza
de una garantía institucional con un CONTENIDO mínimo
que el legislador debe respetar -STC 84/1982-. Esa garantía
institucional supone el «derecho de la comunidad local
a participar a través de órganos propios en
el gobierno y administración de cuantos asuntos le
atañen, graduándose la intensidad de esta
participación en función de la relación
existente entre los intereses locales y supralocales dentro
de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación
en el gobierno y administración en cuanto les atañe,
los órganos representativos de la comunidad local
han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna
actuación autonómica es posible» -STC
32/1981, fundamento jurídico 2.º-. Más
allá de este límite de CONTENIDO mínimo
que protege la garantía institucional la autonomía
local es un concepto jurídico de CONTENIDO legal,
que permite, por tanto, configuraciones legales diversas,
válidas en cuanto respeten aquella garantía
institucional. Por tanto en relación con el juicio
de constitucionalidad sólo cabe comprobar si el legislador
ha respetado esa garantía institucional.
Por de pronto ha de señalarse que el ámbito
geográfico del Parque y su propia dimensión
regional exceden con mucho del interés puramente
local, ya que en la relación entre el interés
local y el interés supralocal es claramente predominante
este último, sin que pudieran realizarse los intereses
públicos que la creación del Parque tutela
a través de la gestión municipal. Este es
un dato a tener muy en cuenta para el enjuiciamiento de
este motivo de impugnación de la Ley. Y que desde
luego justifica el nivel de participación de los
municipios en el Patronato. Sería contrario a la
autonomía municipal una intervención inexistente
o meramente simbólica que hiciera inviable la participación
institucional de los Ayuntamientos, prevista además
por la norma básica estatal (art. 23 de la Ley 4/1989),
pero no sucede nada de esto en la Ley impugnada que concede
[arts. 5, 8.3 d) y 4 d)] una participación suficiente
de los Ayuntamientos también en los órganos
de gestión del Parque, en particular en el Patronato,
de modo que los intereses municipales pueden hacerse valer.
Ciertamente, las medidas que se imponen para la protección
de un espacio natural suponen un límite al ejercicio
de las competencias de todos los entes cuyas acciones concurren
en el territorio afectado. Pero la existencia de límites
no es identificable, sin más, con la vulneración
de competencias constitucionalmente garantizadas, sino,
más bien, debe verse como el resultado normal del
ejercicio de esas mismas competencias.
En el presente caso, la Ley regional no impide en absoluto
a los Ayuntamientos afectados por la existencia del Parque
el ejercicio de sus competencias en distintos campos y,
en especial, en la ordenación del territorio. Los
límites que los entes locales encuentran están
fijados, como se ha visto, legalmente y en ningún
caso anulan el ejercicio de esas competencias hasta el punto
de hacerlas desaparecer.
Todo ello permite concluir afirmando que la Ley autonómica
no contradice la garantía institucional de la autonomía
municipal reconocida en el art. 137 C. E.
FALLO
En atención a lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido:
Desestimar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto
contra la Ley de la Asamblea de la Comunidad de Madrid,
1/1985, de 23 de enero, del Parque Regional de la Cuenca
Alta del Manzanares.
