III.5. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencia de 20 de julio de 1989
(Sentencia 137/1989)
Ponente: D. Francisco Rubio Llorente
Materia: AGUAS RESIDUALES. ABASTECIMIENTO DE AGUA. CONTAMINACIÓN
ATMOSFÉRICA. RESIDUOS SÓLIDOS. ADMINISTRACIÓN
Y PLANIFICACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE. RELACIONES INTERNACIONALES.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
HECHOS
El Gobierno de la Nación promueve conflicto positivo
de competencia frente a la Junta de Galicia, en relación
con el denominado «Comunicado de colaboración»
suscrito entre el Consejero de Ordenación del Territorio
y Medio Ambiente y la Dirección General del Medio
Ambiente del Gobierno del Reino de Dinamarca. Dicho Convenio
persigue dos objetivos, por un lado, establecer una colaboración
para el estudio del medio ambiente en Galicia y, por otro
lado, la planificación de los abastecimientos y saneamientos
para algunos sistemas de rías en Galicia. La cuestión
planteada se reduce a determinar si el Departamento de la
Junta de Galicia es competente para celebrar dicho Convenio.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Es obligado determinar el contenido preciso del Comunicado
objeto del conflicto suscitado por el Gobierno de la Nación
y de los actos que en su preparación y desenvolvimiento
se han producido, antes de analizar su naturaleza y alcance,
cuestión ésta, a su vez, previa al enjuiciamiento
propiamente dicho de tal Comunicado desde la perspectiva
del bloque de la constitucionalidad.
El documento que se titula «Comunicado» se
halla suscrito en Copenhague en nombre de la Consejería
de Ordenación del Territorio y Obras Públicas
de la Junta de Galicia y en el de la Dirección Danesa
del Medio Ambiente, departamento cuyo carácter gubernamental
es dado por supuesto sin reservas por las partes en conflicto.
Declaran los firmantes del Comunicado que, en la reunión
celebrada en el día de la fecha (2 de noviembre de
1984), «han convenido ... iniciar una colaboración
para el estudio de la administración y planificación
del medio ambiente, tal como quedan descritas en "Propuesta
para un estudio de las posibilidades de asesoramiento acerca
de la administración del medio ambiente en Galicia"
y (en) "Propuesta para planificación de abastecimiento
y saneamiento para cinco sistemas de rías en Galicia"».
Añaden que los contratos de la primera propuesta
y los de la primera fase de la segunda serían firmados
«inmediatamente después de resueltas las condiciones
formales», pero nada se dice sobre el contenido de
las mencionadas «propuestas», ni se especifican
cuáles serían las partes de los referidos
contratos.
Se manifiesta asimismo en el Comunicado que las partes
signatarias «han tratado las posibilidades de una
colaboración a largo plazo relativa a la administración
y la planificación del medio ambiente», colaboración
en la que ambas están interesadas respecto de los
campos de aguas residuales, abastecimiento de agua, contaminación
del aire y residuos sólidos.
Expresan por último, los firmantes, su confianza
en que esta colaboración les resultará mutuamente
beneficiosa y útil.
De la documentación aportada por la representación
de la Junta de Galicia resulta igualmente que, con anterioridad
a la firma del Comunicado, esto es, el 24 de octubre de
1984, la Consejería de Ordenación del Territorio
dictó RESOLUCIÓN procediendo a la tramitación
para la adjudicación por contratación directa
de los trabajos consistentes en la redacción de un
«Estudio sobre el Plan de Abastecimiento y Saneamientos.
Planificación de Abastecimientos y Saneamientos para
cinco sistemas de Rías de Galicia». Por resolución de 26 de diciembre, la citada adjudicación recayó
en la empresa «Ingeniería del Atlántico,
Sociedad Anónima» (IDASA), por un importe de
9.950.000 pesetas. La adjudicataria habría de contar
para la realización de sus trabajos -según
exigían, a lo que parece, las condiciones de licitación-
con la colaboración técnica de la Dirección
danesa del Medio Ambiente, el Instituto de Hidráulica
de Dinamarca y las empresas de aquel país «I.
Krüger AS» y «Hening Toft AS». De
acuerdo con lo manifestado por el Abogado de la Junta, las
autoridades danesas prestarían apoyo financiero encuadrado
dentro de la estructura y organización de la empresa
contratante con la Administración autonómica.
2. Se desprende de todo ello que el Comunicado expresa
o refleja si bien de forma sumaria, el acuerdo alcanzado
por la Consejería de Ordenación del Territorio
de la Junta de Galicia y la Dirección danesa del
Medio Ambiente en orden a la colaboración entre ambos
Departamentos respecto del estudio de la administración
y planificación del medio ambiente tal y como se
concreta en los Proyectos o Propuestas mencionados, los
cuales serían instrumentados en los oportunos contratos.
Uno de los contratos fue el celebrado entre la citada Consejería
y la empresa IDASA, que se comprometió a contar,
para la elaboración del estudio que le fue encargado
por la Administración autonómica gallega,
con la colaboración técnica de determinados
organismos y empresas daneses, entre ellos la Dirección
del Medio Ambiente. La Administración danesa proporcionaría
un cierto apoyo económico, cuya cuantía y
destino exactos no nos constan.
Queda claro, pues, que hubo un acuerdo, convenio o pacto
entre un Departamento de la Junta de Galicia y una dependencia
gubernamental del Reino de Dinamarca. Ese Acuerdo, del que
desconocemos otros pormenores y otra fehacencia documental
distinta de la del Comunicado impugnado, aparece, ciertamente,
recogido en éste en términos muy amplios y
vagos, lo que lleva a las partes a contender sobre su eficacia
vinculante. El Abogado del Estado sostiene que de la expresión
literal del Convenio recurrido se deduce la existencia de
un vínculo obligacional para sus signatarios, en
tanto que, a criterio del Abogado de la Junta de Galicia,
que alega acerca de esto con alguna extensión, el
Comunicado vendría a ser un «mero concierto
o declaración de principios no vinculante ni obligacional».
Es evidente que si los litigantes en este proceso discuten
el alcance de la eficacia del Comunicado, ello obedece a
que hacen depender de tal eficacia la existencia o inexistencia
de la lesión del orden de competencias producida
por el Comunicado en cuestión. Sin embargo, si bien,
como reiteradamente ha declarado este Tribunal, la vulneración
del orden de competencias que está en la base de
un conflicto ha de ser actual, real y efectiva, excluyéndose
la inadmisibilidad de los conflictos meramente preventivos,
virtuales o hipotéticos -así lo recuerda la
STC 166/1987, fundamento jurídico 2.º-, la existencia
o inexistencia de la supuesta vulneración no se halla
subordinada a la eficacia real del acto que la ocasiona,
sino a la conexión necesaria entre el acto y el ejercicio
de una competencia, cuya titularidad reclama para si el
promotor del proceso constitucional. En efecto, lo esencial
para utilizar la vía del conflicto, se dice en la
STC 143/1985, «no es la naturaleza del acto que se
discuta en el mismo, sino ... la afirmación por un
ente de poseer una competencia ... frente a otro ente al
que se le niega poseerla» y que la ha ejercitado «de
manera real por medio de hechos concretos de invasión
de competencia, de forma tal, que desde el aspecto relativo
al quantum del poder político efectivamente manifestado,
representen una lesión de los intereses concretos
de la parte cuya titularidad se puso en cuestión,
y que se encuentre constitucionalmente garantizada al ente
público que promovió el proceso» (fundamento
jurídico 3.º). Que el conflicto puede suscitarse
respecto de actos de cualquier clase, sin que importe su
ubicación en el procedimiento de adopción
de las decisiones de los órganos de que dimanan,
ni la virtualidad de su operatividad fuera de la organización
que los emite, y su corrección desde el punto de
vista de su validez y eficacia es algo permanentemente manifestado
por este Tribunal -cfr., por ejemplo, la STC 102/1988, fundamento
jurídico 3.º-. Por ello, lo que verdaderamente
cuenta para decidir acerca de la relevancia constitucional
de una demanda como la ahora planteada por el Abogado del
Estado no es otra cosa que la existencia de un acto -el
Comunicado suscrito por la Consejería de Ordenación
del Territorio de la Junta de Galicia y la Dirección
del Medio Ambiente de Dinamarca- que, al margen de la fuerza
vinculante que se le quiera otorgar, supone, a juicio del
impugnante, el ejercicio por la Comunidad Autónoma
demandada de una competencia de exclusiva titularidad estatal:
aquella que el art. 149.1.3.ª de la C. E. identifica
materialmente como «relaciones internacionales».
3. Obligados como estamos, pues, a enjuiciar el Comunicado
recurrido desde la óptica de la conformidad o disconformidad
con el orden de competencias establecido en el bloque de
la constitucionalidad, se ha de empezar, al respecto, por
constatar que el constituyente -en un precepto de alcance
perfectamente meditado e inequívoco, según
se deduce de sus antecedentes parlamentarios- ha reservado
en exclusiva a los órganos centrales del Estado la
totalidad de las competencias en materia de relaciones internacionales.
Este carácter de la materia citada ya ha sido observado
con anterioridad, si bien escuetamente, por este Tribunal
-así en las SSTC 44/1982, fundamento jurídico
4.º y 154/1985, fundamento jurídico 5.º-.
Ahora tenemos que precisarlo más, en atención
al supuesto contemplado en el presente proceso.
A fin de acotar correctamente la cuestión aquí
objeto de debate, se debe señalar que ésta
no hace referencia al papel que corresponde a las Comunidades
Autónomas en general, y a la de Galicia en particular,
en los procedimientos internos de elaboración y ejecución
de los Tratados Internacionales. La cuestión es,
en efecto, otra: la de si el título competencial
CONTENIDO en el art. 149.1.3.ª de la C.E. elimina de
raíz cualquier forma de ius contrahendi de los entes
autonómicos. De resultar ello así, todo Convenio
o Acuerdo celebrado por uno de tales entes con una organización
internacional, un Estado u otro ente intraestatal extranjeros,
adolecería de inconstitucionalidad, y ello con independencia
de la competencia del ente aludido sobre el sector material
de actividad concreto objeto de pacción.
4. Ha sido objeto de críticas doctrinales el hecho
de que el constituyente, pasando por alto la heterogeneidad
que hoy tienen las relaciones internacionales y la conexión
que frecuentemente guardan las actuaciones a que dan lugar
con aquellas competencias que las Comunidades Autónomas
pueden ostentar en sus Estatutos con arreglo a lo dispuesto
en los arts. 148.1 y 149.1 de la C. E. haya, no obstante,
definido dicha materia con denominación tan sintética.
Tales críticas se mueven, sin embargo, como es claro,
en el plano de Constitutione ferenda; en la perspectiva
de Constitutione lata existe unanimidad doctrinal en afirmar
la exclusiva titularidad estatal de la competencia para
obligarse por medio de Convenios o Tratados internacionales.
Nuestra Constitución no contiene salvedad o excepción
alguna al respecto en beneficio de las Comunidades Autónomas,
ni en función de tales o cuales materias, aunque,
como es claro, tampoco impide que la cooperación
entre el Estado y las Comunidades Autónomas se proyecte
también en este ámbito, mediante estructuras
adecuadas, para las que tanto la propia Constitución
(art. 150.2) como el Derecho Comparado (Tratados-marco,
etcétera) ofrecen amplias posibilidades.
La conclusión de que en el Derecho Español
el treaty-making power pertenece al Estado y únicamente
a él, no sólo se deduce, sin embargo, del
art. 149.1.3.ª del Texto constitucional aisladamente
considerado, sino que encuentra asimismo fundamento y confirmación
en otros preceptos de la Constitución, en los antecedentes
de la elaboración de ésta y en la interpretación
efectuada al propósito por el legislador de los Estatutos
de Autonomía.
Así, en los arts. 93 y 94.1 de la Constitución
se exige la intervención previa de las Cortes Generales
autorizando la celebración de determinado tipo de
Tratados, celebración que compete en exclusiva al
ius contrahendi del Estado. Hay otra clase de Tratados para
los que no se requiere autorización parlamentaria,
sino la inmediata información a las Cámaras
de su conclusión (art. 94.2). También compete
al Estado la celebración de estos Tratados, ya que
la ubicación contextual del art. 94.2 permite apreciar
sin dificultad que tal celebración corresponde al
Gobierno de la Nación. Ello no supone que el título
competencial del Estado en la celebración de Tratados
se encuentre en los arts. 93 y 94 de la C. E. -los cuales
regulan simplemente la intervención de las Cortes
Generales y del Gobierno en el proceso decisorio correspondiente-,
sino en el art. 149.1.3.ª, cuyo debido alcance aquellos
preceptos contribuyen a perfilar. Como lo hace asimismo
el art. 97, que encomienda al Gobierno la dirección
de la política exterior, en éste y en otros
aspectos de las «relaciones internacionales».
En cuanto a los antecedentes de la elaboración de
la Constitución cabe observar que los constituyentes
tuvieron ocasión de pronunciarse sobre la cuestión
del ius contrahendi de las Comunidades Autónomas
a resultas de una enmienda del Grupo Parlamentario Vasco
al anteproyecto constitucional, enmienda en la que se proponía
que la competencia exclusiva del Estado se entendiese «sin
perjuicio de que en aquellas materias comprendidas en el
ámbito de la potestad normativa de los territorios
autónomos éstos puedan concertar acuerdos
con el consentimiento del Gobierno del Estado». La
enmienda fue derrotada en la Comisión de Asuntos
Constitucionales del Congreso y retirada en el debate plenario
por sus promotores.
Por otro lado, los Estatutos de Autonomía se limitan,
en la cuestión que examinamos, a facultar, en general,
a las Comunidades Autónomas para instar del Estado
la negociación de ciertos Tratados y/o para recibir
información acerca de la negociación relativa
a los Tratados referentes a ciertas materias. En cambio,
el Estatuto gallego establece que la Comunidad Autónoma
«podrá solicitar del Gobierno que celebre y
presente en su caso, a las Cortes Generales, para su autorización
los Tratados o Convenios que permitan el establecimiento
de relaciones culturales con los Estados con los que mantenga
particulares vínculos culturales o lingüísticos»
(art. 35.3), precepto éste cuya ubicación
sistemática dentro de la regulación de los
Convenios y Acuerdos de cooperación entre la Comunidad
Autónoma de Galicia y las demás Comunidades
Autónomas (art. 35.1 y 2) resulta expresiva del ceñido
ámbito de pacción a que ha de circunscribirse,
de acuerdo con la Constitución y el Estatuto, la
aludida Comunidad.
5. Alcanzada, en virtud de lo expuesto, la conclusión
de que sólo al Estado le es dable concertar pactos
internacionales sobre toda suerte de materias (no importa
ahora con qué límites, sino que basta con
afirmar la existencia en nuestro Derecho de un único
sujeto dotado de ius contrahendi en la esfera de las relaciones
internacionales), es claro que el acto impugnado en este
proceso -el Comunicado suscrito por la Junta de Galicia
y la Dirección danesa del Medio Ambiente-, en cuanto
que refleja la existencia de un acuerdo o compromiso recíproco
de ambas partes implica el ejercicio por la Junta de Galicia
de una competencia de la que constitucional y estatutariamente
carece. Poco importa aquí que el Acuerdo citado comprometa
o no la responsabilidad internacional del Estado. Lo importante
es que su mera existencia revela que la Comunidad Autónoma
de Galicia, actuando en nombre propio y al margen de toda
actuación del Estado, ha realizado un acto ilegítimo
desde una perspectiva interna, constitucional, puesto que
el ius contrahendi pertenece en nuestro Derecho exclusivamente
al Estado.
 |
|
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido:
1.º Que la titularidad de la competencia controvertida
corresponde al Estado.
2.º Declarar la nulidad del Acuerdo de colaboración
cuya existencia refleja el Comunicado suscrito el 2 de noviembre
de 1984, en nombre de la Consejería de Ordenación
del Territorio y Obras Públicas de la Junta de Galicia
y de la Dirección del Medio Ambiente del Gobierno
de Dinamarca.
Voto particular discrepante que formula el Magistrado excelentísimo
señor don Eugenio Díaz Eimil en el conflicto
positivo de competencia núm. 156/1985 al que se adhieren
los excelentísimos señores Magistrados don
Francisco Tomás y Valiente, don Carlos de la Vega
Benayas y don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer
La Sentencia aprobada por la mayoría se apoya en
un concepto, a mi juicio tan rígido y expansivo,
del título competencial del art. 149.1.3 de la Constitución,
que conduce a negar a las Comunidades Autónomas toda
posibilidad constitucional de realizar aquella clase de
actividades y contactos que, aun teniendo dimensión
internacional, no originan obligaciones inmediatas y actuales,
ni suponen ejercicio de la soberanía, no inciden
en la política exterior del Estado y no generan responsabilidad
de éste frente a otros Estados, y ello equivale a
decidir al margen de la actual realidad de internacionalización,
cada vez más intensa, de las relaciones de fomento
y colaboración entre organismos públicos,
del más diverso género de distintos Estados,
especialmente entre los que pertenecen al espacio comunitario
europeo, en orden a lograr el desarrollo económico,
social y cultural de las Regiones.
Esta concepción globalizante de las «relaciones
internacionales», como materia sometida a la exclusiva
competencia del Estado, impide que las Comunidades Autónomas,
en el ejercicio de sus competencias propias, se vean imposibilitadas
de propiciar la colaboración de empresas y organismos
públicos que, por su alta especialización
en una determinada materia, pueda resultar imprescindible
para abordar y resolver, de manera satisfactoria, problemas
específicos, a veces de extraordinaria repercusión
económica, que de otra forma quedarán insolubles,
dado que el Estado, aunque sea ésa su voluntad política,
encontrará graves obstáculos de orden jurídico,
y de eficacia en la gestión, para resolverlos en
aquellos supuestos en que la acción promocional recaiga
sobre materias atribuidas a la competencia autonómica.
En el presente conflicto, se trata de un «comunicado
de colaboración» de ayuda técnica, suscrito
entre la Comunidad Autónoma gallega y la Dirección
danesa del Medio Ambiente, cuya vaguedad e indeterminación
hace muy difícil identificar la calificación
jurídica que merece, pero ello no impide, por la
conexión que tiene con el encargo de estudio sobre
la planificación de abastecimientos y saneamientos
para cinco sistemas de rías en Galicia, encomendado
por Galicia, a una empresa de nacionalidad española,
que deba considerarse expresivo de una acción instrumental
realizada en el ámbito de la contratación
administrativa, resultando muy desproporcionado, y perturbador
configurarlo como un tratado, convenio o pacto internacional
en el que esté presente el ejercicio de la soberanía
o afección de la política exterior del Estado.
Dicho Convenio fue realizado en el ejercicio de la competencia
que a la Comunidad gallega confiere el art. 29.4 de su Estatuto
y por sus características estimo que en nada invade
la competencia reclamada por el Estado, y así debió
declararse en aplicación de un criterio flexible
que, a mi juicio, es más conforme con el orden competencial
diseñado por la Constitución y más
cercano a la realidad actual de abrir espacios a la proyección
exterior de las Comunidades Autónomas y Regiones,
mediante fórmulas de colaboración y promoción
que permitan, sin menoscabo alguno de la política
exterior del Estado, potenciar al máximo el nivel
de vida, cultura y riqueza regionales.
Formulo, por consiguiente, este voto particular, al cual
añado mi explícito acatamiento de la decisión
mayoritaria.
