III.4. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencia de 29 de noviembre de 1988
(Sentencia 227/1988)
Ponente: D. Jesús Leguina Villa
Materia: RECURSOS HÍDRICOS. UTILIZACIÓN.
PROTECCIÓN.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
HECHOS
La presente sentencia resuelve los recursos de inconstitucionalidad
824, 944, 977, 987 y 988/1985 y conflictos positivos de
competencia 995/1986, 512, 1208/1987, promovidos los cuatro
primeros, respectivamente, por la Junta de Galicia, por
59 Senadores, por el Consejo de Gobierno de las Islas Baleares,
por el Gobierno Vasco y por el Consejo de Gobierno de la
Diputación Regional de Cantabria, todos ellos en
relación con la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas,
y los tres siguientes planteados por el Gobierno Vasco en
relación con el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril;
la Orden de 23 de diciembre de 1986 del Ministerio de Obras
Públicas y Urbanismo, y el Real Decreto 650/1987,
de 8 de mayo.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Antes de entrar en el examen del contenido de la Ley
de Aguas y de las demás normas que constituyen el
objeto de los recursos de inconstitucionalidad y conflictos
de competencia acumulados, es preciso resolver algunas cuestiones
planteadas por los demandantes en los recursos 824/1985,
944/1985 y 988/1985, relativos al carácter y al rango
de la mencionada Ley 29/1985. Alega la representación
del Gobierno de Galicia que la Ley tiene, por su contenido,
un carácter armonizador de la legislación
propia de las Comunidades Autónomas sobre la materia,
sin que se haya respetado el trámite que para la
aprobación de ese tipo de leyes establece el art.
150.3 de la Constitución. Por su parte, los Senadores
recurrentes y la representación del Gobierno de Cantabria
alegan que la Ley de Aguas vulnera tanto el art. 81.1 de
la Constitución, porque implica una reforma de los
Estatutos de Autonomía y no tiene el carácter
de Ley Orgánica, como los arts. 147, 148 y 149 de
la Constitución, al tratarse de una Ley interpretativa
del sistema de distribución de competencias en materia
de aguas que se interpone ilegítimamente entre la
Constitución y los Estatutos de Autonomía.
Como tales objeciones previas, todas estas alegaciones
deben ser rechazadas. En primer lugar, es evidente que la
Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985 no se propone formalmente
como una ley de armonización, por lo que no se alcanza
a comprender la razón en virtud de la cual habría
de haberse tramitado por el procedimiento especial previsto
en el art. 150.3 de la Constitución. Que en el contenido
incluya o no preceptos que sólo serían válidos
de haberla dotado de tal carácter, porque presuntamente
pretendan armonizar las disposiciones normativas de las
Comunidades Autónomas en materias atribuidas a la
competencia de estas últimas, es cuestión
distinta y que afecta al fondo del problema. Por consiguiente,
lo que procede ahora es examinar si los preceptos de la
Ley de Aguas, tal como ha sido aprobada, es decir, como
Ley ordinaria, infringen o no las exigencias constitucionales,
tanto de orden sustantivo y competencial como de forma y
rango, pues, en caso afirmativo, deberán ser pura
y simplemente declarados nulos, sin necesidad de prejuzgar
si podrían tener validez en el caso de que se hubieran
incluido en una norma tramitada y promulgada formalmente
como Ley de armonización, valoración ésta
que corresponde en principio al legislador. En consecuencia,
carece de relieve a nuestros efectos enjuiciar el supuesto
carácter armonizador del contenido de la Ley, pues
bastará señalar, en su caso, si dicho CONTENIDO
normativo, en tanto que dotado de la forma de ley ordinaria,
infringe o no las prescripciones constitucionales o estatutarias
sobre la distribución de competencias en la materia,
lo que nos remite al examen del articulado.
2.. De manera semejante, se viene a confundir la existencia
de pretendidas infracciones de los Estatutos de Autonomía
con la modificación formal de estos últimos,
cuando se aduce que la Ley de Aguas infringe el art. 81.1
de la Constitución al carecer de carácter
orgánico y alterar según los recurrentes,
las reglas de distribución de competencias contenidas
en aquéllos. Con independencia de que, en caso de
proponer o implicar una modificación de los Estatutos,
la Ley de Aguas tampoco sería válida de haber
sido aprobada como Ley orgánica, ya que no basta
una ley de esta naturaleza para operar una modificación
estatutaria, sometida a requisitos más complejos,
lo que en realidad se plantea con este alegato no es un
problema de derogación de unas normas, las de los
Estatutos, por otras posteriores, las de la Ley ordinaria,
sino la cuestión sustantiva y no formal de validez
de estas últimas en cuanto que no conformes a aquellas
otras, a las que están vinculadas. Pero ello nos
lleva de nuevo al enjuiciamiento del articulado de la Ley
de Aguas, con la consecuencia de que, en el supuesto de
que los preceptos de esta Ley fueran contrarios a las reglas
establecidas en los Estatutos de Autonomía, habría
que declararlos nulos o, en su caso, de aplicación
subsidiaria, no en razón de su rango sino por infracción
de las normas del bloque de la constitucionalidad, a cuyo
respeto se hallan estrictamente vinculados.
3. En tercer lugar, no puede estimarse que la Ley 29/1985,
sea inconstitucional por su naturaleza meramente interpretativa
del sistema constitucional de distribución de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en la
materia que regula. Una cosa es que el legislador estatal
realice, con pretensiones normativas de validez general,
una interpretación genérica y abstracta del
sistema constitucional y estatutario de distribución
de competencias, subrogándose en el ejercicio del
poder constituyente sin una expresa previsión constitucional
o estatutaria (supuesto contemplado en la STC 76/1983, de
5 de agosto, en la que los recurrentes se apoyan), y otra
muy distinta que ejercite las potestades normativas que
la Constitución y los Estatutos de Autonomía
le atribuyen específicamente para la regulación
de un sector material del ordenamiento. El desarrollo de
esta actividad requiere, como presupuesto lógico,
una interpretación del alcance y los límites
de la competencia legislativa del Estado, definida en la
Constitución y en los Estatutos. Semejante operación
interpretativa, que es común al ejercicio de toda
potestad pública, no sólo no está vedada,
sino que resulta imprescindible en el iter de elaboración
de toda norma o acto de los poderes públicos pero
que no puede confundirse con el resultado concreto a que
se llegue en cada caso. Si en la regulación de una
determinada materia el legislador ha desbordado o no los
límites establecidos en la Constitución y
en los Estatutos de Autonomía, es cuestión
que atañe al correcto o incorrecto desempeño
de los poderes que le han sido conferidos por el constituyente,
los cuales, por amplios o genéricos que puedan ser
en algunos casos, no suponen ejercicio del poder constituyente
mismo, estando sujetos en todo caso al control de constitucionalidad
de las leyes que la Constitución encomienda a este
Tribunal como su intérprete supremo.
Con la aprobación de la Ley de Aguas, el legislador
estatal ha regulado una materia respecto de la que la Constitución
le atribuye expresamente determinadas competencias. No cabe
por ello hablar en este caso de ley meramente interpretativa,
ni de suplantación alguna del poder constituyente,
con independencia de que sus preceptos se ajusten o no a
los límites que le impone el bloque de la constitucionalidad
en cuyo enjuiciamiento debemos, pues, entrar a continuación
una vez desestimada esta última objeción previa
a la totalidad de la ley.
4. Los motivos de inconstitucionalidad invocados son numerosos
y parcialmente distintos en cada uno de los recursos acumulados
en el presente proceso. No obstante, la unidad temática
que subyace a los mismos justifica su examen y enjuiciamiento
conjunto. Conviene a tal efecto ordenar sistemáticamente
los diferentes problemas jurídico-constitucionales
que suscitan las alegaciones de las partes. Todos ellos
pueden agruparse en dos líneas de razonamiento claramente
diferenciadas. La primera incluye los motivos de inconstitucionalidad
de algunos preceptos de la Ley de Aguas por infracción
de principios constitucionales y de derechos fundamentales,
como son los contenidos, respectivamente, en los arts. 9.3
y 33 de la Constitución. La segunda comprende las
alegaciones de inconstitucionalidad por invasión
de competencias de las Comunidades Autónomas que
se reprocha a otra serie, mucho más numerosa, de
preceptos impugnados. Procede que nos adentremos ya, por
este mismo orden, en el estudio de ambos bloques de cuestiones.
5. Los Senadores recurrentes y los Gobiernos de las Comunidades
Autónomas de Galicia, Islas Baleares y Cantabria
invocan, con diferente extensión y concreción,
pero sobre la base de una argumentación sustancialmente
idéntica, la infracción de los arts. 9.3 y
33 de la Constitución por aquellos preceptos de la
Ley de Aguas que establecen, de un lado, la naturaleza demanial
de las aguas continentales, de sus cauces, lechos y acuíferos,
y regulan, de otro, la transformación de los derechos
de aprovechamiento preexistentes sobre aguas públicas
y el nuevo régimen aplicable a los derechos sobre
aguas privadas. Los recurrentes sostienen a este propósito
que, aun cuando el legislador puede declarar que un bien
es de dominio público, en virtud de lo dispuesto
en el art. 132 de la Constitución, debe respetar
al tiempo los principios de irretroactividad de las disposiciones
no favorables o restrictivas de derechos individuales, de
seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad
de los poderes públicos (art. 9.3 de la Constitución),
en relación también con el principio de igualdad
ante la ley (art. 14 de la Constitución), así
como la garantía del derecho de propiedad privada
y demás derechos patrimoniales, que en caso de privación
demandan una compensación indemnizatoria (art. 33.1
y 3 de la Constitución). A su juicio, la Ley de Aguas
infringe aquellos principios y esta garantía porque,
por una parte, afecta a derechos patrimoniales adquiridos,
sin justificación alguna en razones de interés
público, y discrimina a quienes opten por preservarlos
respecto de los que se inclinen por transformarlos en nuevos
derechos de aprovechamiento temporalmente limitados; y,
por otra, porque dispone o prevé la expropiación
de aquellos derechos adquiridos, en algún supuesto,
sin indemnización. El Letrado del Estado sostiene
que los preceptos de la Ley de Aguas impugnados por esta
causa no vulneran los aludidos principios y derechos constitucionales,
pues al demanializar las aguas continentales el legislador
ha desarrollado una previsión constitucional que
resulta plenamente justificada en atención a las
características específicas de los recursos
hidráulicos, al tiempo que ha respetado, hasta donde
la Constitución lo impone, los derechos individuales
creados al amparo de la legislación anterior, que
no tienen el carácter ilimitado y el contenido absoluto
que los recurrentes pretenden.
La solución de esta controversia impone determinar
con precisión el contenido y el alcance de la regulación
que la Ley recurrida introduce sobre el dominio de las aguas
continentales y su incidencia sobre las situaciones jurídicas
consolidadas al amparo del régimen normativo anterior,
con el fin de contrastar seguidamente, desde ese punto de
partida, los preceptos legales cuestionados con lo dispuesto
en los arts. 9.3 y 33 de la Constitución, a la luz
de la doctrina sentada sobre los mismos por este Tribunal.
6. La nueva Ley de Aguas declara en su Preámbulo
que «el agua es un recurso natural escaso, indispensable
para el ejercicio de la inmensa mayoría de las actividades
económicas; es irremplazable, no ampliable por la
mera voluntad del hombre, irregular en su forma de presentarse
en el tiempo y en el espacio, fácilmente vulnerable
y susceptible de usos sucesivos». Por estos motivos
el legislador estima que «se trata de un recurso que
debe estar disponible no sólo en la cantidad necesaria
sino también con la calidad precisa», que esta
disponibilidad «debe lograrse sin degradar el medio
ambiente en general y el recurso en particular, minimizando
los costos socio-económicos y con una equitativa
asignación de las cargas generadas por el proceso,
lo que exige una previa planificación hidrológica
y la existencia de unas instituciones adecuadas para la
eficaz administración del recurso». De ello
deduce el reconocimiento para el mismo «de una sola
calificación jurídica, como bien de dominio
público estatal, a fin de garantizar en todo caso
su tratamiento unitario». En congruencia con esta
filosofía de la Ley que, por lo que ahora interesa,
se extrae de su Preámbulo, los arts. 1.2 y 2 declaran
de dominio público las aguas continentales, tanto
las superficiales como las subterráneas renovables,
los cauces de corrientes naturales, los lechos de los lagos,
lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos,
así como los acuíferos subterráneos,
a los efectos de los actos de disposición o de afección
de los recursos hidráulicos. No obstante esta declaración
general de demanialidad, la Ley no ha desconocido los derechos
de naturaleza privada preexistentes a la misma. Por el contrario,
las Disposiciones transitorias segunda y tercera permiten
a sus titulares elegir entre la conversión de aquellos
derechos en otros que la Ley denomina «de aprovechamiento
temporal de aguas privadas» que serán respetados
por un plazo máximo de cincuenta años -a lo
que se añade un derecho preferente para la obtención
de la correspondiente concesión administrativa en
favor de quienes, al término de dicho plazo, se encontraran
utilizando los caudales, en virtud de título legítimo-,
o el mantenimiento de la titularidad de los derechos anteriores
«en la misma forma que hasta ahora». En este
último supuesto, sin embargo, no podrán gozar
de la protección administrativa que se deriva de
la inscripción en el Registro de Aguas. Por lo demás,
en cualquiera de las dos opciones el incremento de los caudales
totales utilizados o la modificación de las condiciones
o régimen de aprovechamiento requerirán la
oportuna concesión que ampare «la totalidad
de la explotación», aparte de que, en todo
caso, a los aprovechamientos de aguas a que se refieren
una y otra les son de aplicación las limitaciones
establecidas en la Ley al uso del dominio público
hidráulico. Las mencionadas Disposiciones transitorias
señalan expresamente que «el carácter
opcional de la alternativa» exime a la Administración
de cualquier obligación compensatoria.
Todas estas determinaciones legales afectan al régimen
jurídico de las que el Código Civil (art.
408) denomina aguas de dominio privado, en concreto a las
aguas procedentes de manantiales o, como dice el Código,
a las «continuas o discontinuas que nazcan en predios
de dominio privado, mientras discurran por ellos»
(art. 408.1), y a las aguas privadas procedentes de pozos
o galerías en explotación o, según,
la letra del Código Civil, a las «aguas subterráneas
que se hallen» en predios de naturaleza privada (art.
408.3). Pero es necesario advertir que, sin perjuicio de
su calificación legal como aguas «de dominio
privado», la legislación anterior a la nueva
Ley de Aguas no establecía sobre ellas un derecho
de propiedad reconducible al régimen general definido
en el art. 348 del Código Civil -al que los Senadores
recurrentes hacen referencia en sus alegaciones-, y en los
preceptos concordantes. La propiedad privada de determinadas
aguas terrestres era ya en aquella legislación una
«propiedad especial» (Título IV del Libro
Segundo del Código Civil), sometida a límites
estrictos en lo que atañe a las facultades del propietario.
Así, el derecho del propietario de un predio sobre
las aguas que nacen en éste -derecho accesorio, pues,
a la propiedad fundiaria- se extiende a su «uso y
aprovechamiento» mientras las aguas discurran por
el (art. 412 del Código Civil y art. 5 de la Ley
de Aguas de 1879), y alcanza sólo a las aguas efectivamente
utilizadas, pues las no aprovechadas y sobrantes «entran
en la condición de públicas», según
los mismos preceptos legales que acaban de citarse, «sin
que puedan ser en manera alguna desviadas del curso por
donde primitivamente se alejaban» (art. 9 de la Ley
de Aguas de 1879). Mas aun, en el caso de que las aguas
o parte de ellas no hayan venido aprovechándose por
el dueño o dejen de aprovecharse por espacio de un
año y un día consecutivos, este derecho de
aprovechamiento privativo, anejo a la propiedad privada
del predio, cede en favor de los derechos de aprovechamiento
eventual sobre las mismas aguas, ya públicas al salir
del predio en que nacen, que hayan consolidado los propietarios
de los predios inferiores por el uso continuado de aquéllas
durante un año y un día (arts. 10, 11 y 14
de la Ley de Aguas de 1879) o durante veinte años
en el caso de aguas que pertenecen «a los pueblos»
(art. 13 de dicha Ley). En consecuencia, según la
legislación general derogada por la Ley de Aguas
ahora impugnada, el «dominio privado» sobre
determinadas aguas superficiales se limitaba a una facultad
de apropiación o de aprovechamiento privativo preferente,
accesoria a la propiedad del predio en que nacen, de las
aguas efectivamente utilizadas mientras discurren por sus
cauces naturales en ese mismo predio, si bien este derecho
o facultad cede ante los derechos consolidados por el tiempo
de otros particulares sobre las aguas que el dueño
de aquel predio no haya aprovechado o cuyo aprovechamiento
interrumpa.
Por lo que se refiere a las aguas subterráneas,
la Ley de 1879 atribuía al dueño de un predio
«en plena propiedad» las que en él hubiere
obtenido por medio de pozos ordinarios (arts. 18 y 21),
y al que las hallare e hiciere surgir a la superficie del
terreno por medio de pozos artesanos, socavones o galerías
le reconoce el carácter de dueño de las mismas
«a perpetuidad» (art. 22). Pero una cosa es
la propiedad de las aguas ya alumbradas (art. 418 del Código
Civil) y otra el derecho o facultad de alumbrar aguas subterráneas.
Este último, igualmente accesorio a la propiedad
del predio en cuyo subsuelo se hallen las aguas, es también
un derecho estrictamente limitado y condicionado a que no
se distraigan o aparten «aguas públicas o privadas
de su corriente natural» (art. 23 de la Ley de Aguas
de 1879), a cuyo efecto la Ley fijaba una serie de garantías
y condiciones -régimen de distancias, autorizaciones,
suspensiones-, que ha sido completado en sentido limitativo
por una prolija legislación posterior.
Por otra parte, la Ley de Aguas de 1879, modificada y completada
en este aspecto por una serie de normas posteriores relativas
a aprovechamientos hidráulicos para fines específicos,
reconocía derechos de utilización privativa
sobre aguas de dominio público sometidos a diferentes
requisitos y límites, que en cuanto a los de orden
temporal eran en algunos casos derechos a perpetuidad (por
ejemplo, arts. 188, 220 y 225), si bien el art. 126 de la
Ley del Patrimonio del Estado, de 15 de abril de 1964, prohibió
el otorgamiento de concesiones sobre cualesquiera bienes
de dominio público por plazo superior a noventa y
nueve años. Sobre estos derechos de aprovechamiento
de aguas públicas incide la Disposición transitoria
primera de la Ley 29/1985, que se impugna por infracción
del art. 33.3 de la Constitución.
7. A la vista de estos antecedentes es posible analizar
ya las alegaciones relativas a la vulneración de
los arts. 9.3 y 33 de la Constitución.
Ante todo se afirma que la Ley de Aguas de 1985 incurre
en arbitrariedad por un doble motivo. En primer término,
porque carecería de justificación razonable
desde la perspectiva del interés general, ya que
los objetivos de utilización racional y protección
adecuada de los recursos hidráulicos que la Ley persigue
podrían haberse alcanzado igualmente, y con mayor
respeto hacia los derechos individuales, mediante otras
técnicas jurídicas distintas a la demanialización
de las aguas, especialmente gravosa para aquellos derechos.
La opción del legislador adolecería así
de falta de proporcionalidad en relación con los
fines perseguidos y equivaldría a una especie de
sanción expropiatoria no fundada en el incumplimiento
de la función social de la propiedad privada. De
ahí la arbitrariedad de la Ley, que el Tribunal Constitucional
debe controlar en aplicación del principio de interdicción
de la misma (art. 9.3 de la Constitución), de manera
semejante, al decir de los recurrentes, a como los órganos
de la jurisdicción contencioso-administrativa controlan
la arbitrariedad de la Administración.
El segundo motivo, en cierto modo contradictorio con el
anterior y que hay que entender formulado con carácter
subsidiario, consiste en el reproche de que, una vez que
el legislador ha optado por la demanialización, es
arbitraria la alternativa que se ofrece a los titulares
de derechos preexistentes sobre aguas privadas entre aceptar
la transformación de su derecho o mantenerlo como
hasta ahora, pero sin acceder en este último caso
a la protección que brinda la inscripción
en el Registro de Aguas, de manera que el carácter
opcional de esta alternativa excluye todo derecho a indemnización.
La arbitrariedad denunciada radicaría aquí
en que se coloca a tales titulares, según expresan
algunos de los recurrentes, «entre la espada y la
pared», pues se discrimina a los que opten por conservar
sus derechos en punto a las garantías de los mismos,
constriñéndolos, si quieren gozar de tales
garantías, a aceptar voluntariamente la pérdida
de sus derechos privados originarios, lo que excluye el
carácter expropiatorio de la privación. En
opinión de los recurrentes, para no incurrir en arbitrariedad
la Ley debería haber dispuesto la perpetuación
de aquellos derechos privados o, en sentido contrario, la
demanialización total imperativa, mediante las correspondientes
indemnizaciones.
Tales argumentos no son convincentes. En primer lugar,
este Tribunal ha declarado ya que «la noción
de arbitrariedad no puede ser utilizada por la jurisprudencia
constitucional sin introducir muchas correcciones y matizaciones
en la construcción que de ella ha hecho la doctrina
del Derecho Administrativo, pues no es la misma la situación
en la que el legislador se encuentra respecto de la Constitución,
que aquélla en la que se halla el Gobierno, como
titular del poder reglamentario, en relación con
la Ley» [STC 66/1985, de 23 de mayo; y, en sentido
semejante SSTC 108/1986, de 29 de julio y 99/1987, de 11
de junio]. En efecto, la función de legislar no puede
entenderse como una simple ejecución de los preceptos
constitucionales, pues, sin perjuicio de la obligación
de cumplir los mandatos que la Constitución impone,
el legislador goza de una amplia libertad de configuración
normativa para traducir en reglas de Derecho las plurales
opciones políticas que el cuerpo electoral libremente
expresa a través del sistema de representación
parlamentaria. Por ello, el Tribunal Constitucional ha afirmado
también que, si el Poder legislativo opta por una
configuración legal de una determinada materia o
sector del ordenamiento, «no es suficiente la mera
discrepancia política -ínsita en otra opción-
para tachar a la primera de arbitraria, confundiendo lo
que es arbitrio legítimo con capricho, inconsecuencia
o incoherencia creadores de desigualdad o de distorsión
en los efectos legales, ya en la técnica legislativa,
ora en situaciones personales que se crean o estimen permanentes.
Ello habría que razonarlo en detalle y ofrecer, al
menos, una demostración en principio convincente
(STC 99/1987, fundamento jurídico 4.º).
En el presente caso no ofrecen los recurrentes una demostración
semejante. No discuten, en efecto, la legitimidad o incluso
la necesidad o imperiosa conveniencia de asegurar una mejor
y más razonable utilización de los recursos
hidráulicos en su conjunto, habida cuenta de las
características de los mismos, que el Preámbulo
de la Ley de Aguas describe y que se presentan de forma
grave y acuciante en extensas zonas de nuestro territorio.
Sostienen, en cambio, que para alcanzar los mismos fines
existían otras alternativas posibles y menos lesivas
de los derechos patrimoniales de los particulares. Sin embargo,
esta alegación no basta para concluir que se ha infringido
la interdicción de arbitrariedad.
La Constitución sanciona una garantía de
la propiedad y de los bienes y derechos patrimoniales de
los particulares (art. 33). Pero esta garantía no
es absoluta, ya que el art. 128.1 establece que «toda
la riqueza del país en sus distintas formas está
subordinada al interés general», y, por lo
que aquí interesa, el art. 45.2 impone a los poderes
públicos el deber de velar «por la utilización
racional de todos los recursos naturales, con el fin de
proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar
el medio ambiente, apoyándose en la indispensable
solidaridad colectiva». De una interpretación
sistemática de estos preceptos no cabe derivar la
tesis de que toda medida de ordenación legal de los
recursos naturales y, en especial, de un recurso tan vital
y escaso como el agua, deba atender prioritariamente al
criterio de evitar cualquier sacrificio no imprescindible
de los derechos e intereses patrimoniales de carácter
individual. Más en concreto, la Constitución
no garantiza que la propiedad privada haya de extenderse
a todo tipo de bienes. Antes bien, el art. 132.2, al tiempo
que excluye directamente la titularidad privada de algunos
géneros de bienes, permite al legislador declarar
la demanialidad de otros. Conforme a esta previsión
constitucional, la opción de incluir las aguas continentales
en el dominio público es legítima en todo
caso.
Es cierto que aquella potestad del legislador no puede,
sin infringir la Constitución, ejercerse desproporcionadamente,
con sacrificio excesivo e innecesario de los derechos patrimoniales
de los particulares, pero también lo es que, por
lo que se refiere a los recursos hidráulicos, la
Ley de Aguas no impone tal sacrificio excesivo, si se tiene
en cuenta, por un lado, que la mayor parte de dichos recursos
son ya del dominio público, conforme una tradición
ininterrumpida de nuestro Derecho histórico, y por
otro, que la propia Ley 29/1985 permite, aunque con ciertas
limitaciones dirigidas en su conjunto a la realización
de los objetivos que los recurrentes parecen compartir o
al menos no combaten, que los titulares de derechos sobre
aguas privadas mantengan su titularidad «en la misma
forma que hasta ahora». Si a ello se añade
que a todos los aprovechamientos de aguas, sean públicas
o privadas, han de aplicarse en el futuro las normas relativas
a las limitaciones del uso del dominio público hidráulico
(apartado 4 de las Disposiciones transitorias segunda y
tercera), no es posible aceptar que la opción del
legislador favorable a la demanialización de las
aguas continentales, pero respetuoso al tiempo de la voluntaria
conservación de los derechos privados preexistentes,
haya de entenderse inconstitucional por desproporcionada.
En resumidas cuentas, sin entrar en la valoración
política que ello pueda merecer a los recurrentes
(acerca de la cual ningún pronunciamiento puede hacer
este Tribunal), el legislador ha elegido una de las distintas
alternativas posibles, explícitamente amparada por
el art. 132.2 de la Constitución, sin infringir por
ello el principio de interdicción de la arbitrariedad
de los poderes públicos consagrado en el art. 9.3
del mismo Texto constitucional.
8. La alegación subsidiaria de arbitrariedad, a
la que se acompaña la de infracción del principio
de buena fe por el legislador y del principio de objetividad
de la Administración (art. 103.1 de la Constitución),
constituye, en realidad, un reproche de discriminación
contrario al art. 14 de la Constitución, pues lo
que se imputa en tal sentido a la Ley de Aguas, en concreto
al apartado segundo de las Disposiciones transitorias segunda
y tercera, es la ilegitimidad del trato desigual que se
dispensa a quienes opten por mantener la titularidad de
sus derechos de naturaleza privada, al negarles la protección
administrativa que depara la inscripción en el Registro
de Aguas. Sin embargo, según reiterada doctrina de
este Tribunal, no toda desigualdad de trato legal es discriminatoria,
sino sólo aquella que, afectando a situaciones sustancialmente
iguales desde el punto de vista de la finalidad de la norma
cuestionada, carezca de una justificación objetiva
y razonable. En el presente caso no concurren estas circunstancias,
ya que no es igual, por referencia a la protección
administrativa del Registro de Aguas, la situación
en que se encuentran aquellos propietarios que la de quienes
hayan optado, previa acreditación de sus derechos,
por transformarlos en los derechos que la Ley denomina de
«aprovechamiento temporal de aguas privadas».
En efecto, la inscripción en el Registro de Aguas
es, de acuerdo con lo dispuesto en la propia Ley impugnada
(art. 72), un instrumento de prueba de las concesiones administrativas
sobre el dominio público hidráulico, que legitima
a sus titulares para interesar la intervención administrativa
en defensa de sus derechos, en la medida en que tales derechos
son de naturaleza pública y otorgados por la Administración.
Pero al margen de esta singular protección administrativa,
que se explica por los motivos antes dichos, los titulares
de cualquier derecho sobre los bienes a que la Ley se refiere
-e incluso sobre otros a los que pueda afectar- pueden sin
duda recabar su tutela de los Jueces y Tribunales, ya que
las concesiones se entienden hechas sin perjuicio de tercero
(art. 59.1 de la Ley). Es, sin embargo, enteramente razonable
que la Administración no tenga la carga de suministrar
una protección específica a derechos que ella
misma no ha otorgado, que no han sido previamente acreditados
ante la misma y que, en última instancia, afectan
a bienes ajenos a su titularidad.
Pues bien, las Disposiciones transitorias segunda y tercera
equiparan a las concesiones los «derechos de aprovechamiento
temporal de aguas privadas» que regulan, en lo que
se refiere a la protección administrativa registral.
Ello se explica tanto porque tales aguas, cualquiera que
sea su calificación en el período transitorio,
están abocadas a convertirse en aguas de dominio
público por el mero transcurso del tiempo, como por
la circunstancia de que los derechos privados preexistentes
han tenido que ser debidamente acreditados ante la Administración
a los fines de su transformación e inscripción
en el Registro de Aguas. Muy distinta es, a tales efectos,
la situación de quienes optan por mantener la titularidad
de sus derechos privados en la misma forma que hasta ahora,
pues, al recaer tales derechos sobre aguas que ni son de
titularidad pública ni están llamadas a serlo
por ministerio de la Ley al final de un período de
transición, no es una situación jurídica
que, por esencia y menos por aplicación del principio
de igualdad, corresponda necesariamente defender a la Administración.
Por otra parte, a estos titulares no se les exige acreditar
sus derechos ante aquélla, por lo que mal podría
la Administración intervenir para la protección
de derechos que ni tiene ni está obligada a tener
por acreditados. Por lo tanto no hay infracción alguna
del principio de igualdad ante la Ley, ya que se comparan
situaciones que no son iguales ni requieren un mismo trato
jurídico. Lo que no impide, como queda dicho, que
todo titular de derechos e intereses legítimos pueda
impetrar la tutela judicial de los mismos, reconocida por
igual en la propia Constitución (art. 24.1), así
como acceder, en su caso, a la protección reforzada
que dispensan otros instrumentos registrales.
9. En relación con el problema de la demanialización
ope legis de las aguas continentales, consideran asimismo
los Senadores recurrentes que se ha vulnerado el principio
de irretroactividad de las disposiciones no favorables o
restrictivas de derechos individuales. Pero esta objeción
debe ser rechazada a limine, dado que los preceptos de la
Ley impugnados por este motivo no tiene carácter
retroactivo. En efecto, no hay retroactividad cuando una
Ley regula de manera diferente y pro futuro situaciones
jurídicas creadas con anterioridad a su entrada en
vigor y cuyos efectos no se han consumado, pues, como este
Tribunal ha declarado en anteriores ocasiones -SSTC 42/1986,
de 10 de abril y 99/1987, de 11 de junio-, una norma es
retroactiva, a los efectos del art. 9.3 de la Constitución,
cuando incide sobre «relaciones consagradas»
y «afecta a situaciones agotadas» y «lo
que se prohíbe en el art. 9.3 es la retroactividad
entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos
jurídicos ya producidos de situaciones anteriores,
de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a
su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo
estricto de la irretroactividad». La Ley 29/1985 procede
a dar una nueva regulación de los derechos individuales
sobre las aguas continentales, pero no altera los efectos
jurídicos de los derechos que la legislación
anterior reconocía mientras estuvo en vigor. Cosa
distinta es que el nuevo régimen legal no reconozca
ya, en adelante, algunos de aquellos derechos o que los
regule de manera más restrictiva.
Sucede aquí que los recurrentes parecen confundir
el principio de irretroactividad establecido en el art.
9.3 de la Constitución con el respeto a los derechos
que han sido adquiridos al amparo de la legislación
que la Ley recurrida viene a derogar. Pero también
hemos señalado en anteriores ocasiones que la Constitución
no emplea la expresión derechos adquiridos, que no
es posible equiparar el concepto de derecho individual que
utiliza el art. 9.3 con el ius quaesitum (STC 27/1981, de
20 de julio) y, en definitiva, que la «invocación
del principio de irretroactividad no puede presentarse como
una defensa de una inadmisible petrificación del
ordenamiento jurídico» -SSTC 27/1981, 6/1983,
de 4 de febrero y 99/1987, de 11 de junio, entre otras-.
Sin quebrantar el principio de irretroactividad sancionado
en el art. 9.3 del texto constitucional, el legislador puede
variar, en sentido restrictivo y con eficacia ex nunc, el
régimen jurídico preexistente de los derechos
individuales, siempre que se ajuste a las restantes exigencias
de la Constitución.
10. Junto a las alegaciones examinadas invocan los recurrentes
la infracción del principio de seguridad jurídica
(art. 9.3 de la Constitución). Pero de la misma jurisprudencia
de este Tribunal, que acaba de recordarse, se deduce la
falta de fundamento de este supuesto vicio de inconstitucionalidad
de la Ley de Aguas. Señalábamos en las mencionadas
SSTC 27/1981 y 99/1987 que la seguridad jurídica
es «suma de certeza y legalidad, jerarquía
y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable
e interdicción de la arbitrariedad», sin perjuicio
del valor que por sí mismo tiene aquel principio.
En el caso que ahora nos ocupa, es obvio que las normas
a las que se imputa la inseguridad no son normas inciertas
o faltas de la indispensable claridad, no obstante la inevitable
exégesis que de las mismas haya de hacerse; tampoco
contradicen la jerarquía normativa y han sido formalmente
publicadas; no inciden en irretroactividad desfavorable
a los derechos individuales, aunque dispongan un nuevo régimen
más restrictivo aplicable en el porvenir a situaciones
jurídicas preexistentes, cuyo respeto no puede producir
una congelación del ordenamiento jurídico
o impedir toda modificación del mismo, como ya se
ha expuesto, y, por último, no incurren en arbitrariedad
ni carecen de razonabilidad por relación a los lícitos
propósitos con que el legislador pretende dar respuesta
a la cambiante realidad social. De todo ello se sigue que
la Ley no conculca el principio de seguridad jurídica,
el cual, debe insistirse, no ampara la necesidad de preservar
indefinidamente el régimen jurídico que se
establece en un momento histórico dado en relación
con derechos o situaciones determinadas.
11. Cuestión distinta, aunque no completamente ajena
a la seguridad jurídica, dada la relación
recíproca que media entre numerosos principios y
preceptos constitucionales, es saber y decidir ahora si
las Disposiciones transitorias primera, segunda y tercera
de la Ley impugnada vulneran o no las garantías del
derecho de propiedad privada y de los derechos patrimoniales
contemplados en el art. 33 de la Constitución.
Los recurrentes atribuyen la vulneración de la garantía
indemnizatoria, reconocida en el apartado 3 de aquel precepto
constitucional, en caso de privación forzosa de los
bienes y derechos, a lo que prescribe, en primer término,
la Disposición transitoria primera de la Ley, en
virtud de la cual se fija un plazo máximo de setenta
y cinco años para el disfrute de los derechos preexistentes
de aprovechamiento de aguas públicas, derechos que
en algunos casos se han ganado por plazo superior o a perpetuidad
con arreglo a la legislación anterior. Además,
las concesiones anteriores se sujetan al régimen
jurídico establecido por la nueva Ley, lo que, al
implicar la aplicación a las mismas de las nuevas
limitaciones legales (arts. 59.3, 63 y 106), puede significar
una alteración del equilibrio económico de
la concesión. Todo ello se impone, en opinión
de los recurrentes, sin causa justificada de utilidad pública
o interés social y sin prever la indemnización
correspondiente.
Es claro que la garantía expropiatoria del art.
33.3 de la Constitución alcanza, tanto a las medidas
ablatorias del derecho de propiedad privada en sentido estricto
como a la privación de los «bienes y derechos»
individuales, es decir, de cualquier derecho subjetivo e
incluso interés legítimo de CONTENIDO patrimonial,
entre los que se incluyen, sin duda, los derechos de aprovechamiento
privativo o especial de bienes de dominio público.
Resulta imprescindible determinar por ello si, en el supuesto
que ahora examinamos, nos hallamos ante una verdadera expropiación
o privación indemnizable o ante otro tipo de intervención
limitativa de derechos que no comporta compensaciones económicas.
Este Tribunal se ha referido ya en más de una ocasión
-SSTC 108/1986, de 29 de julio, 37/1987, de 26 de marzo
y 99/1987, de 11 de junio, entre otras- al concepto de expropiación
o privación forzosa que se halla implícito
en el art. 33.3 de la Constitución, declarando en
sustancia, y por lo que aquí interesa, que debe entenderse
por tal la privación singular de la propiedad privada
o de derechos o intereses patrimoniales legítimos
acordada imperativamente por los poderes públicos,
por causa justificada de utilidad pública o interés
social. De ahí que sea necesario, para que se aplique
la garantía del art. 33.3 de la Constitución,
que concurra el dato de la privación singular característica
de toda expropiación, es decir, la sustracción
o ablación de un derecho o interés legítimo
impuesto a uno o varios sujetos.
Distintas son las medidas legales de delimitación
o regulación general del contenido de un derecho
que, sin privar singularmente del mismo a sus titulares,
constituyen una configuración ex novo modificativa
de la situación normativa anterior. Estas medidas
legales, aunque impliquen una reforma restrictiva de aquellos
derechos individuales o la limitación de algunas
de sus facultades, no están prohibidas por la Constitución
ni dan lugar por sí solas a una compensación
indemnizatoria. Muy al contrario, al establecer con carácter
general una nueva configuración legal de los derechos
patrimoniales, el legislador no sólo puede, sino
que debe tener en cuenta las exigencias del interés
general. Así resulta con toda evidencia por lo que
se refiere al régimen jurídico de la propiedad
privada, pues por imperativo constitucional, la ley debe
delimitar el contenido de ese derecho en atención
a su función social (art. 33.2 de la Constitución).
Y lo mismo puede decirse de los derechos individuales de
aprovechamiento sobre bienes de dominio público,
ya que su regulación general no sólo puede
tener en cuenta el interés individual de los usuarios
o titulares de aquellos derechos, sino que debe también
tomar en consideración el interés general
inherente al carácter público del bien sobre
el que recaen.
Es obvio, por otra parte, que la delimitación del contenido de los derechos patrimoniales o la introducción
de nuevas limitaciones no pueden desconocer el contenido
esencial, pues en tal caso no cabría hablar de una
regulación general del derecho, sino de una privación
o supresión del mismo que, aunque predicada por la
norma de manera generalizada, se traduciría en un
despojo de situaciones jurídicas individualizadas,
no tolerado por la norma constitucional, salvo que medie
la indemnización correspondiente. Pero no puede olvidarse
que, de manera semejante a lo que ya dijéramos en
la STC 37/1987 sobre el derecho de propiedad, la fijación
del contenido esencial «no puede hacerse desde la
exclusiva consideración subjetiva del derecho o de
los intereses individuales» que en cada derecho patrimonial
subyace, sino que debe incluir igualmente la dimensión
supraindividual o social integrante del derecho mismo.
En el supuesto que regula la Disposición transitoria
primera de la Ley de Aguas y, en concreto, por lo que atañe
a la fijación con carácter general del plazo
máximo de setenta y cinco años, a partir de
su entrada en vigor, como límite temporal de los
derechos de aprovechamiento de aguas públicas ganados
con anterioridad, no puede decirse que se produzca una ablación
de los mismos, ni siquiera parcial, a la que convenga el
calificativo de expropiatoria, sino que se trata de una
nueva regulación del contenido de aquellos derechos,
que afecta, sin duda, a un elemento importante de los mismos,
pero que no restringe o desvirtúa su contenido esencial.
En efecto, a diferencia del derecho de propiedad privada,
no sujeto por esencia a límite temporal alguno conforme
a su configuración jurídica general, es ajeno
al CONTENIDO esencial de los derechos individuales sobre
bienes de dominio público, garantizado indirectamente
por la Constitución a través de la garantía
expropiatoria, su condición de derechos a perpetuidad
o por plazo superior al máximo que determine la ley.
Antes bien, debe entenderse que los derechos de aprovechamiento
privativo a perpetuidad no son compatibles, en el plano
de la efectividad no puramente formal de las normas jurídicas,
con los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad
de los bienes de dominio público que el art. 132.1
de la Constitución consagra, pues el significado
y el alcance de estos principios no puede quedar reducido
a la finalidad de preservar en manos de los poderes públicos
la nuda titularidad sobre los bienes demaniales, sino que
se extienden en sentido sustantivo a asegurar una ordenación
racional y socialmente aceptable de su uso y disfrute, cuya
incongruencia con la cesión ilimitada en el tiempo
del dominio útil o aprovechamiento privativo resulta
patente. Por ello, la limitación temporal de tales
aprovechamientos privativos no es una privación de
derechos, sino nueva regulación de los mismos que
no incide en su contenido esencial.
Finalmente, de acuerdo con lo declarado en anteriores fundamentos,
la fijación de la duración máxima de
estos aprovechamientos en setenta y cinco años no
es tampoco arbitraria ni engendra inseguridad jurídica,
ya que, aun cuando pueda suponer una disminución
de las expectativas de rentabilidad patrimonial originadas
por situaciones creadas al amparo de la legislación
anterior, este nuevo límite temporal es razonable
y suficiente, a efectos de la amortización de las
obras necesarias para la normal utilización de la
concesión, más aún si se tiene en cuenta
la posibilidad de prórroga que el art. 57.6 de la
propia Ley impugnada previene.
Sentado lo anterior, no se alcanza a comprender la razón
por la que la regulación general de los arts. 59.3,
63 y 106 de la Ley, también impugnados con una argumentación
semejante a la utilizada frente a la Disposición
transitoria primera, pueda infringir los arts. 9.3 y 33.3
de la Constitución, si se tiene en cuenta que el
art. 63 prevé la indemnización, de conformidad
con lo dispuesto en la legislación general de expropiación
forzosa, en el caso de que se revisen las concesiones por
causa imputable a la voluntad de la Administración,
mientras que los otros preceptos no arrojan sobre los concesionarios
carga alguna que no sea estrictamente compensada (art. 59.3),
o que no provenga de los beneficios que les reporten las
obras realizadas a cargo del Estado (art. 106).
12. Los Senadores recurrentes y los representantes de la
Junta de Galicia, del Gobierno balear y del Gobierno cántabro
imputan también al apartado tercero de las Disposiciones
transitorias segunda y tercera de la Ley la vulneración
del art. 33.3 de la Constitución, porque, de una
parte, según alegan, se establece en ellos una limitación
permanente de la facultad de aprovechamiento de recursos
hidráulicos ya apropiados por los particulares, dado
que éstos no podrán aumentar el caudal de
agua propio del mismo, salvo por concesión administrativa
discrecional; y, de otra, porque se expropian las facultades
de libre disposición del propietario, ya que, según
estos preceptos, toda modificación de las condiciones
o régimen del aprovechamiento de las aguas requiere
la oportuna concesión que ampare no ya sólo
el incremento del caudal, sino la totalidad de la explotación.
El enjuiciamiento de esta pretensión requiere algunas
precisiones previas. En primer lugar, como ya se ha señalado,
la Ley 29/1985 no produce efecto expropiatorio alguno sobre
los caudales de aguas continentales ya apropiados por particulares
en el momento de su entrada en vigor, pues de lo contrario
debería haber previsto la correspondiente indemnización
al ser tales aguas de la propiedad de los dueños
de los predios donde se hallan los manantiales de los que
brotan, en el caso de las superficiales, o de quienes las
hayan alumbrado, en el caso de las subterráneas,
todo ello dentro de los límites que imponía
la legislación derogada. Por el contrario, esta legislación
no disponía la propiedad de aquéllos sobre
las aguas aún no alumbradas, que habían de
considerarse, por tanto, según la opinión
dominante en la doctrina de los autores, como res nullius.
De ahí que no exista obstáculo jurídico
alguno para que la nueva Ley califique en general a estas
últimas como bienes de dominio público.
El nuevo régimen legal afecta sólo, por lo
que ahora interesa, a los derechos que sobre las aguas superficiales
y subterráneas reconocía la legislación
anterior en tanto que accesorios al derecho de propiedad
privada sobre los terrenos en donde surgen o se extraen
a la superficie, derechos que no eran de aprovechamiento,
extracción o disposición ilimitada, sino estrictamente
condicionados en su alcance por razones de interés
general y en atención a los derechos preferentes
de terceros, como ya dijimos anteriormente.
En este sentido, si la Ley hubiera dispuesto imperativamente
la privación de la facultad de los propietarios de
aprovechar las aguas que nazcan en sus predios mientras
discurran por ellos, con exclusión de las sobrantes,
o si hubiera establecido de igual manera la supresión
del derecho a alumbrar aguas subterráneas que fluyen
o se hallan en el subsuelo de terrenos de propiedad privada,
en la forma y volumen material determinantes del contenido
de los derechos preexistentes, podría haberse discutido
en qué medida aquella privación comportaba
un despojo expropiatorio indemnizable o, por el contrario,
como ha estimado el Tribunal Constitucional Federal alemán
ante un supuesto semejante al que ahora nos ocupa (Sentencia
de 15 de julio de 1981), introducía sólo una
mera limitación general del contenido y alcance del
derecho de propiedad sobre inmuebles o una transformación
de situaciones jurídicas individuales por exigencias
del bien común, que no confiere derecho a indemnización.
Sin embargo, en nuestro caso, una discusión semejante
es del todo superflua, puesto que las Disposiciones transitorias
segunda y tercera de la Ley 29/1985 permiten a los interesados
mantener la titularidad de sus derechos «en la misma
forma que hasta ahora» lo que a la luz del apartado
3 de ambas Disposiciones, significa que se respetan íntegramente,
con el mismo grado de utilidad o aprovechamiento material
con que hasta la fecha de su entrada en vigor se han venido
disfrutando, aquellos derechos o facultades anejas a la
propiedad fundiaria, es decir, en la medida en que forman
parte del patrimonio de su titular. Cosa distinta es que,
de acuerdo con el apartado 4 de dichas Disposiciones transitorias,
tales derechos deban ejercerse en adelante con respeto a
«las normas que regulan la sobreexplotación
de acuíferos, los usos del agua en caso de sequía
grave o de urgente necesidad y, en general, las relativas
a las limitaciones del uso del dominio público hidráulico»,
límites estos que los recurrentes no combaten y que,
evidentemente, carecen de virtualidad expropiatoria, por
tratarse de prescripciones generales que delimitan el contenido
del derecho de propiedad privada (art. 33.2 de la Constitución),
de acuerdo con la función social que los bienes sobre
los que recae, en este caso los recursos hidráulicos,
están llamados a cumplir (STC 37/1987, de 26 de marzo).
La Ley respeta los derechos preexistentes en función
del contenido efectivo o utilidad real de los mismos o,
como aducen los recurrentes, «congelándolos»
en su alcance material actual, es decir, limitándolos
a los caudales totales utilizados, de suerte que cualquier
incremento de los mismos requerirá la oportuna concesión.
Pero esta congelación del sustrato material de los
derechos consolidados con anterioridad no implica en modo
alguno una expropiación parcial de los mismos, pues
con ello sólo quedan eliminadas las simples expectativas
de aprovechamientos de caudales superiores que eventualmente
podían obtenerse en razón, por un lado, de
la titularidad del derecho de propiedad inmobiliaria, pero
también, y en necesaria concurrencia con ello, del
carácter de res nullius que las aguas no afloradas
o alumbradas tenían según la legislación
anterior y de la inexistencia o preferencia de derechos
de terceros. En definitiva, lo que se excluye en adelante
es la posibilidad de apropiación patrimonial de incrementos
eventuales de los caudales utilizados sin que medie un título
concesional. Ahora bien, desde el momento en que todas las
aguas superficiales y subterráneas renovables se
transforman ex lege en aguas de dominio público,
es lícito que, aun partiendo del estricto respeto
a los derechos ya existentes, los incrementos sobre los
caudales apropiados sólo puedan obtenerse mediante
concesión administrativa.
Por último, es claro que tampoco existe expropiación
forzosa por el hecho de que la concesión que haya
de obtenerse en caso de incremento de los caudales totales
utilizados o de modificación de las condiciones o
régimen de aprovechamiento se extienda obligatoriamente
a la totalidad de la explotación, incluyendo así
los caudales aprovechados en virtud de la titularidad privada
del predio donde las aguas nacen o se alumbran. En este
supuesto, la decisión de incrementar el aprovechamiento
o de modificar las condiciones corresponde libremente al
interesado, lo que por sí sola excluye su carácter
expropiatorio. En realidad se trata aquí de una nueva
transformación voluntaria del derecho originario,
habida cuenta de que éste alcanza únicamente
la obtención, uso privativo y eventual disposición
de caudales determinados. Que el legislador preserve los
derechos privados preexistentes sólo en los estrictos
términos en que venían disfrutándose
y que no permita su modificación o ampliación
sin una simultánea novación de su naturaleza
y previa intervención de la Administración,
podrá ser objeto de discrepancia o de crítica
en términos de valoración política,
pero no supone una transferencia coactiva de facultades
integradas en el patrimonio del propietario o titular de
la explotación.
13. En las alegaciones que versan sobre el sistema de distribución
de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas
en materia de aguas, los recurrentes imputan a la mayor
parte de los preceptos legales impugnados la vulneración
de las reglas constitucionales y estatutarias que configuran
dicho sistema. Ello nos obliga, con carácter previo
al enjuiciamiento de cada uno de los preceptos impugnados,
que son muy numerosos, a formular algunas consideraciones
generales sobre el esquema de distribución competencial
que en materia hídrica se infiere de la Constitución
y de los Estatutos de Autonomía.
Esta operación previa, como viene a reconocer todas
las partes, se revela especialmente ardua. Para llevarla
íntegramente a cabo, es necesario partir, ante todo,
de las específicas referencias constitucionales a
la materia «aguas» que se contienen en los arts.
148.1.10.ª y 149.1.22.ª de la Constitución.
Según el primero de estos preceptos, las Comunidades
Autónomas pueden asumir competencias sobre «los
proyectos, construcción y explotación de los
aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos
de interés de la Comunidad Autónoma»
respectiva; de conformidad con el segundo, el Estado tiene
competencia exclusiva sobre «la legislación,
ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos
hidráulicos cuando las aguas discurran por más
de una Comunidad Autónoma». Ambos preceptos
no son coincidentes, ni desde el punto de vista de la materia
que definen, ni en atención al criterio que utilizan
para deslindar las competencias estatales y autonómicas
sobre la misma, que, en el primer caso, es el interés
de la Comunidad Autónoma, y en el segundo, el territorio
por el que las aguas discurren. A esta inicial dificultad
viene a sumarse la que comporta desentrañar el significado
preciso de la expresión «legislación,
ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos
hidráulicos», que se contiene en el citado
art. 149.1.22.ª de la Constitución. En cualquier
caso, son los Estatutos de Autonomía los que, de
acuerdo con aquellas previsiones constitucionales, determinan
las competencias asumidas por cada Comunidad Autónoma.
Será preciso, por tanto, acudir a las normas estatutarias
para conocer el concreto sistema de delimitación
competencial que se ha producido en cada caso, pues no todos
los Estatutos utilizan las mismas fórmulas conceptuales
para definir las competencias de la Comunidad Autónoma
respectiva en materia de aguas.
En relación con la aludida diversidad de formulaciones
estatutarias, debe señalarse también, como
observación preliminar, que las Comunidades Autónomas
que se han constituido por el procedimiento del artículo
143 de la Constitución (salvo en el caso de que se
haya ampliado su ámbito competencial por la vía
del art. 150 de la Constitución) no pueden haber
asumido competencias sino en el marco de lo dispuesto en
el art. 148.1, en tanto que las Comunidades que han accedido
a la autonomía por el procedimiento previsto en el
art. 151 o disposición transitoria segunda de la
Constitución han podido incluir en sus Estatutos
cualesquiera competencias no reservadas al Estado por el
art. 149.1 (art. 149.3 de la Constitución). Dicho
está con ello que, en materia de aguas terrestres,
las competencias de las primeras, cualesquiera que sean
las expresiones con que se plasmen en los Estatutos, no
pueden exceder del ámbito material acotado por el
art. 148.1.10.ª de la Constitución, a cuya luz
deben ser interpretadas y aplicadas; en tanto que el límite
material de las competencias asumidas por las segundas viene
constituido por las que el art. 149.1.22.ª reserva
en exclusiva al Estado, siendo preciso determinar, dentro
de este límite, cuáles han asumido efectivamente
y cuáles no.
A este respecto, es necesario rechazar la tesis, defendida
por el Gobierno de las islas Baleares y por el de la Diputación
Regional de Cantabria, de que sus respectivas Comunidades
Autónomas pueden haber asumido, y han asumido en
sus Estatutos, competencias que, aun sobrepasando los límites
establecidos en el art. 148.1 de la Constitución,
no desborden, sin embargo, el marco de las reservadas al
Estado en el art. 149.1. Semejante asunción de competencias
no es posible sino mediante el procedimiento de reforma
estatutaria previsto en el art. 148.2 o por transferencia
del Estado ex art. 150 de la Constitución, circunstancias
ambas que, como es notorio, no concurren en ninguna de las
dos Comunidades Autónomas. Y aunque sus Estatutos
de Autonomía prevean expresamente una futura asunción
de competencias complementarias en esa materia cuando se
actúen los procedimientos constitucionales que lo
permiten, no puede extraerse de ello la conclusión
de que las mismas, han sido entre tanto negadas al Estado.
Esta conclusión carece de todo fundamento en las
normas constitucionales aplicables al caso, que no permiten
reconocer en este momento la titularidad autonómica
de competencias que todavía no se han podido asumir
efectivamente, ni menos aún llevar a la absurda conclusión
de que tampoco el Estado puede ejercerlas. Es más
cierto, por el contrario, que el Estado tiene todas las
competencias que, de acuerdo con la Constitución,
no han sido o no han podido ser asumidas por las Comunidades
Autónomas en sus respectivos Estatutos, y mientras
no las asuman o les sean transferidas, puesto que las previsiones
estatutarias sobre una futura ampliación del ámbito
competencial autonómico no constituyen en sí
mismas sino meras expectativas, como reconoce la representación
del Gobierno Cántabro, que, en cuanto tales, no se
ven coartadas porque el Estado continúa ejerciendo
aquellas competencias como titular actual de las mismas.
Hecha esta salvedad, y dirigiendo de nuevo la atención
al modelo constitucional de distribución competencial
en materia de aguas terrestres, debe tenerse en cuenta también,
en la completa definición de dicho modelo, que los
recursos hídricos no sólo son un bien respecto
del que es preciso establecer el régimen jurídico
de dominio, gestión y aprovechamiento en sentido
estricto, sino que constituyen además el soporte
físico de una pluralidad de actividades, públicas
o privadas, en relación con las cuales la Constitución
y los Estatutos de Autonomía atribuyen competencias
tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas:
Concesiones administrativas, protección del medio
ambiente, vertidos industriales o contaminantes, ordenación
del territorio, obras públicas, régimen energético,
pesca fluvial, entre otros. Como admiten las partes, la
incidencia de éstos y otros artículos competenciales
debe ser tenida asimismo en cuenta para la resolución de los presentes recursos de inconstitucionalidad.
En todo caso, parece claro que del conjunto de las normas
del bloque de la constitucionalidad aplicables en materia
de aguas puede extraerse más de una interpretación,
sin forzar los conceptos empleados por tales normas y dentro
siempre de los límites constitucionales. La misión
de este Tribunal no consiste en señalar en abstracto
cuál de entre las constitucionalmente posibles resulta
la más oportuna, adecuada o conveniente, sino que
debe ceñirse a enjuiciar en concreto si las normas
legales ahora cuestionadas infringen o no la Constitución
o los Estatutos de Autonomía. A tal efecto, sin que
ello suponga una descalificación de otras opciones
desde la perspectiva estricta de su legitimidad constitucional,
debemos determinar si dichas normas son o no ajustadas a
una interpretación de las reglas constitucionales
y estatutarias que pueda considerarse lícita. Tal
interpretación no puede desconocer la necesidad de
analizar el sentido de aquellas reglas de manera sistemática
y armónica, a la luz de los principios de unidad,
autonomía y solidaridad que se establecen en el art.
2 de la Constitución, de manera que ninguno de ellos
padezca. Pero además, en el desempeño de la
tarea interpretativa de las normas competenciales establecidas
en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía,
y por imperativo del criterio de unidad de la Constitución,
que exige dotar de la mayor fuerza normativa a cada uno
de sus preceptos, este Tribunal ha de tener en cuenta también
el conjunto de los principios constitucionales de orden
material que atañen, directa o indirectamente, a
la ordenación y gestión de recursos naturales
de tanta importancia como son los recursos hidráulicos,
principios que, a modo de síntesis, se condensan
en el mandato constitucional que obliga a todos los poderes
públicos a velar por la «utilización
racional de todos los recursos naturales» (art. 45.2
de la Constitución). Por ello, entre las diversas
interpretaciones posibles de las reglas de distribución
de competencias, este Tribunal sólo puede respaldar
aquellas que razonablemente permitan cumplir dicho mandato
y alcanzar los objetivos de protección y mejora de
la calidad de vida y defensa y restauración del medio
ambiente a los que aquél está inseparablemente
vinculado.
14. Objeto primero y principal de impugnación en
todos los recursos dirigidos contra la Ley de Aguas es el
art. 1.2 de la misma en cuanto dispone que las aguas continentales
superficiales y las subterráneas renovables «forman
parte del dominio público estatal». Se rechaza
esta declaración inicial porque, a juicio de los
recurrentes, desconoce las competencias que han asumido
diversas Comunidades Autónomas sobre las aguas que
discurran íntegramente por su territorio, lo que
impediría al Estado, por un lado declarar la demanialidad
de recursos hidráulicos sobre los que carece de competencias,
y, por otro, atribuirse la titularidad de esas aguas intracomunitarias.
Como con mayor detalle ha quedado expuesto en los antecedentes,
la Junta de Galicia y los Senadores recurrentes, así
como, de manera menos contundente, el Gobierno balear, alegan
que cuando las aguas discurren íntegramente por una
Comunidad Autónoma corresponde a ésta la potestad
de declararlas o no demaniales, tanto porque ese criterio
territorial es el que se utiliza en el art. 149.1.22.ª
de la Constitución como eje de la distribución
de competencias en materia de aguas, como porque algunos
Estatutos de Autonomía (por ejemplo, el de Galicia
en el art. 28.4) atribuyen a las Comunidades Autónomas
potestades de reserva demanial o de reserva al sector público
de recursos esenciales, que el art. 128 de la Constitución
no confiere sólo al Estado. Por otra parte, en todos
los recursos interpuestos contra la Ley de Aguas se razona
también que, aun aceptando la potestad del legislador
estatal para declarar la demanialidad de todas las aguas
continentales, el Estado no puede atribuirse, sin embargo,
la titularidad de aquellas aguas que discurran íntegramente
por el territorio de una Comunidad Autónoma, pues
el criterio territorial establecido en el art. 149.1.22.ª
de la Constitución es válido, así para
diferenciar las competencias sobre el aprovechamiento de
las aguas, como para determinar a quién corresponde
la titularidad de las mismas, cuando son públicas.
Según los recurrentes, separar la titularidad dominical
y competencias sobre aprovechamientos sería artificioso,
pues aquélla es instrumental a las potestades públicas
de gestión de los recursos hidráulicos, de
manera que, aunque la Constitución y los Estatutos
de Autonomía no atribuyan expresamente a las Comunidades
Autónomas la titularidad demanial de las aguas que
discurran por su territorio, dicha titularidad sería
una potestad inherente a las competencias asumidas por aquéllas
sobre los aprovechamientos. Se dice también que,
aunque los Estatutos de Autonomía, salvo el de Andalucía
(y los de Aragón y Extremadura, debe añadirse),
no utilizan el concepto de «recursos hidráulicos»,
sino sólo el de aprovechamientos, para delimitar
las competencias autonómicas, al contrario de lo
que hace el art. 149.1.22.ª para definir las competencias
reservadas al Estado, esta diferencia terminológica
carece de todo significado, pues la expresión «recursos
hidráulicos» no es equiparable a dominio de
las aguas, ni tiene un valor preciso en el Derecho positivo,
en la doctrina jurídica o en el lenguaje común.
A estos argumentos responde el Letrado del Estado afirmando
que las aguas continentales forman un ciclo único,
independiente y cerrado, sometido, como recurso natural,
a las exigencias del interés general, lo que, en
la línea trazada por los arts. 128.1 y 132.2 de la
Constitución, permite al Estado declararlas por entero
como bienes del dominio público estatal. Esta potestad
del Estado no altera, a su juicio, el esquema del art. 149.1.22.ª
de la Constitución, pues una cosa es la titularidad
de los recursos hidráulicos y otra las potestades
administrativas que entran en juego con la técnica
del dominio público, a las que se refiere aquel precepto
y los demás concordantes de la Constitución
y los Estatutos de Autonomía. La pretensión
de las Comunidades Autónomas de declarar como bienes
de «su» dominio público las aguas que
discurran íntegramente por sus respectivos territorios
respondería más bien a una concepción
patrimonialista del dominio público que para el Letrado
del Estado no es aceptable, pues ello significaría
que podrían legislar también sobre aspectos
relativos a la propiedad del agua, en colisión con
lo prevenido en los arts. 132.2 y 149.1.1.ª, 3.ª,
8.ª y 18 de la Constitución.
A ese conjunto de alegaciones de las partes cabe formular
las siguientes observaciones:
En primer lugar, del art. 149.1.22.ª de la Constitución
no se infiere expresamente que el legislador pueda incluir
en el dominio público del Estado únicamente
las aguas que discurran por más de una Comunidad
Autónoma, y tampoco se establece en ese precepto
y en ningún otro de la Constitución y de los
Estatutos de Autonomía que a las Comunidades Autónomas
corresponda la potestad de demanializar o, en su caso, de
ser titulares de las aguas continentales que discurran íntegramente
por su territorio. A esta primera constatación, fundada
en el tenor literal del art. 149.1.22.ª y de los que
con el mismo concuerdan, hay que añadir que tampoco
es manifiesto que la potestad de demanializar y la titularidad
de los bienes de dominio público constituyan una
atribución implícita o inherente a las competencias
que las Comunidades Autónomas han asumido sobre los
aprovechamientos hidráulicos, según el indicado
criterio territorial. Muy al contrario, en un plano de reflexión
más general, puede afirmarse que, con base en el
texto de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía,
las normas que distribuyen competencias entre el Estado
y las Comunidades Autónomas sobre bienes de dominio
público no prejuzgan necesariamente que la titularidad
de los mismos corresponda a éste o a aquéllas.
Así lo demuestra el hecho de que varios Estatutos
de Autonomía, entre ellos el del País Vasco
(art. 10.31), el de Galicia (art. 27.3) y el de las Islas
Baleares (art. 10.3), hayan asumido competencias sobre la
ordenación del litoral, siendo así que el
art. 132.2 de la Constitución considera inequívocamente
como de dominio público estatal la zona marítimo-terrestre
y las playas. Otros preceptos estatutarios atribuyen también
competencias a las Comunidades Autónomas para ser
ejercidas sobre bienes de dominio público de titularidad
estatal. Así, por ejemplo, el art. 12, apartados
9 y 10, del Estatuto Vasco, relativos a la ordenación
del transporte, aunque discurra sobre las infraestructuras
de titularidad estatal, y al salvamento marítimo
y vertidos en aguas territoriales del Estado. De donde se
sigue que son, en principio, separables la propiedad pública
de un bien y el ejercicio de competencias públicas
que lo utilizan como soporte natural. En otros términos,
no puede compartirse sin más la afirmación
de que, en todo caso, la potestad de afectar un bien al
dominio público y la titularidad del mismo sean anejas
a las competencias, incluso legislativas, que atañen
a la utilización del mismo.
En segundo término, es cierto que el art. 128.2
de la Constitución no atribuye en exclusiva al Estado
la facultad de reservar al sector público, mediante
ley, recursos esenciales, como también lo es que
algunas normas estatutarias (entre ellas, el art. 28.3 del
Estatuto de Galicia) permiten a las respectivas Comunidades
Autónomas efectuar reservas semejantes a su propio
sector público. Pero, aparte de que «reserva
de recursos al sector público» y «demanialización»
no son conceptos jurídicamente equivalentes, pues
cabe la reserva sin incorporación al demanio y, viceversa,
dominio público sin reserva de uso del bien demanial,
de ello tampoco se sigue en qué supuestos específicos
y con respecto a qué tipo de bienes o recursos en
concreto pueden actuar el Estado y las Comunidades Autónomas
aquellas potestades públicas.
En definitiva, la cuestión planteada no puede resolverse
induciendo libremente de las reglas competenciales sobre
la ordenación, gestión, aprovechamiento o
reserva al sector público de determinados recursos
lo que esas mismas reglas no dicen sobre la titularidad
demanial de los mismos. Por eso parece conveniente partir
del análisis de los preceptos constitucionales que
regulan específicamente el dominio público.
La Constitución se refiere expresamente a los bienes
de dominio público en los dos primeros apartados
del art. 132. Este precepto reserva a la ley la regulación
de su régimen jurídico, sobre la base de algunos
principios que ella misma establece (apartado 1), y dispone
que «son bienes de dominio público estatal
los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre,
las playas, el mar territorial y los recursos naturales
de la zona económica y la plataforma continental»
(apartado 2). Ciertamente, este art. 132.2 no es en sí
mismo una norma de distribución de competencias,
ni traza nítidamente la frontera entre un dominio
público estatal y otro autonómico. Lo que
establece, junto a la asignación directa y expresa
de algunas categorías genéricas de bienes
al dominio público estatal, es una reserva de ley
-obviamente de ley del Estado- para determinar qué
otros bienes han de formar parte de ese mismo dominio público
adscrito a la titularidad estatal. Pero eso no significa,
como es evidente, que corresponda en exclusiva al Estado
la incorporación de cualquier bien al dominio público,
ni que todo bien que se integre en el demanio deba considerarse,
por esta misma razón, de la titularidad del Estado.
Ello no obstante, el art. 132.2 de la Constitución
ofrece una clara pauta interpretativa para determinar los
tipos de bienes que el legislador estatal corresponde en
todo caso demanializar, si así lo estima oportuno
en atención a los intereses generales, incluyéndolos
en el dominio público estatal. Dicha pauta se deduce
de una lectura sistemática del conjunto del precepto,
y se confirma, en la línea de la interpretación
unitaria de la Constitución a que hemos hecho referencia
con anterioridad, si se tiene en cuenta, por un lado, el
significado y alcance de la institución del dominio
público y, por otro, los preceptos constitucionales
relativos a la distribución de competencias entre
el Estado y las Comunidades Autónomas que guardan
directa relación con el régimen jurídico
de la titularidad de los bienes.
En efecto, no es casual, como lo demuestran también
los antecedentes parlamentarios, que la Constitución
haya incorporado directamente al dominio público
estatal en el art. 132.2 determinados tipos de bienes que,
como la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar
territorial, etc., constituyen categorías o géneros
enteros definidos por sus características físicas
o naturales homogéneas. La Constitución ha
dispuesto así que algunos de los tipos de bienes
que doctrinalmente se han definido como pertenecientes al
demanio «natural» formen parte del dominio público
del Estado. Sin embargo, con un criterio flexible, no ha
pretendido agotar la lista o enumeración de los géneros
de bienes que, asimismo, en virtud de sus caracteres naturales,
pueden integrarse en el demanio estatal («en todo
caso», reza el art. 132.2), pero sí ha querido
explícitamente reservar a la ley, y precisamente
a la ley estatal, la potestad de completar esa enumeración.
Así se desprende, por lo demás, del inciso
inicial de este art. 132.2: «Son de dominio público
estatal los que determine la ley ...». Tanto el verbo
utilizado -«son», en vez de la expresión
«pueden ser»-, como la misma reserva absoluta
de ley indican a las claras que la Constitución se
está refiriendo no a bienes específicos o
singularmente identificados, que pueden ser o no de dominio
público en virtud de una afectación singular,
sino a tipos o categorías genéricas de bienes
definidos según sus características naturales
homogéneas. En caso contrario, resultaría
difícilmente explicable la reserva absoluta a la
voluntad del legislador estatal que el precepto establece,
pues no es imaginable que la afectación de un bien
singular al dominio público requiera en todo caso
la aprobación de una ley, asimismo singular, sino
que normalmente deberá bastar el correspondiente
acto administrativo adoptado en virtud de una genérica
habilitación legal. En cambio, cuando se trata de
categorías completas de bienes formados por la naturaleza,
a semejanza de los que en el propio precepto constitucional
se declaran de dominio público, el art. 132.2 exige
la demanialización por ley y sólo por ley
del Estado. Al tiempo, y por lo que aquí interesa,
viene a señalar que, en tales supuestos, los bienes
demanializados se integran necesariamente en el dominio
público estatal.
El significado de la institución jurídica
del dominio público refuerza esta interpretación.
En efecto, la incorporación de un bien al dominio
público supone no tanto una forma específica
de apropiación por parte de los poderes públicos,
sino una técnica dirigida primordialmente a excluir
el bien afectado del tráfico jurídico privado,
protegiéndolo de esta exclusión mediante una
serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho
tráfico iure privato. El bien de dominio público
es así ante todo res extra commercium, y su afectación,
que tiene esa eficacia esencial, puede perseguir distintos
fines: Típicamente, asegurar el uso público
y su distribución pública mediante concesión
de los aprovechamientos privativos, permitir la prestación
de un servicio público, fomentar la riqueza nacional
(art. 339 del Código Civil), garantizar la gestión
y utilización controlada o equilibrada de un recurso
esencial, u otros similares. Dentro de esta amplia categoría
de los bienes demaniales es preciso distinguir entre los
singularmente afectados a un servicio público o a
la producción de bienes o servicios determinados
en régimen de titularidad pública y aquellos
otros que, en cuanto géneros, se declaran no susceptibles
de apropiación privada en atención a sus características
naturales unitarias. En los primeros, la afectación
se halla íntimamente vinculada a la gestión
de cada servicio o actividad pública específica,
de la que constituyen mero soporte material. En cambio,
a la inclusión genérica de categorías
enteras de bienes en el demanio, es decir, en la determinación
del llamado dominio público natural, subyacen prioritariamente
otros fines constitucionalmente legítimos, vinculados
en última instancia a la satisfacción de necesidades
colectivas primarias, como, por ejemplo, la que garantiza
el art. 45 de la Constitución, o bien a la defensa
y utilización racional de la «riqueza del país»,
en cuanto que subordinada al interés general (art.
128.1 de la Constitución). Por ello, en el supuesto
de la afectación en régimen demanial de un
bien singular a un servicio público stricto sensu,
resulta claro que la titularidad del bien es accesoria a
la de la competencia para la gestión del servicio,
salvo prescripción expresa en contrario, a lo que
no se opone el art. 132.2 de la Constitución. En
tales casos tanto el Estado como las Comunidades Autónomas
pueden ejercer las potestades que les confieren la Constitución
(art. 128.2) y los Estatutos de Autonomía, cuando
ello implique una afectación de bienes al dominio
público, y de acuerdo con las leyes que regulen el
régimen jurídico de este último (art.
132.1 de la Constitución). Por el contrario, tratándose
del «demanio natural», es lógico que
la potestad de demanializar se reserve al Estado en exclusiva
y que los géneros naturales de bienes que unitariamente
lo integran se incluyan, asimismo, como unidad indivisible
en el dominio público estatal. Esta afirmación
resulta más evidente aún por referencia a
un recurso esencial como el agua, dado el carácter
de recurso unitario e integrante de un mismo ciclo (hidrológico)
que indudablemente tiene y que la propia Ley de Aguas impugnada
le reconoce. Todo ello sin perjuicio de las competencias
atribuidas a las Comunidades Autónomas sobre la gestión
y aprovechamiento de los recursos hidráulicos, en
virtud de la Constitución y de sus respectivos Estatutos
de Autonomía, competencias a las que, por los motivos
señalados, no es inherente la potestad de afectación
y la titularidad del bien sobre el que recaen.
Pero es que, además, las normas constitucionales
relativas a la distribución de competencias entre
el Estado y las Comunidades Autónomas que inciden
directamente sobre el régimen jurídico de
la titularidad de los bienes conducen a la misma conclusión.
Si la técnica jurídica del dominio público
supone ante todo la segregación de determinados bienes
del tráfico jurídico privado, es obvio que
la inclusión en el mismo de categorías enteras
de bienes, definidas por sus elementos naturales, constituye
una línea divisoria, de alcance general, respecto
de la clasificación de los bienes en susceptibles
o no de ser objeto del derecho de propiedad privada. Las
normas jurídicas establecen así una summa
divisio que, sin perjuicio de la afectación singular
de otros bienes que pueden ser indistintamente objeto de
apropiación privada, repercute de manera directa
en el régimen jurídico del derecho que reconoce
el art. 33.1 de la Constitución, al que fijan un
límite objetivo esencial. En consecuencia, aquella
forma de afectación general al dominio público
mediante ley de todo un género de bienes definidos
por sus características naturales compete en exclusiva
al Estado, y ello tanto porque se debe entender incluida
en el concepto material de legislación civil, a que
se refiere el art. 149.1.8.ª de la Constitución,
como porque atañe a las condiciones básicas
o posiciones jurídicas fundamentales de todos los
españoles en el ejercicio de los derechos constitucionales,
respecto de los que el Estado debe garantizar la igualdad
sustancial, mediante su propia regulación, de acuerdo
con el art. 149.1.1.ª de la Constitución. Por
estricto que sea el alcance de este último precepto,
es fácil advertir que la igualdad sustancial de todos
los españoles en el ejercicio del derecho constitucional
de propiedad quedaría quebrantada si la zona marítimo-terrestre,
las playas, las aguas continentales u otros tipos de bienes
naturales semejantes pudieran ser o no objeto de apropiación
privada en las distintas zonas del territorio del Estado.
De ahí que sólo el legislador estatal pueda
disponer, como condición básica que garantice
la igualdad sustancial, la determinación de las categorías
de bienes naturales que quedan excluidas del tráfico
privado. Por otra parte, a la luz de los antecedentes históricos,
no cabe duda de que la regulación de la clasificación
primaria de los bienes en susceptibles o no de dominio privado
constituye parte de la legislación civil, sin perjuicio
del carácter público de la legislación
que fije el régimen exorbitante de protección
y uso de los bienes públicos.
El conjunto de razones expuestas permite concluir que corresponde
al legislador estatal en exclusiva la potestad para excluir
genéricamente del tráfico jurídico
privado las aguas continentales, consideradas como un género
de bienes naturales o un recurso natural unitario, y para
integrarlas en el dominio público del Estado. Por
tanto, no es inconstitucional el art. 1.2 de la Ley de Aguas
29/1985, de 2 de agosto, como tampoco lo son los preceptos
que se impugnan por estricta conexión con aquél.
15. La titularidad estatal del dominio público hidráulico
no predetermina, como se ha dicho, las competencias que
el Estado y las Comunidades Autónomas tienen atribuidas
en relación con el mismo. Si es cierto, como alega
el Letrado del Estado, que del art. 149.1.22.ª de la
Constitución no se deriva la titularidad dominical
autonómica sobre las aguas que, en virtud de ese
precepto, los recurrentes califican de intracomunitarias,
pues ello responde a una concepción patrimonialista
del dominio público que no se desprende del texto
constitucional ni de los Estatutos de Autonomía,
también lo es que no cabe servirse de esa misma concepción
para sostener, sin más, que al Estado corresponden
una serie de potestades exclusivas sobre las aguas públicas
en concepto de dueño de las mismas. Por ello, lo
que importa es analizar los preceptos constitucionales y
estatutarios que regulan la distribución de competencias
en esta materia. Entre ellos merece atención preferente
el art. 149.1.22.ª de la Constitución, que reserva
en exclusiva al Estado la «legislación, ordenación
y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos
cuando las aguas discurran por más de una Comunidad
Autónoma».
El primer problema que plantea la interpretación
de este precepto constitucional es el que concierne al significado
de la expresión «aguas que discurran por más
de una Comunidad Autónoma», ya que la Ley de
Aguas parte del principio de unidad de gestión de
cada cuenca hidrográfica, entendida como «territorio
en la que las aguas fluyen al mar a través de una
red de cauces secundarios que convergen en un cauce principal
único» (arts. 13.2 y 14 de la Ley). Desarrollando
el criterio territorial de delimitación de las competencias
del Estado, enunciado en la norma constitucional antes citada,
la Ley impugnada utiliza el de la cuenca hidrográfica,
distinguiendo así entre funciones que corresponden
al Estado en las cuencas «que excedan del ámbito
territorial de una sola Comunidad Autónoma»
(art. 15) y las que pueden ejercer las Comunidades Autónomas,
en virtud de sus Estatutos de Autonomía, sobre el
dominio público hidráulico «en cuencas
hidrográficas comprendidas íntegramente dentro
de su territorio» (art. 16).
El Gobierno Vasco considera que, con arreglo a la Constitución
y a los Estatutos de Autonomía, el criterio de la
cuenca hidrográfica no es válido para deslindar
el ámbito territorial de competencias del Estado
y de las Comunidades Autónomas sobre las aguas continentales,
ya que tal criterio territorial, así entendido, implica
en la práctica un desapoderamiento de las competencias
autonómicas. Considera por ello que el criterio más
respetuoso con las normas del bloque de la constitucionalidad
es el del «curso fluvial concreto», según
el cual corresponden a cada Comunidad las competencias que
su Estatuto de Autonomía le atribuye sobre los cursos
fluviales o corrientes de agua que discurran íntegramente
por su territorio, ya desemboquen íntegramente en
otro curso fluvial, en un lago o en el mar. Más aún,
entiende el Gobierno Vasco que ese criterio principal puede
matizarse por referencia a los cursos fluviales que discurran
por más de una Comunidad Autónoma, en el sentido
de que aquélla donde muera cada curso tendría
competencia sobre el tramo final, desde que entra en su
territorio, pues en tal caso la utilización que se
haga del caudal afecta sólo a los intereses de esa
Comunidad Autónoma.
Sin embargo, no puede entenderse que el criterio de delimitación
territorial utilizado por el legislador sea contrario a
lo dispuesto en el art. 149.1.22.ª de la Constitución
y preceptos concordantes de los Estatutos de Autonomía.
La expresión «aguas que discurran por más
de una Comunidad Autónoma» es un concepto constitucional
cuyo significado debe desentrañarse atendiendo a
criterios lógicos, técnicos y de experiencia.
Desde el punto de vista de la lógica de la gestión
administrativa, no parece lo más razonable compartimentar
el régimen jurídico y la administración
de las aguas de cada curso fluvial y sus afluentes en atención
a los confines geográficos de cada Comunidad Autónoma,
pues es evidente que los usos y aprovechamientos que se
realicen en el territorio de una de ellas condicionan las
posibilidades de utilización de los caudales de los
mismos cauces, principales y accesorios, cuando atraviesan
el de otras Comunidades o surten a los cursos fluviales
intercomunitarios. Este condicionamiento, por lo demás,
no sólo se produce aguas arriba en perjuicio de los
territorios por los que una corriente desemboca en el mar,
sino también aguas abajo, en posible perjuicio de
los territorios donde nace o por donde transcurre, ya que
la concesión de caudales implica en todo caso el
respeto a los derechos preexistentes, de manera que los
aprovechamientos concedidos en el tramo inferior o final
de un curso pueden impedir o menoscabar las facultades de
utilización de las aguas en tramos superiores. Por
el contrario, el criterio de la cuenca hidrográfica
como unidad de gestión permite una administración
equilibrada de los recursos hidráulicos que la integran,
en atención al conjunto de intereses afectados que,
cuando la cuenca se extiende al territorio de más
de una Comunidad Autónoma, son manifiestamente supracomunitarios.
Desde un punto de vista técnico, es claro también
que las aguas de una misma cuenca forman un conjunto integrado
que debe ser gestionado de forma homogénea, como
pone de relieve el Letrado del Estado, sin que a ello oponga
objeción alguna la representación del Gobierno
Vasco. Así lo pone de manifiesto la experiencia internacional
sobre la materia. No es ocioso recordar a este respecto
los principios que se incluyen en la Carta Europea del Agua,
aprobada en 1967 por los países miembros del Consejo
de Europa, en la que se declara que «el agua no tiene
fronteras» (punto 12) y, en concreto, que «la
administración de los recursos hidráulicos
debiera encuadrarse más bien en el marco de las cuencas
naturales que en el de las fronteras administrativas y políticas»
(punto 11). La experiencia de gestión de estos recursos
en nuestro país, articulada en torno a la unidad
de cada cuenca, desde que se adoptó una concepción
global de la política hidráulica, conduce
a la misma conclusión.
De todo ello cabe deducir que, cuando la Constitución
utiliza la expresión «aguas que discurran»,
no toma en consideración necesariamente las corrientes
o cursos aislados, ni menos aún obliga a compartimentar
las competencias sobre los diferentes tramos de un mismo
curso fluvial. Antes bien, es lícito y razonable
entender, como así lo hace la Ley impugnada, que,
para delimitar las competencias exclusivas del Estado, la
norma constitucional permite referirse al conjunto integrado
de las aguas de cada cuenca que, a través de corrientes
principales y subalternas traspasan los confines del territorio
de una Comunidad Autónoma. A ello no se opone el
hecho de que la Constitución y los Estatutos de Autonomía
no hayan sancionado explícitamente el concepto estructural
de la cuenca hidrográfica, pues en ningún
caso podría atribuirse a esta omisión el sentido
de que sus redactores lo han querido excluir implícitamente,
lo que no se desprende, antes al contrario, de los antecedentes
parlamentarios. Aún más, la virtual totalidad
de los Estatutos de Autonomía, y entre ellos el del
País Vasco (art. 10.11), atribuyen a las Comunidades
Autónomas competencias sobre las aguas que discurran
«íntegramente» por su territorio, lo
que indica que se ha adoptado también una concepción
integral de la gestión del recurso como la que proporciona
el criterio de la cuenca hidrográfica, pues en otro
caso el adverbio resultaría superfluo. No es, por
tanto, inconstitucional que la Ley de Aguas utilice como
criterio territorial para el ejercicio de las competencias
del Estado en materia de aguas continentales el de la cuenca
hidrográfica que exceda de una Comunidad Autónoma.
Ello no obstante, es claro también que no es este
criterio territorial el único que debe tenerse en
cuenta, pues, aparte el alcance jurídico de las competencias
que corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas,
de acuerdo con el art. 149.1.22.ª de la Constitución
y concordantes de los Estatutos, éstas pueden asumir
también competencias sobre «los proyectos,
construcción y explotación de los aprovechamientos
hidráulicos, canales y regadíos de interés
de la Comunidad Autónoma», conforme al art.
148.1.10.ª de la Constitución y a sus respectivos
Estatutos de Autonomía, criterio éste, el
del interés comunitario, que no es necesariamente
coincidente con el criterio territorial de la cuenca hidrográfica,
y que debe ser concretado en cada caso.
16. Alega también el Gobierno Vasco que en el art.
10.11 del Estatuto Vasco la asunción de competencias
autonómicas sobre las aguas subterráneas no
está condicionada al criterio de la territorialidad,
en el sentido que se acaba de exponer, lo que, a su entender,
significa que, aun cuando se aceptara la constitucionalidad
del principio de unidad de gestión de la cuenca hidrográfica,
aquel criterio distributivo de competencias no sería
aplicable a las aguas subterráneas, en relación
con las cuales la Comunidad Autónoma Vasca tiene
competencia exclusiva con el único límite
general del alcance territorial de sus potestades ex art.
20.6 del Estatuto. La Junta de Galicia se refiere también
a esta cuestión de forma más matizada, si
bien el art. 27.14 del Estatuto de Galicia limita las competencias
autonómicas sobre aguas subterráneas a lo
dispuesto en el art. 149.1.22.ª de la Constitución.
A este respecto, es preciso tener en cuenta ante todo que
la Ley de Aguas sólo regula el régimen de
las aguas subterráneas renovables [art. 1.1, en conexión
con los arts. 1.2 y 2 a)], es decir, de las aguas corrientes
o fluyentes, y, por lo tanto, no prejuzga la titularidad
de las competencias sobre las aguas subterráneas
no corrientes, fósiles o estancadas. Por lo que se
refiere a las primeras -única cuestión que
cabe abordar ahora-, no es posible ignorar que las aguas
subterráneas renovables tienen una relación
directa de conexión o comunicación recíproca
con los cursos de aguas superficiales y que, en el caso
de las llamadas aguas subálveas o en el de algunas
corrientes que en ciertos tramos desaparecen de la superficie,
forman parte inescindible de esos mismos cursos. En consecuencia,
tales flujos o corrientes de aguas subterráneas,
en la medida en que convergen en la red de cauces de una
cuenca hidrográfica, según el concepto que
proporciona el art. 14 de la Ley de Aguas, pertenecen a
dicha cuenca y se integran así, a través de
la misma, en el ciclo hidrológico.
Ahora bien, una vez admitida la constitucionalidad del
criterio de la cuenca hidrográfica, de conformidad
con lo dispuesto en el art. 149.1.22.ª de la Constitución,
no es dudoso que el mismo criterio territorial de delimitación
de competencias puede aplicarse a las aguas subterráneas,
siempre que se trate de aguas renovables integradas en la
red de cauces confluyentes en una misma cuenca, y en tal
sentido deben interpretarse las referencias a las aguas
subterráneas que se contienen en los Estatutos de
Autonomía, lo que viene a significar que las competencias
de las Comunidades Autónomas, y en concreto las del
País Vasco, no están condicionadas por el
límite territorial específico que impone el
art. 149.1.22.ª de la Constitución sólo
en relación con los acuíferos o masas de aguas
subterráneas no renovables que carecen de relación
con el conjunto de la cuenca intercomunitaria.
17. En conexión con este mismo problema advierten
los Senadores recurrentes que en los archipiélagos
balear y canario no existen aguas intercomunitarias o continentales
y que, en consecuencia, no es de aplicación en estas
Comunidades ni la reserva al Estado sobre este tipo de aguas
contenida en el art. 149.1.22.ª de la Constitución,
ni la cláusula residual del art. 149.3. El Gobierno
de las Islas Baleares señala también que al
Estado no corresponde en su territorio ninguna competencia
derivada del mencionado precepto constitucional, al no existir
en el mismo aguas que discurran por más de una Comunidad
Autónoma, al tiempo que considera que se discrimina
a las Islas Baleares respecto de la Comunidad Autónoma
de Canarias, ya que la Disposición adicional tercera
de la Ley respeta la vigencia de la legislación especial
de aguas de Canarias, con algunas excepciones.
La resolución de esta cuestión requiere,
ante todo, despejar un equívoco que en parte anida
en el razonamiento de los Senadores recurrentes. No es aceptable
utilizar un concepto estricto y unívoco de «aguas
continentales» con la pretensión de que la
Ley de Aguas sólo puede aplicarse en el territorio
continental y no en los archipiélagos. Ni la Constitución
ni los Estatutos emplean ese concepto, mientras que no hay
duda de que la Ley de Aguas [art. 1.2 y 2 a)] lo utiliza
como equivalente al de «aguas terrestres», por
contraposición a las «aguas marítimas»,
y no como equivalente al de aguas «peninsulares»,
por oposición a las aguas «insulares»,
términos estos últimos que carecen de toda
significación en nuestra tradición jurídica,
positiva y doctrinal. Dicho lo cual, es manifiesto que en
las Comunidades balear y canaria no existen aguas terrestres
intercomunitarias, lo que ciertamente priva de operatividad
en tales Comunidades Autónomas al criterio territorial
específico que el art. 149.1.22.ª de la Constitución
utiliza a efectos de la distribución de competencias.
Pero ello no significa que el Estado carezca de toda potestad
o de cualquier competencia en materia de aguas en Canarias
y Baleares. Por de pronto, si la tiene para regular el régimen
de la propiedad de las aguas y para declararlas del dominio
público estatal, pues esa potestad deriva, como se
ha expuesto, del art. 132.2, en conexión con el art.
149.1.1.ª y 8.ª de la Constitución. Por
ello no es inconstitucional la Disposición adicional
tercera de la Ley de Aguas, al disponer que serán
de aplicación en Canarias los artículos de
la misma «que definen el dominio hidráulico
estatal y aquellos que supongan una modificación
o derogación de las disposiciones contenidas en el
Código Civil», debiendo recordarse a este propósito
que la Ley Orgánica 11/1982, de 10 de agosto, ha
transferido, en efecto, a la Comunidad Autónoma de
Canarias la potestad legislativa en materia de aguas superficiales
y subterráneas [art. 34 A) 2, del Estatuto de Canarias],
pero sólo «en cuanto no se encuentre reservada
al Estado por la Constitución» (art. 2 de la
citada Ley Orgánica). Además, corresponden
al Estado en ambas Comunidades, en virtud de lo dispuesto
en el art. 149.3 de la Constitución, todas aquellas
competencias que no hayan asumido efectivamente en sus Estatutos
de Autonomía, conforme al art. 148.1.10.ª de
la Constitución, o que no les hayan sido transferidas
de acuerdo con el art. 150 de la Constitución, así
como las que, en conexión con los recursos hidráulicos,
deriven en su favor de otros títulos competenciales
enunciados en la Constitución.
A este respecto, la constitucionalidad de la Ley de Aguas,
en relación con las competencias asumidas por la
Comunidad Autónoma de Canarias no plantea problema
alguno, aparte la demanialización de las aguas, ya
justificada, dado que la referida Disposición adicional
tercera establece que la Ley no tiene efectos derogatorios
sobre la legislación especial aplicable en el territorio
de dicha Comunidad Autónoma, a la que remite la potestad
de derogar o modificar esa legislación especial preexistente,
si bien, desde la entrada en vigor de la nueva legislación
autonómica, se aplican en Canarias los artículos
de la Ley 29/1985, «que definen el dominio público
hidráulico estatal y aquellos que supongan una modificación
o derogación de las disposiciones contenidas en el
Código Civil». En lo que atañe a las
Islas Baleares, sus competencias propias se ciñen
hoy en día a lo que dispone el art. 10.6 de su Estatuto
de Autonomía, que debe ser interpretado de acuerdo
con el 148.1.10.ª de la Constitución.
De otro lado, el hecho de que no se establezca para la
Comunidad de las Islas Baleares una regla semejante a la
que se contiene en la Disposición adicional tercera
de la Ley de Aguas respecto de la de Canarias no supone
discriminación alguna para aquélla. La alegación
que al efecto formula el Gobierno Balear, sin apoyo expreso
en precepto constitucional alguno, carece de fundamento,
pues no es discriminatoria la diversidad entre las Comunidades
Autónomas en razón de las competencias asumidas
en sus respectivos Estatutos, ya que la Constitución
no impone que todas ellas tengan el mismo ámbito
o nivel competencial, sino que remite a cada Estatuto y,
en su caso, a las leyes de transferencias la determinación
de dicho ámbito, que puede ser y es naturalmente
diferente, en el marco de lo que la propia Constitución
dispone. Así ocurre en materia de aguas entre las
dos Comunidades Autónomas insulares, según
lo dispuesto en el art. 10.6 del Estatuto Balear y en los
arts. 29.6 y 34 A).2 del Estatuto Canario, teniendo en cuenta
en relación con este último la Ley Orgánica
11/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias
para Canarias. Por lo demás, debe recordarse aquí
que, a diferencia de las Islas Baleares, el archipiélago
canario contaba, antes de la entrada en vigor de la Constitución,
con una legislación especial sobre el régimen
de las aguas terrestres. Es esta circunstancia, y no el
hecho insular en sí, la que explica y justifica,
junto con las competencias asumidas y transferidas a esa
Comunidad Autónoma, la singularidad de la Disposición
adicional tercera de la Ley de Aguas.
18. Aun cuando el criterio del territorio por el que discurren
las aguas es esencial dentro del sistema de distribución
de competencias que rige en esta materia, no es, sin embargo,
el único aplicable al caso. Por ello, una vez admitida
la constitucionalidad del criterio de la cuenca hidrográfica
utilizado por la Ley, la respuesta que haya de darse a las
pretensiones de los recurrentes exige determinar las competencias
que corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas
(singularmente a las que actúan como partes en este
proceso) sobre las aguas que integran cuencas hidrográficas
intracomunitarias, así como, en su caso, en relación
con otros recursos o aprovechamientos hidráulicos.
La respuesta a esta cuestión no puede ser la misma
para todas las Comunidades Autónomas, pues depende
de lo que, en cada caso, disponga los Estatutos de Autonomía
y las leyes orgánicas de transferencias aprobadas
conforme a las previsiones del art. 150.2 de la Constitución.
Por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas
de las Islas Baleares y Cantabria, la cuestión no
ofrece especiales dificultades, ya que, como queda dicho,
sus competencias actuales están condicionadas por
lo dispuesto en el art. 148.1.10.ª del Texto constitucional,
en cuya virtud han podido asumir competencias sobre «los
proyectos, construcción y explotación de los
aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos
de interés de la Comunidad Autónoma».
El Estatuto de Autonomía de Cantabria, en el art.
22.8, reproduce el contenido de aquel precepto constitucional,
añadiendo como límite adicional de las competencias
de la Comunidad Autónoma el de que las aguas discurran
íntegramente por Cantabria. El Estatuto de las Islas
Baleares (art. 10.6) utiliza una fórmula más
genérica, pero que en la actualidad es forzoso entenderla
como referida estrictamente a los «proyectos, construcción
y explotación de aprovechamientos hidráulicos,
canales y regadíos» de interés autonómico.
En razón del carácter insular de esta Comunidad
Autónoma, es evidente que su interés en esta
materia no puede incidir en aguas ajenas a su territorio,
pero por la misma razón debe entenderse, en sentido
contrario, que la regla general ha de ser la de que todos
aquellos aprovechamientos no exceden del propio interés
de la Comunidad Autónoma balear, salvo excepción
justificada.
Distinto es el caso de Galicia y el País Vasco,
cuyas competencias no tienen el límite del art. 148.1.10.ª
de la Constitución, sino el del art. 149.1.22.ª
Sin embargo, las competencias asumidas por ambas Comunidades
en sus Estatutos y, en relación con las cuencas intracomunitarias,
se ciñen a los «aprovechamientos hidráulicos,
canales y regadíos» (art. 10.11 del Estatuto
Vasco y art. 27.12 del Estatuto Gallego), salvo en el caso
de las aguas subterráneas intracomunitarias, no sujetas
a este límite (art. 10.11 del Estatuto Vasco y art.
27.14 del Estatuto Gallego). Sobre esta materia, las competencias
de ambas Comunidades no son sólo ejecutivas, sino
también legislativas, como se desprende de sus respectivos
Estatutos y no discute el Letrado del Estado. Resulta por
ello indispensable que analicemos ahora el alcance de la
expresión «aprovechamientos hidráulicos»
utilizada por ambos Estatutos, pues los conceptos de canales
y regadíos no plantean, en lo que ahora importa,
problemas de interpretación.
Tanto las partes recurrentes como el Letrado del Estado
hacen notar que el art. 149.1.22.ª de la Constitución
utiliza los conceptos de «recursos» y de «aprovechamientos»
hidráulicos, en tanto que los Estatutos de Autonomía
de Galicia y del País Vasco aluden sólo a
este último. Pero la coincidencia termina aquí,
puesto que aquéllas privan de todo significado a
esta diferencia terminológica y, en concreto, al
concepto de «recursos hidráulicos», al
paso que el Letrado del Estado insiste en que las Comunidades
Autónomas de primer grado o techo competencial más
elevado, como es el caso de Galicia y del País Vasco,
no han asumido más competencias que las relativas
a los aprovechamientos. Así planteada la controversia,
puede convenirse en que, aun aceptando que la competencia
de las Comunidades Autónomas ex art. 149.1.22.ª
puede alcanzar también a los recursos hídricos
y no sólo a los aprovechamientos, sin perjuicio de
la reserva de Ley estatal para incorporar las aguas continentales
al dominio público del Estado, lo que importa en
este proceso es determinar, como se acaba de indicar, la
extensión que haya de darse a la materia de aprovechamientos
hidráulicos, en relación con la cual han asumido
competencias estatutarias las Comunidades antes citadas
de Galicia y País Vasco, según lo permitido
por el citado art. 149.1.22.ª de la Constitución.
El concepto de «aprovechamientos hidráulicos»
admite una definición suficientemente precisa, a
la luz de la concepción del dominio público
que está latente en las nociones que la Constitución,
los Estatutos y la Ley de Aguas utilizan en esta materia.
El régimen demanial comporta la titularidad pública
de los bienes sobre los que recae, pero sobre todo supone
que tales bienes quedan sujetos a reglas exorbitantes del
Derecho privado. Estas reglas pueden clasificarse en dos
grupos: las que se refieren a la protección del demanio,
de un lado, y las que regulan su utilización o aprovechamiento,
incluida la denominada policía de aguas o regulación
y vigilancia del buen orden en el uso y aprovechamientos,
de otro. Los Estatutos de Galicia y el País Vasco
aluden concretamente a este último grupo de materias.
En cambio, no atribuyen a las respectivas Comunidades Autónomas
las competencias sobre la protección del dominio
público hidráulico, concepto este que no es
posible encuadrar estrictamente en el de aprovechamiento.
Por lo demás, si el Estado ha asumido la titularidad
de las aguas continentales públicas, es lógico
que haya de corresponderle también la potestad de
protección del demanio hídrico, con el fin
de asegurar la integridad de aquella titularidad sobre todos
los bienes que lo componen, en aplicación y desarrollo
de los principios establecidos en el art. 132.1 de la Constitución.
En consecuencia, por lo que se refiere a las aguas públicas
superficiales y subterráneas renovables que discurran
por cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente
en sus respectivos territorios, las Comunidades de Galicia
y el País Vasco tienen atribuida la competencia general
sobre el régimen de utilización y aprovechamiento.
De acuerdo con lo dispuesto en sus Estatutos de Autonomía,
y como admite el Letrado del Estado, para el ejercicio de
esta competencia no sólo les corresponden funciones
de carácter ejecutivo o administrativo, sino también
funciones legislativas. Ahora bien, dicha competencia autonómica
general sobre el régimen de aprovechamiento de los
citados recursos hidráulicos no puede enervar el
ejercicio de las que, sobre esos mismos bienes, corresponden
al Estado en virtud de específicas habilitaciones
constitucionales. De modo singular, aquella genérica
competencia autonómica sobre el aprovechamiento de
los recursos hidráulicos no puede desconocer la competencia
específica que el citado art. 149.1.18.ª de
la Constitución atribuye al Estado sobre la legislación
básica en materia de contratos y concesiones administrativas.
De tales premisas se desprende lógicamente que,
en principio, no puedan estimarse inconstitucionales ni
invasoras de competencias autonómicas las normas
del Estado que determinan el régimen de protección
de los bienes del dominio público hidráulico
y establecen las reglas básicas del sistema concesional,
aun cuando incidan, como es obvio, en el régimen
de aprovechamiento de las aguas continentales sobre las
que las Comunidades Autónomas extienden sus competencias
en virtud del art. 149.1.22.ª de la Constitución
y preceptos concordantes de los Estatutos de Autonomía.
Las consideraciones que preceden deben cerrarse con una
última precisión, ya apuntada en FUNDAMENTOS JURÍDICOS anteriores. Consiste ésta en que
sobre los recursos hidráulicos convergen diferentes
actividades, que responden a finalidades distintas y se
enmarcan en otras tantas políticas sectoriales, respecto
de las cuales la Constitución y los Estatutos de
Autonomía atribuyen competencias sea al Estado, sea
a las Comunidades Autónomas. El sistema de distribución
competencial en relación con las aguas continentales
no se agota, por tanto, en los enunciados normativos de
los arts. 148.1.10.ª y 149.1.22.ª de la Constitución
y en los preceptos de los Estatutos de Autonomía
específicamente referidos a los aprovechamiento hidráulicos,
de la misma manera que el régimen jurídico
de las aguas no se reduce a la regulación de su propiedad,
a la protección del demanio y a la utilización
de los caudales en sentido estricto. Por ello, caso por
caso, en atención a los distintos preceptos impugnados,
será necesario tener en cuenta la posible concurrencia
de otros títulos competenciales y resolver los problemas
de entrecruzamiento o prevalencia de unos u otros.
19. El art. 1 de la Ley, único precepto del Título
Preliminar, se recurre en su totalidad. La impugnación
del apartado 1 no puede ser estimada, pues dicho precepto
carece de CONTENIDO material propio, limitándose
a señalar el objeto de la Ley sin prejuzgar su regulación.
El apartado 2 declara la pertenencia de las aguas continentales
superficiales y subterráneas renovables al dominio
público estatal. Este apartado no es inconstitucional
por las razones ya expuestas. En conexión con el
mismo se impugna también el Título I de la
Ley (arts. 2 a 12), con excepción de los arts. 3,
8 y 11. Este Título define los bienes que constituyen
el dominio público hidráulico del Estado,
así como los recursos hídricos y bienes accesorios
que tienen naturaleza privada. No es aceptable la tesis
de que es a las Comunidades Autónomas recurrentes
-o a algunas de ellas- a las que corresponde efectuar tal
declaración sobre las aguas que discurran íntegramente
por su territorio, pues, tratándose de categorías
genéricas y unitarias de bienes naturales, dicha
competencia corresponde en exclusiva al Estado, de conformidad
con lo dispuesto en el art. 132.2 en conexión con
el art. 149.1.1.ª y 8.ª de la Constitución.
Por ello, los preceptos del Título I que se impugnan
por dicho motivo no son inconstitucionales.
20. El apartado 3 del citado art. 1 dispone que «corresponde
al Estado, en todo caso, y en los términos que se
establecen en esta Ley, la planificación hidrológica
a la que deberá someterse toda actuación sobre
el dominio público hidráulico». Este
precepto se desarrolla en los arts. 15 a), 16.1 c), 18.1
a) y b), 21 a), 33, y en el Título III (arts. 38
a 44). Todos ellos se impugnan por entender los recurrentes
que no respetan las competencias de las Comunidades Autónomas
y no se acomodan a las prescripciones que, en materia de
planificación estatal, establece el art. 131 de la
Constitución.
a) Esta última alegación no es atendible.
Como declara la STC 29/1986, de 20 de febrero, «el
art. 131 de la Constitución responde a la previsión
de una posible planificación económica de
carácter general como indica su propio tenor literal,
y (...) de los trabajos y deliberaciones parlamentarias
para la elaboración de la Constitución se
deduce también que se refiere a una planificación
conjunta, de carácter global, de la actividad económica.
Por ello, resulta claro que la observancia de tal precepto
no es obligada constitucionalmente en una planificación
de ámbito más reducido, por importante que
pueda ser». Ello sin perjuicio de que el legislador
pueda «llevar a cabo la planificación por Ley,
previas las consultas que estimara pertinentes en la fase
de elaboración de cada plan, para garantizar su mayor
acierto y oportunidad». De acuerdo con esta doctrina
no cabe aceptar que la planificación sectorial hidrológica
regulada en la Ley de Aguas vulnere el art. 131 de la Constitución,
puesto que no le es aplicable lo dispuesto en dicho precepto,
sin perjuicio de que el legislador haya ordenado que el
Plan Hidrológico Nacional se apruebe por Ley (art.
43 de la Ley), y haya previsto asimismo la participación
de las Comunidades Autónomas interesadas en el procedimiento
de elaboración de los Planes Hidrológicos
estatales [art. 17, en conexión con los arts. 18.1
a) y b), 23, 33, 39 y concordantes], participación
ésta que, como se insistirá más adelante,
resulta necesaria como instrumento general de colaboración
y coordinación de la planificación hidrológica
con otras medidas de planeamiento concurrentes.
b) Los recurrentes no consideran inconstitucional la facultad
que se atribuye al Estado para elaborar y aprobar la planificación
hidrológica en relación con las aguas que
discurran por más de una Comunidad Autónoma,
pero niegan que aquél pueda ejercer competencias
de planificación sobre los recursos hidráulicos
que denominan intracomunitarios, ora regulando esa planificación,
ora atribuyendo al Gobierno la potestad de aprobar los Planes
que elaboren las Comunidades Autónomas.
No es posible desconocer, sin embargo, que el agua constituye
un recurso de vital importancia, imprescindible además
para la realización de múltiples actividades
económicas. Por esta razón, la ordenación
de los recursos hidráulicos, donde quiera que se
hallen, no puede sustraerse a las competencias que el Estado
ha de ejercer para establecer las bases y la coordinación
de la planificación general de la actividad económica,
en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.13.ª de
la Constitución. Esta competencia no atrae hacia
el Estado toda la actividad planificadora, sino sólo
la de fijación de las bases y la de coordinación
de la planificación que recaiga sobre objetos o ámbitos
ajenos a la competencia estatal, en cuanto que afecte de
manera directa a la ordenación de la actividad económica.
Ahora bien, la Ley impugnada no encomienda en exclusiva
al Estado la planificación hidrológica. El
art. 1.3 asigna al Estado dicha competencia de planificación
«en los términos que se establecen en esta
Ley», reconociendo explícitamente a las Comunidades
Autónomas que ejerzan competencias sobre el dominio
público hidráulico en cuencas hidrográficas
comprendidas íntegramente en su territorio la potestad
de elaborar sus propios planes hidrológicos [arts.
16.1 c), 38.6 y 39]. Por consiguiente, la competencia del
Estado en materia de planificación hidrológica,
enunciada en los arts. 1.3 y 15 a) de la Ley, debe entenderse
que no menoscaba las que, según sus Estatutos, son
propias de las Comunidades Autónomas para elaborar
y revisar los planes hidrológicos de cuencas intracomunitarias
a que la propia Ley se refiere. Es cierto, no obstante,
que, conforme al mandato del art. 38.6, estas competencias
autonómicas deben ejercerse con observancia de las
prescripciones establecidas en los arts. 38 a 44 de la Ley,
en comunicación con la Administración del
Estado [art. 16.1 c)], en coordinación con las diferentes
planificaciones que les afecten (art. 38.4) y con sujeción
a la aprobación final de los planes por el Gobierno
(art. 38.6). Pero tales determinaciones legales no suponen
en sí mismas una ilegítima sustracción
a las Comunidades Autónomas de toda competencia sobre
la planificación hidrológica. Por ello, y
en respuesta a los razonamientos y pretensiones de las partes,
nuestra atención debe centrarse ahora en la indagación
de si aquellas limitaciones impuestas por la Ley de Aguas
al ejercicio de las potestades de planificación de
las Comunidades Autónomas habilitadas para ello exceden
o no de la competencia del Estado sobre las bases y coordinación
de la planificación económica.
El art. 16.1 c) en lo que atañe a la previsión
de comunicación entre el Estado y las Administraciones
de las Comunidades Autónomas para la elaboración
de los planes hidrológicos de cuenca, sin entrar
ahora en la forma en que dicha comunicación se instrumenta,
no es inconstitucional, pues es la expresión de un
principio general de colaboración inherente al modelo
de organización territorial del Estado adoptado por
la Constitución (SSTC 18/1982, de 4 de mayo; 64/1982,
de 4 de noviembre; 80/1985, de 4 de julio; 96/1986, de 10
de julio, entre otras).
El art. 38, en sus cuatro primeros apartados, establece
reglas sobre la finalidad, la forma y la eficacia jurídica
y la necesidad de coordinación de la planificación
hidrológica con otros planes sectoriales. Se trata
de preceptos generales, relativos todos ellos a aspectos
esenciales de la planificación de los recursos hidráulicos,
que permiten muy diversas opciones y modalidades de desarrollo
y concreción de sus mandatos, por lo que no es dudoso
su carácter de normas básicas. Igual juicio
merecen el art. 40, que prescribe los aspectos que deben
contemplar los planes, y el art. 41.1 y 2, que permite establecer
reservas de agua y terrenos y declarar de protección
especial determinadas zonas, cuencas o tramos de cuenca,
acuíferos o masas de agua; son preceptos básicos
en la medida en que fijan las especificaciones de los planes,
sin perjuicio de lo que más adelante se dirá
acerca de si alguna de estas determinaciones puede invadir
las competencias que las Comunidades Autónomas ostenten
en virtud de otros títulos sectoriales. El art. 42.2
es también básico, puesto que se refiere a
un efecto esencial de la aprobación de los planes,
cual es la declaración de utilidad pública
de los trabajos de investigación, proyectos y obras
previstos en los mismos. El art. 42.1 debe interpretarse
en el sentido de que la potestad que atribuye al Gobierno
alcanza sólo a los planes que corresponde elaborar
y revisar a la Administración del Estado o a organismos
que de ella dependan, pues, en materia de su propia competencia,
la declaración de utilidad pública de los
trabajos, estudios e investigaciones requeridas corresponde
a las Comunidades Autónomas, de acuerdo con la doctrina
establecida en nuestra STC 37/1987, de 26 de marzo. El art.
43 se refiere a una materia, el Plan Hidrológico
Nacional, que es ajena a la competencia autonómica,
y cuya regulación, como ya se ha dicho, no vulnera
el art. 131 de la Constitución.
c) Con vinculación a las normas básicas establecidas
en los preceptos mencionados anteriormente, la Ley reconoce
a las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias
sobre el dominio público hidráulico en cuencas
intracomunitarias la facultad de elaborar y revisar los
planes hidrológicos de esas cuencas. Sin embargo,
el art. 38.2 remite al reglamento la determinación
del ámbito territorial de cada Plan Hidrológico,
y el art. 39.2 dispone que el procedimiento para la elaboración
y revisión de los Planes Hidrológicos se regulará
por vía reglamentaria. Alegan los recurrentes que
el Estado no puede dictar las correspondientes normas reglamentarias
en relación con los planes hidrológicos de
competencia autonómica, pues al hacerlo excedería
su competencia sobre las bases de la planificación.
Debe aceptarse, en efecto, que estas remisiones normativas
no pueden entenderse realizadas únicamente en favor
del Gobierno o de la Administración del Estado. En
relación con las cuencas intracomunitarias y en aquellas
Comunidades Autonómicas que han asumido competencias
sobre los aprovechamiento hidráulicos -lo que incluye
su regulación y ordenación, como el Letrado
del Estado admite-, es claro que la determinación
del ámbito territorial de cada plan y del procedimiento
para su elaboración y revisión corresponde
fijarlos a la Comunidad Autónoma, pues no cabe calificar
como aspectos básicos de la planificación
económica la delimitación del ámbito
espacial de cada plan hidrológico y la regulación
en detalle de su procedimiento de elaboración, una
vez que la propia Ley reconoce la competencia autonómica
sobre la materia. Por el contrario, puede considerarse básico
y acorde con la necesidad de coordinación el mandato
del art. 39.2 de que se establezca en todo caso, por el
titular de la potestad reglamentaria, la participación
de los Departamentos ministeriales interesados, así
como los plazos de elaboración del plan. Pero la
ordenación concreta de tales aspectos corresponde
a las Comunidades Autónomas que no se hayan limitado
a asumir las competencias enunciadas en el art. 148.1.10.ª
de la Constitución, en lo que se refiere a las cuencas
hidrográficas comprendidas íntegramente en
su territorio. Así interpretados, los arts. 38.2,
inciso final, y 39.2 no son inconstitucionales.
d) En lo que atañe a la planificación hidrológica,
los recurrentes centran especialmente su atención
en el art. 38.6, que atribuye al Gobierno la facultad de
aprobar los planes elaborados o revisados por las Comunidades
Autónomas. Si esta facultad hubiera de considerarse
como un simple mecanismo de control de la actividad planificadora
de las Comunidades Autónomas con competencia para
ello, el citado art. 38.6 debería ser declarado inconstitucional,
por infracción de lo dispuesto en el art. 153 de
la Constitución. Pero no es esa la conclusión
a la que debe llegarse en este caso, y ello porque la aprobación
exigida por el precepto legal impugnado no configura un
supuesto de control sobre el ejercicio de una competencia
propia y exclusiva de las Comunidades Autónomas.
Los planes hidrológicos de cuenca, cuyo CONTENIDO
regula el art. 40 y que tienen carácter vinculante
según el art. 38.3, comprenden una serie de disposiciones
relativas a la protección y aprovechamiento de los
recursos hidráulicos (prioridad y compatibilidad
de usos, medio ambiente, ordenación del territorio,
agricultura y montes, infraestructura, aprovechamiento energéticos,
protección civil, etc.) que inciden en la actividad
de diferentes Administraciones públicas -la de las
Comunidades Autónomas, en primer lugar, pero también
las del Estado y otros entes territoriales e institucionales-,
siendo patente tanto su directa relación con la ordenación
general de la actividad económica como la obligación
de respetarlas que a todas ellas incumbe. Por ello, si hubiera
de admitirse que cada Administración puede realizar
las actividades de su competencia en régimen de estricta
separación, la planificación hidrológica
se haría imposible. De donde se sigue que en materia
de política hidráulica se acentúa la
necesidad de una específica coordinación entre
las diferentes Administraciones interesadas; coordinación
que, como hemos declarado en anterior ocasión, «persigue
la integración de la diversidad de las partes o subsistemas
en el conjunto o sistema, evitando contradicciones o reduciendo
disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían,
respectivamente, la realidad misma del sistema» y
que, por lo mismo, «debe ser entendida como la fijación
de medios y sistemas de relación que hagan posible
la información recíproca, la homogeneidad
técnica en determinados aspectos y la acción
conjunta de las autoridades (...) estatales y comunitarias
en el ejercicio de sus respectivas competencias» -STC
32/1983, de 28 de abril, y en el mismo sentido, SSTC 42/1983,
de 20 de mayo; 11/1984, de 2 de febrero; 144/1985, de 25
de octubre, entre otras-. Con arreglo a lo dispuesto en
el art. 149.1.13.ª de la Constitución en materia
de planificación de la actividad económica,
la coordinación es competencia del Estado, lo que
permite entender, siguiendo la doctrina sentada en la STC
144/1985, de 25 de octubre, que en este caso el acto de
aprobación que contempla el art. 38.6 de la Ley de
Aguas es materialmente una actividad de coordinación,
ya que a través del mismo se integran en un solo
sistema ordenado las acciones emprendidas por diversas entidades
u órganos, de suerte que es la determinación
definitiva y unitaria del plan la que posibilita la acción
homogénea de todos ellos en relación con un
mismo recurso. Por lo demás, no es dudoso que la
regulación del precepto impugnado no trata de suplantar
la voluntad planificadora de la Comunidad Autónoma
por la del Estado, sino que pretende sólo integrar
aquélla en el conjunto superior de la política
hidráulica general, evitando las disfunciones que
pudieran producirse. En definitiva, la coordinación
de actividades que implica la planificación hidrológica
de cuenca se realiza, según la Ley, mediante un doble
mecanismo: la integración de voluntades y actividades
afectadas en el procedimiento de elaboración del
plan, que corresponde llevar a cabo a las Comunidades Autónomas
competentes en relación con las cuencas intracomunitarias,
y un acto final de aprobación por el Gobierno mediante
el cual se coordina la decisión de aquéllas
con las peculiares exigencias de la política hidráulica,
a las que antes se ha hecho referencia. Por todo ello, el
art. 38.6 de la Ley de Aguas no puede reputarse inconstitucional.
Por el contrario, la previsión final del art. 39.2
de una actuación subsidiaria del Gobierno, en caso
de falta de propuesta de planes hidrológicos de cuenca,
no puede alcanzar a las Comunidades Autónomas que
sean competentes para formular dicha propuesta, ya que se
trata de una forma de control sustitutivo que no ha sido
previsto por la Constitución en las relaciones ordinarias
entre el Estado y las Comunidades Autónomas (art.
153). Dicha previsión sólo puede ser aplicable,
por tanto, a los planes cuya elaboración y revisión
corresponda a organismos no dependientes de las Comunidades
Autónomas, pues en caso contrario sería inconstitucional.
Por lo demás, la falta de plan no impide, como es
obvio, la vigencia en las cuencas hidrográficas intracomunitarias
de los preceptos que establecen normas de directa observancia
en relación con los aprovechamiento hidráulicos,
ni la aplicación en tales cuencas de las determinaciones
que se contengan en el Plan Hidrológico Nacional,
ni es obstáculo, en fin, al ejercicio efectivo de
las demás competencias que al Estado y a las Comunidades
Autónomas corresponden en materia hídrica.
e) Como ya se ha expuesto, el art. 40 de la Ley preceptúa
el contenido necesario de los planes hidrológicos
de cuenca y, desde dicha perspectiva, no es inconstitucional,
pues debe entenderse incluido entre las bases de la planificación
económica. Ahora bien, desde otro ángulo,
se objeta a algunos de los apartados del citado art. 40
que constituyen o permiten una invasión estatal de
competencias de las Comunidades Autónomas en materia
de medio ambiente o de ordenación del territorio.
Este efecto puede producirse cuando corresponde al Estado
la elaboración del plan hidrológico de cuenca;
es decir, en relación con las cuencas intercomunitarias,
vinculando con ello el ejercicio de otras competencias estatutarias
que las autoridades autonómicas ostentan sobre la
ordenación del medio físico en su propio territorio,
tal y como se establece expresamente en el art. 41.3 de
la Ley impugnada, aparte el efecto general vinculante de
los planes hidrológicos (art. 38.3). Es cierto que
algunas de aquellas previsiones, singularmente las que se
contienen en los apartados f), g), h) y j) del art. 40 y
en el art. 41.2, pueden concurrir o coincidir con el ejercicio
de competencias autonómicas fundadas en otros títulos
ajenos a la materia de aprovechamiento hidráulicos;
como también lo es, en sentido inverso, que la ordenación
del territorio, los planes de conservación de suelos
o las obras de infraestructura que competen a las Comunidades
Autónomas o a otras Administraciones públicas
pueden tener una incidencia más o menos directa sobre
la protección y el aprovechamiento de los recursos
hidráulicos, que corresponde planificar y administrar
al Estado en las cuencas hidrográficas que no sean
intracomunitarias.
La proyección sobre un mismo medio físico
o recurso natural de títulos competenciales distintos
en favor del Estado o de las Comunidades Autónomas
impone la colaboración entre ambas Administraciones;
colaboración que «resulta imprescindible para
el buen funcionamiento del Estado de las Autonomías»,
como ha señalado este Tribunal, por relación
genérica a supuestos como el que ahora se plantea,
en la STC 76/1983, de 5 de agosto. Más aún,
este entrecruzamiento de competencias obliga, como queda
dicho, a la coordinación entre las Administraciones
implicadas, según se declara también en aquella
Sentencia; coordinación que corresponde al Estado
en la medida en que resulten afectados los objetivos de
la planificación económica. Sentado esto,
procede afirmar también que ni la competencia en
materia de coordinación ni la competencia sobre las
bases de la planificación autorizan al Estado para
atraer hacia su órbita de actividad cualquier competencia
de las Comunidades Autónomas por el mero hecho de
que su ejercicio pueda incidir en el desarrollo de las competencias
estatales sobre determinadas materias. La coordinación
no supone «una sustracción o menoscabo de las
competencias de las entidades sometidas a la misma: antes
bien, presupone, lógicamente, la titularidad de las
competencias en favor de la entidad coordinada» -STC
27/1987, de 27 de febrero-; por lo que no puede servir de
instrumento para asumir competencias autonómicas,
ni siquiera respecto de una parte del objeto material sobre
el que recae.
La coordinación de los planes hidrológicos
de cuenca que corresponde elaborar a la Administración
del Estado o a Organismos de ella dependientes con las diferentes
planificaciones que les afecten ha de realizarse primordialmente
a través del procedimiento de elaboración
de aquéllos, como dispone el art. 38.4 de la propia
Ley de Aguas; a cuyo efecto, resulta necesaria la participación
de las Comunidades Autónomas que la Ley regula. Pero,
sin perjuicio de esta participación, la Administración
del Estado no puede establecer unilateralmente en los planes
hidrológicos cualesquiera prescripciones vinculantes
para la planificación urbanística u otras
actuaciones públicas de competencia autonómica
en virtud de una genérica potestad de coordinación,
sino tan sólo en la medida en que cuente con un título
competencial específico para ello.
De acuerdo con el razonamiento anterior, puede afirmarse
que los apartados a), b), c), d), e) e i) del art. 40 de
la Ley de Aguas no invaden ni autorizan invasión
alguna de competencias autonómicas sobre otros sectores
o materias, ya que afectan estrictamente al régimen
de protección y aprovechamiento de los recursos hidráulicos.
El apartado f) dispone la inclusión en los planes
hidrológicos de las «normas básicas
sobre mejoras y transformaciones en regadío que aseguren
el mejor aprovechamiento del conjunto de recursos hidráulicos
y terrenos disponibles». En cuanto que se trata de
una disposición básica, esta previsión
encuentra su justificación en el art. 149.1.13.ª
de la Constitución y concordantes de los Estatutos
de Autonomía, siempre que las normas a que alude
el precepto legal se propongan estrictamente el logro de
un mejor o más racional aprovechamiento de las aguas
continentales, como recurso económico esencial, y
no se extiendan a otras prescripciones sobre la política
agrícola. El apartado g) establece que los planes
regularán «los perímetros de protección
y las medidas para la recuperación del recurso y
entorno afectados». La inclusión en los planes
hidrológicos de los denominados «perímetros
de protección», entendiendo por tales la delimitación
de zonas dentro de las que no es posible el otorgamiento
de nuevas concesiones de aguas subterráneas (art.
54.2 de la Ley de Aguas) o en las que se limiten ciertas
actividades que puedan constituir un peligro de contaminación
o degradación del dominio hídrico (art. 54.3),
no plantea ningún problema competencial, ya que se
trata de medidas relativas a la protección y aprovechamiento
de los recursos hidráulicos que corresponde adoptar
al Estado en las cuencas intercomunitarias. Lo mismo puede
decirse, en principio, de la referencia a las «medidas
para la conservación del recurso y el entorno afectados»,
previstas en el mismo apartado g). Conviene, sin embargo,
precisar que, por lo que se refiere a la conservación
y protección del «entorno», las medidas
que el Estado puede incluir en los planes hidrológicos
están limitadas por las competencias que, en relación
con la ordenación del territorio y la protección
del medio ambiente, corresponden a las Comunidades Autónomas.
El alcance efectivo de dichas medidas de conservación
y protección mencionadas en el citado artículo
40 g) deben ponerse en conexión con lo dispuesto
en el art. 6 b) de la misma Ley, que sujeta las márgenes
de los cauces públicos a «una zona de policía
de 100 metros de anchura en la que se condicionará
el uso del suelo y las actividades que se desarrollen».
La constitucionalidad de este precepto resulta de la competencia
estatal para aprobar la legislación básica
sobre protección del medio ambiente (art. 149.1.23.ª
de la Constitución), correspondiendo a los planes
hidrológicos la creación en cada caso de las
medidas que sean necesarias para limitar los usos del suelo,
a efectos de conservación y recuperación medioambiental,
sin perjuicio de la competencia de las Comunidades Autónomas
que la tengan atribuida para establecer normas complementarias
y adoptar las medidas precisas para la protección
del medio ambiente. De manera semejante, los planes hidrológico-forestales
que deben formar parte de la planificación hidrológica
de cuenca, según el apartado h) del artículo
40 de la Ley, sólo pueden incluir normas básicas
que tengan por objeto la protección del medio ambiente,
sin perjuicio también de las competencias que correspondan
a las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos
Estatutos de Autonomía. En cuanto a las «infraestructuras
básicas requeridas por el plan» a que alude
el apartado j) con independencia de las obras públicas
de interés general (art. 44 de la Ley de Aguas),
la Administración del Estado puede prevenir en los
planes hidrológicos las que sean indispensables o
accesorias al ejercicio de las competencias de protección
y aprovechamiento de los recursos hidráulicos que
le corresponde ordenar en las cuencas hidrográficas
de su competencia, ya que en tales términos la previsión
de infraestructuras resulta inherente al ejercicio de dichas
competencias sobre el demanio hidráulico en tales
cuencas, sin menoscabo de la colaboración y coordinación
con las Comunidades Autónomas para disponer y ordenar
otras infraestructuras no básicas, en el sentido
expuesto, a través de las correspondientes medidas
de planificación territorial o de actuaciones específicas.
Por último, el apartado 1, que obliga a recoger en
los planes hidrológicos «los criterios sobre
estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar daños
debidos a inundaciones, avenidas y otros fenómenos
hidráulicos», es susceptible de ser reconducido
a la materia de «protección civil», y
en tal sentido, si se entiende que tales criterios son simples
prescripciones genéricas de coordinación y
no suponen la previsión de actuaciones y obras concretas,
no puede estimarse que invada competencias autonómicas,
pues constituyen una manifestación de la competencia
general sobre seguridad pública que al Estado reserva
el art. 149.1.29.ª de la Constitución, de acuerdo
con lo ya declarado en nuestra STC 123/1984, de 18 de diciembre.
El art. 41.1 dispone, por último, que «en
los planes hidrológicos de cuenca se podrán
establecer reservas de agua y de terrenos, necesarios para
las actuaciones y obras previstas». Nada hay que objetar
a las reservas de aguas, en cuanto que afectan al aprovechamiento
de las mismas, que puede ordenar el Estado en las cuencas
intercomunitarias. En cambio, las reservas de terrenos afectan
directamente a la planificación territorial de competencia
autonómica. Es cierto que la Disposición adicional
séptima de la Ley señala que las limitaciones
en el uso del suelo y reservas de terrenos previstas en
dicho precepto (y en otros que ahora no vienen al caso)
«se aplicarán sin menoscabo de las competencias
que las Comunidades Autónomas puedan ejercer en materia
de ordenación del territorio». Pero esta cláusula
general de salvaguardar de las competencias de las Comunidades
Autónomas en tal materia no resuelve definitivamente
el problema, ya que será preciso dilucidar en su
momento si una reserva de terrenos prevista en un plan hidrológico
estatal menoscaba o no las competencias autonómicas,
o bien en que circunstancias puede producirse dicho menoscabo.
En última instancia es preciso insistir, particularmente
en este punto, en la necesidad de cooperación y coordinación
entre las distintas planificaciones que afectan al territorio
y a la ordenación de los recursos hidráulicos.
Pero, en caso de conflicto, no puede considerarse legítima
una reserva de terrenos prevista en un plan hidrológico
estatal que afecte a un ámbito territorial superior
al estrictamente necesario para realizar las infraestructuras
básicas requeridas por el plan. Si, como antes se
ha dicho, la programación de tales infraestructuras
es una facultad inherente a las competencias sobre protección
y aprovechamiento del dominio público hidráulico,
también debe serlo la reserva de terrenos imprescindible
para realizarlas; pero sólo en este supuesto la reserva
de terrenos contenida en los planes hidrológicos
estatales puede vincular el ejercicio de las competencias
de las Comunidades Autónomas sobre ordenación
del territorio. Así interpretado, el art. 41.1 de
la Ley de Aguas, en conexión con el art. 41.3, no
es inconstitucional.
El art. 41.2 prevé un supuesto en el que convergen
actuaciones encaminadas a la protección de los recursos
hidráulicos con otras que pueden encuadrarse en la
ordenación del territorio y en la protección
del medio ambiente. Sin embargo, el precepto deja intacta
la determinación de las autoridades que sean competentes,
de acuerdo con la legislación ambiental, para declarar
de protección especial determinadas zonas, cuencas
o tramos de cuencas, acuíferos o masas de agua y,
en concreto, por lo que ahora importa, no atribuye tal competencia
a la Administración que elabora el correspondiente
plan hidrológico, puesto que se limita a señalar
que estos planes «recogerán» la clasificación
de dichas zonas y las condiciones específicas para
su protección. Lo que la Ley impugnada ordena en
este punto es que, cualquiera que sea la entidad administrativa
competente para realizar la referida declaración
de protección especial, cuestión sobre la
que no es preciso añadir nada ahora, dicha declaración
vincula el contenido de los planes hidrológicos y
debe, por tanto, «recogerse» o incluirse en
los mismos, con la obligada consecuencia de que tales reglas
tuitivas del demando hídrico deben ser respetadas
a su vez por los diferentes instrumentos de ordenación
del territorio (art. 41.3). Por consiguiente, en la medida
en que no prejuzga la distribución de competencias
sobre la declaración de zonas, cuencas o tramos de
protección especial, el art. 41.2 de la Ley tampoco
puede ser tachado de inconstitucional.
En suma, de cuanto antecede se deduce que las prescripciones
de los planes hidrológicos que, de acuerdo con el contenido necesario (art. 40) o facultativo (art. 41.1 y
2), se adopten en los términos referidos, no suponen
invasión de las competencias de las Comunidades Autónomas
en materia de ordenación del territorio o en otras
materias conexas. Por ello, en la medida en que la planificación
hidrológica estatal se ajuste a esos estrictos términos,
es lícita la opción del legislador que obliga
a respetar aquellas prescripciones en los diferentes instrumentos
de ordenación del territorio (art. 41.3 de la Ley).
f) El Título III de la Ley, relativo a la planificación
hidrológica, se cierra con el art. 44, según
el cual «las obras públicas de carácter
hidráulico que sean de interés general o cuya
realización afecte a más de una Comunidad
Autónoma habrán de ser aprobadas por Ley e
incorporadas al Plan Hidrológico Nacional».
El Gobierno Vasco impugna este precepto porque se refiere
a las obras hidráulicas de interés general
con independencia de que afecten a aguas que caen bajo la
competencia autonómica, pues, a su juicio, en estas
últimas las obras hidráulicas que se realicen
no pueden ser de interés general. Pero esta impugnación
no puede ser estimada. El art. 44 de la Ley se limita a
reiterar, por relación al supuesto específico
de las obras hidráulicas, lo dispuesto con carácter
general en el art. 149.1.24.ª de la Constitución.
Este precepto, al reservar al Estado la competencia sobre
las obras públicas de interés general no utiliza
un criterio territorial de distribución de competencias
semejante al que se establece en la regla 22.ª del
mismo art. 149.1, por lo que no puede excluirse a priori,
como el Gobierno Vasco pretende, que puedan existir obras
de interés general que afecten a las aguas que discurren
íntegramente po el territorio del País Vasco.
Por lo demás, el mencionado art. 44 de la Ley no
prejuzga qué deba entenderse por obras hidráulicas
de interés general ni cuáles sean éstas,
lo que excluye que en este proceso constitucional el Tribunal
deba pronunciarse sobre dicha cuestión. En consecuencia,
el art. 44 de la Ley no incurre en inconstitucionalidad
por invasión de competencias autonómicas.
21. El Gobierno Vasco discute la constitucionalidad de
la casi totalidad de los preceptos del Título II
de la Ley de Aguas, relativo a la «Administración
Pública del agua», porque parten del concepto
de cuenca hidrográfica como delimitador de competencias
entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Pero,
una vez admitido que la utilización de ese criterio
territorial de delimitación no es inconstitucional,
tal como razonado queda en anterior fundamento jurídico,
no puede estimarse la impugnación que por este motivo
se hace de los arts. 13.2, 14, 15 c) y d) y 19 a 37 de la
Ley. De otro lado, hemos señalado también
que las referencias a la planificación hidrológica
contenidas en los artículos 15 a), 17 y 18 no invaden
competencias autonómicas ni infringen el art. 131.2
de la Constitución. Al margen de estas dos precisiones
iniciales, que reiteran lo ya declarado más arriba,
es necesario que procedamos a examinar los alegatos de las
partes sobre los demás preceptos recurridos del mencionado
Título II.
a) Entre los principios que rigen el ejercicio de las funciones
del Estado en materia de aguas, el art. 13.3 de la Ley menciona
la «compatibilidad de la gestión pública
del agua con la ordenación del territorio, la conservación
y protección del medio ambiente y la restauración
de la naturaleza». A ello se objeta por los Senadores
recurrentes y el Gobierno Vasco que una disposición
de esta naturaleza es prácticamente ilimitada en
su alcance y, por lo mismo, permite que se produzcan interferencias
en el ejercicio de las competencias autonómicas sobre
aquellas otras materias «compatibles» con la
gestión del agua. No obstante la relativa imprecisión
del concepto utilizado, dicha «compatibilidad»
no puede ser entendida como lo hacen los recurrentes. Por
el contrario, como señala el Letrado del Estado,
el precepto impugnado debe ser interpretado en el sentido
de que las competencias estatales de gestión en materia
de aguas dejan expresamente a salvo el ejercicio de las
competencias autonómicas sobre ordenación
del territorio y protección ambiental, y que, en
ese sentido precisamente, son compatibles con las mismas,
en los términos que la propia Ley de Aguas, de conformidad
con la Constitución y los Estatutos de Autonomía,
establece.
b) El art. 15 b) atribuye al Estado la función de
adoptar «las medidas precisas para el cumplimiento
de los acuerdos y convenios internacionales en materia de
aguas». Para el representante de la Junta de Galicia,
a menos que se interprete como habilitante de una mera facultad
de supervisión o fiscalización, conforme al
art. 93 de la Constitución, dicha norma supone una
infracción de los preceptos de algunos Estatutos
de Autonomía que atribuyen explícitamente
a las correspondientes Comunidades la potestad de ejecución
de los tratados y acuerdos internacionales en materias de
su competencia, así como del resto de los Estatutos
que implícitamente reconocen también dicha
facultad a las Comunidades Autónomas. Pero el tenor
literal del precepto desmiente esta tesis, pues es evidente
que el art. 15 b) no autoriza al Estado para ejecutar, en
todo caso, los convenios y acuerdos internacionales en materia
de aguas, por lo que es susceptible de una interpretación
conforme con las prescripciones constitucionales y estatutarias.
Baste decir a este propósito que, cuando así
lo disponen los Estatutos de Autonomía, corresponde
a las Comunidades Autónomas la ejecución de
los tratados y convenios internacionales en materia de su
competencia, sin perjuicio de la obligación del Estado
de garantizar su cumplimiento, y dentro de este esquema
competencial encuentra legítimo encaje el citado
art. 15 b) de la Ley, cuyo alcance en cada caso dependerá
de los supuestos concretos que se planteen.
c) Al art. 16.1 se reprocha, en primer lugar, que alimenta
la equivocada idea de que las Comunidades Autónomas
sólo tienen competencias ejecutivas en materia de
aguas, ya que en su inciso inicial utiliza la expresión
«ejerza competencia» al referirse a las potestades
autonómicas sobre el dominio público hidráulico.
Pero esta alegación es del todo inconsistente, pues
no cabe confundir el ejercicio de una competencia con el
carácter meramente ejecutivo o administrativo de
la misma, ni del citado inciso puede deducirse restricción
alguna de las competencias autonómicas de cualquier
naturaleza que, en cada caso, según sus Estatutos,
ostenten las Comunidades Autónomas.
Resulta, en cambio, enteramente atendible la impugnación
del apartado c) de ese mismo art. 16.1, que crea la figura
de un delegado del Gobierno en la Administración
hidráulica de las Comunidades Autónomas con
la misión de asegurar la comunicación entre
esta última y los organismos correspondientes de
la Administración del Estado. De este modo, la Ley
impone una prescripción orgánica específica
a la Administración autonómica, que vulnera
directamente la competencia asumida por todas las Comunidades
Autónomas para organizar su propia Administración.
Pues, no habiendo duda de que esta potestad de autoorganización
administrativa se halla limitada por la competencia del
Estado sobre las bases del régimen jurídico
de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18.ª
de la Constitución), es también evidente que
este título competencial del Estado no es bastante
en ningún caso para legitimar la inserción
forzosa en el seno de la Administración autonómica
de un órgano jerárquicamente dependiente de
la Administración del Estado, pues a ello se opone
de raíz el derecho de todas las nacionalidades y
regiones a la autonomía (arts. 2 y 147 de la Constitución),
cuya más genuina expresión es la capacidad
de autoorganizarse libremente, con respeto a los mandatos
constitucionales. El Letrado del Estado aduce, en defensa
del precepto de que ahora se trata, que el delegado del
Gobierno en la Administración hidráulica autonómica
no limita ni condiciona las atribuciones de las Comunidades
Autónomas, ya que sus funciones se circunscriben
al ámbito de la coordinación y la colaboración.
Pero, con independencia de si son esas u otras sus funciones,
y de la incidencia que puedan tener en el ejercicio de las
competencias autonómicas en materia de aguas, la
mera previsión legal de dicha figura organizativa
conculca las competencias que las Comunidades Autónomas
tienen para organizar libremente sus propias instituciones.
Por lo demás, como indican todos los recurrentes,
la Constitución ha previsto otro órgano específico
de coordinación entre la Administración del
Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma
y la Administración de esta última, que es
el Delegado del Gobierno (art. 154), ajeno a la organización
autonómica. La previsión del art. 16.1 c)
de la Ley de Aguas resulta también incompatible con
dicha prescripción constitucional, que establece
el cauce orgánico ordinario de coordinación
entre ambas Administraciones. Dicho sea todo ello sin perjuicio
de que, al amparo del art. 149.1.18.ª, el Estado pueda
establecer normas básicas que aseguren la comunicación
e información inmediata entre dichas Administraciones
en materia hídrica. Por estas razones, el art. 16.1
c) de la Ley de Aguas debe declararse inconstitucional.
Por conexión con el mismo, también es inconstitucional
el apartado 2 del art. 16, en lo que se refiere a la facultad
de impugnación de los actos y acuerdos de las Comunidades
Autónomas que se asignan al delegado del Gobierno
en la Administración hidráulica. Dicho sea
sin daño de la legitimación de la Administración
del Estado para recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa
los actos y acuerdos de las Comunidades Autónomas,
conforme a las leyes generales.
Las demás prescripciones del art. 16 [apartados
1 a) y b)] pueden ser calificadas de un modo natural como
normas básicas del régimen jurídico
de las Administraciones públicas en materia hidráulica,
cuya legitimidad deriva de lo dispuesto en el art. 149.1.18.ª
de la Constitución. Tienen, en efecto, ese carácter
los principios del art. 13 a los que se remite el apartado
1 a) del art. 16, tanto por su mismo CONTENIDO principal,
como porque se refieren a aspectos esenciales de la Administración
hidráulica -la unidad de gestión, el tratamiento
integral, la economía del agua, el respeto a la unidad
de la cuenca hidrográfica, de los sistemas hidráulicos
y del ciclo hidrológico, la compatibilidad de la
gestión pública del agua con la ordenación
del territorio, la conservación y protección
del medio ambiente y la restauración de la naturaleza-
o porque reiteran algunos principios organizativos que han
sido consagrados en el propio texto constitucional -desconcentración,
descentralización, coordinación, eficacia
y participación de los usuarios- (arts. 103.1 y 129.1
de la Constitución). Para el desarrollo de estas
normas básicas, las Comunidades Autónomas
disponen de un amplio margen de libertad de decisión,
que les permite sin duda expresar sus propias opciones políticas
sobre la organización administrativa que de ellas
depende. Otro tanto puede decirse del apartado 1 b) de este
mismo art. 16, que se limita a fijar un porcentaje mínimo
de participación de los usuarios en los órganos
colegiados de la Administración hidráulica,
con el fin de garantizar el carácter representativo
de dichos órganos colegiados, a través de
los cuales se plasma el principio de participación
establecido en el art. 13 de la Ley, cuyo carácter
básico ha quedado ya justificado. Tratándose
en este caso de una garantía mínima, esta
regla debe considerarse asimismo básica, ya que,
como declaramos en un supuesto análogo, no contiene
una regulación tan precisa que vacíe de CONTENIDO
la competencia de las Comunidades Autónomas e impida
su adaptación a las características específicas
de cada una de ellas (SSTC 48 y 49/1988, de 22 de marzo).
d) El Gobierno Vasco impugna específicamente los
apartados b) y e) del art. 18.1, porque, en su criterio,
no cabe imponer a la Comunidad Autónoma en materias
de su competencia la intervención de un órgano
consultivo estatal, como es el Consejo Nacional del Agua.
El apartado b) del citado precepto demanda, en efecto, que,
antes de su aprobación por el Gobierno, el Consejo
emita informe sobre los planes hidrológicos de cuenca,
sin excluir de aquella exigencia los elaborados por las
Comunidades Autónomas. Pero, frente a este alegato,
debemos declarar que, si al Gobierno compete aprobar también
estos planes (art. 38.6 de la Ley), el informe preceptivo
del Consejo nacional del Agua, dirigido precisamente al
Gobierno, no invade competencia autonómica alguna,
siempre que tal informe se ciña a aquellos aspectos
que condicionan su aprobación gubernativa, según
el citado art. 38.6.
El apartado e) del art. 18.1 prevé asimismo el informe
preceptivo del Consejo Nacional del Agua sobre las cuestiones
comunes a dos o más organismos de cuenca. Por las
razones que esgrime el Gobierno Vasco, esta intervención
necesaria del Consejo podría considerarse inconstitucional,
si el citado informe hubiera de emitirse en relación
con las cuestiones comunes a dos cuencas hidrográficas
localizadas en una misma Comunidad Autónoma, supuesto
éste en que el Estado carecería de competencias,
incluso consultivas, por tratarse de problemas internos
a una sola Administración hidráulica autonómica.
Sin embargo, la Ley de Aguas no contempla expresamente este
tipo de supuestos, rigurosamente excepcionales en la práctica,
pues el concepto de «organismo de cuenca» que
utiliza el art. 18.1 c) se refiere inequívocamente
en la propia Ley a la organización administrativa
específica de las «cuencas hidrográficas
que excedan el ámbito territorial de una Comunidad
Autónoma» (art. 19). En consecuencia, el informe
exigido por el precepto que ahora nos ocupa debe entenderse
referido sólo a las cuestiones comunes que se planteen
entre dos o más organismos dependientes de la propia
Administración del Estado en cuencas hidrográficas
de su competencia, por lo que, así interpretado,
no afecta al ejercicio de las competencias de las Comunidades
Autónomas.
Por su parte, la Junta de Galicia recurre el apartado c)
del art. 18.1, por entender que, al admitir este precepto
la posibilidad de que se aprueben «disposiciones de
carácter general de aplicación en todo el
territorio nacional, relativas a la ordenación del
dominio público hidráulico», entraña
una invasión de la potestad reglamentaria de aquella
Comunidad Autónoma en relación con las aguas
continentales de su competencia. El alegato carece de fundamento,
pues el precepto en cuestión se limita a exigir el
informe preceptivo del Consejo Nacional del Agua sobre los
proyectos de reglamentos de aplicación general elaborados
por el Gobierno u otros órganos de la Administración
del Estado, pero no prejuzga cuáles sean las disposiciones
a informar -que, obviamente, al tratarse de normas de aplicación
en todo el territorio nacional, deberán referirse
a aquellos aspectos de la ordenación de los recursos
hidráulicos sobre los que el Estado tiene competencias
exclusivas- ni excluye el ejercicio de la potestad reglamentaria
de la Administración gallega dentro de su propio
ámbito de competencias en la materia. El precepto
impugnado no supone, por tanto, una alteración inconstitucional
del régimen de distribución de competencias
sobre las aguas continentales.
22. El Gobierno Vasco impugna por entero el Capítulo
Primero del Título IV de la Ley de Aguas, relativo
a las «servidumbres legales» (arts. 45 a 47),
y la Junta de Galicia y el Gobierno Balear combaten algunos
de estos artículos, por entender que se refieren
sea a la utilización del dominio público hidráulico,
sea a su protección o a la policía demanial,
aspectos sobre los que el Estado carece de competencia en
aquellas Comunidades cuando se trata de aguas intracomunitarias.
Pero estas alegaciones deben ser rechazadas. Como se deduce
del contenido de los arts. 45 a 47, así como de la
remisión al Código Civil prevista en el art.
46, estos preceptos regulan determinados extremos de las
servidumbres legales en materia de aguas, servidumbres que
recaen no sobre el dominio público hidráulico,
sino sobre predios sirvientes, normalmente ribereños
o próximos a los cauces o lechos de las aguas continentales,
respecto de los que se imponen determinadas limitaciones
de las facultades del propietario con el fin de garantizar
el uso de los recursos hidráulicos por terceras personas
o por la colectividad. Esta regulación no puede considerarse
propiamente como disciplina del uso o protección
del demanio hídrico, sino que se encuadra en el concepto
material de legislación civil, que al Estado corresponde
establecer en exclusiva, en virtud del art. 149.1.8.ª
de la Constitución, en cuyo enunciado halla también
encaje la servidumbre legal de uso público prevista
en el art. 6 a) de la Ley. A cuanto antecede debemos añadir
que la propia Ley de Aguas habilita a los Organismos de
cuenca para imponer las servidumbres legales mencionadas
en el art. 46, y que, de acuerdo con la Disposición
adicional cuarta, esta función corresponde a las
Comunidades Autónomas que ejerzan competencias sobre
el dominio público hidráulico en virtud de
sus Estatutos de Autonomía, cuando se trate de cuencas
intracomunitarias. Sentado lo cual, ningún obstáculo
existe en la Ley impugnada para que, conforme a lo dispuesto
en el art. 10.7 de el Estatuto de Autonomía, el País
Vasco pueda establecer y regular las servidumbres públicas
que, en materias de su competencia, sean necesarias en beneficio
de los bienes de dominio público y patrimoniales
cuya titularidad corresponda a dicha Comunidad Autónoma.
23. El régimen de uso o aprovechamiento del dominio
público hidráulico tiene su regulación
específica en los Capítulos Segundo y Tercero
del Título IV de la Ley (arts. 48 a 72), que se refieren,
respectivamente, a los usos comunes y privativos y a las
autorizaciones y concesiones. Casi todos estos preceptos
han sido impugnados, con más detalle y mayor énfasis
en el recurso del Gobierno Vasco, por supuesta invasión
de las competencias que las Comunidades Autónomas
ostentan sobre el aprovechamiento de las aguas que discurren
íntegramente por el territorio y en materia de medio
ambiente y ordenación del territorio.
De acuerdo con nuestras consideraciones anteriores, es
necesario recordar aquí la distinción entre
las Comunidades Autónomas que han asumido la competencia
genérica sobre el régimen de los aprovechamientos
hidráulicos en las aguas que discurran íntegramente
por el territorio y aquellas otras que ostentan competencias
en materia de aguas dentro de los límites establecidos
por el art. 148.1.10.ª de la Constitución. En
el primer caso, la regla general es que corresponde a las
Comunidades Autónomas legislar los aprovechamientos
de aguas públicas en las cuencas intracomunitarias,
con las únicas salvedades que deriven de otros títulos
competenciales del Estado, como son los referidos a la legislación
básica sobre contratos y concesiones administrativas
y sobre el medio ambiente o a las bases del régimen
minero y energético (art. 149.1.18.ª, 23.ª
y 25.ª de la Constitución), entre otros. Con
estas excepciones, procede declarar que, en estas Comunidades
Autónomas y en relación con las cuencas intracomunitarias,
la legislación del Estado sobre el aprovechamiento
de las aguas públicas, sólo puede tener carácter
supletorio del Derecho propio de las mismas. Por el contrario,
en los demás casos, el Estado puede regular el uso
y aprovechamiento de las aguas continentales, siempre que
se salvaguarden las competencias asumidas por las Comunidades
Autónomas en materia de proyectos, construcción
y explotación de los aprovechamientos hidráulicos,
canales y regadíos de su interés, así
como las demás que ostenten sobre materias conexas,
cuando haya de darse prioridad a otros títulos competenciales.
Con arreglo a estos criterios generales procede analizar
ahora los preceptos impugnados de los Capítulos Segundo
y Tercero del Título IV de la Ley.
a) El Gobierno Vasco impugna los apartados 1 y 2 del art.
48 de la Ley, relativos al uso común general del
dominio público hidráulico, porque considera
que invaden las competencias del País Vasco sobre
los aprovechamientos hidráulicos en las aguas que
discurren íntegramente por el territorio. De acuerdo
con lo ya declarado en otro momento de esta Sentencia, es
cierto que a esa Comunidad Autónoma le corresponde
la regulación del uso común en dichas aguas.
Pero es preciso advertir que el art. 48, en sus apartados
1 y 2, no establece la regulación de este tipo de
utilización del demando hídrico, sino que
se remite a «lo que dispongan las Leyes y Reglamentos»,
sin prejuzgar el carácter estatal o autonómico
de unas y otros. Por el contrario, se ciñe a determinar
los supuestos en que el uso de las aguas, por ser común,
no requiere autorización ni concesión administrativa,
especificando los límites que circundan el ejercicio
de este derecho que todos tienen a usar de las aguas superficiales.
De ahí que deba entenderse que este precepto guarda
una relación directa e inmediata, como alega el Letrado
del Estado, con el sistema general o básico de concesiones
administrativas de aguas públicas, por lo mismo que,
a través de dicho precepto legal, se viene a impedir,
conforme a una ininterrumpida tradición legislativa,
la extensión de aquel sistema concesional a determinadas
formas de utilización de tales aguas públicas.
En consecuencia, los apartados 1 y 2 del art. 48 no invaden
competencias autonómicas, pues se reconducen a la
competencia que al Estado reserva el art. 149.1.18.ª
de la Constitución.
Los Senadores recurrentes y los Gobiernos de Galicia, Baleares
y Cantabria impugnan el apartado 3 del art. 48, por invasión
de las competencias de aquellas Comunidades Autónomas
sobre protección del medio ambiente y pesca fluvial.
No cabe estimar la impugnación, ya que este precepto
no establece ninguna regulación sustantiva, sino
que se remite a la legislación general del medio
ambiente o a otras legislaciones específicas, sin
prejuzgar la titularidad de la competencia para dictarlas.
b) Por idéntico motivo al de la impugnación
del artículo anterior, el Gobierno Vasco combate
también el art. 49, relativo a los usos comunes especiales
de las aguas, a lo que se opone el Letrado del Estado con
igual razonamiento, fundado en la competencia estatal para
aprobar la legislación básica de las concesiones
administrativas. Las mismas razones arriba invocadas sirven
para declarar que este precepto tampoco puede considerarse
inconstitucional, puesto que sólo delimita los supuestos
de uso común especial que no excluyen la utilización
de las aguas públicas superficiales por terceros,
en los que no cabe emplear la técnica concesional,
sino sólo la autorización administrativa previa.
Dicho sea sin perjuicio de la competencia de la Comunidad
Autónoma del País Vasco para regular en concreto
cada tipo de uso especial y para otorgar las correspondientes
autorizaciones.
c) El mismo debate se reproduce por el Gobierno Vasco y
el Letrado del Estado en relación con el art. 50.2
de la Ley, que impide adquirir por prescripción el
derecho al uso privativo del dominio público hidráulico.
A semejanza de lo declarado en los supuestos anteriores,
en este caso nos encontramos ante un precepto que regula
una de las bases de las concesiones administrativas de aguas
públicas, que corresponde aprobar al Estado, pues
en realidad viene a reiterar de otro modo la regla general
contenida en el apartado 1 del mismo art. 50, según
la cual el uso privativo de aguas públicas se obtiene
sólo por concesión administrativa, a salvo
los específicos supuestos de adquisición ex
lege. Bien puede entenderse que si las Comunidades Autónomas
con competencia sobre los aprovechamientos hidráulicos
pudieran establecer otros modos de adquisición del
uso privativo de las aguas en las cuencas intracomunitarias,
se daría al traste con el principio general de la
adquisición por concesión, es decir, previa
intervención administrativa constitutiva de aquel
derecho, principio que, sin lugar a dudas, figura entre
las bases del sistema concesional en materia de aguas, de
acuerdo con la Ley impugnada.
d) El art. 51 regula la extinción del derecho al
uso privativo de las aguas. Pero, si se excluye la mención
a la expropiación forzosa, que especifica para un
supuesto concreto lo que establece el art. 33.3 de la Constitución,
la norma impugnada se limita a determinar el régimen
de extinción de las concesiones sobre el dominio
público hidráulico, sus causas, requisitos
esenciales del procedimiento y efectos. Constituye, por
tanto, la regulación aplicable a un elemento esencial
de la relación concesional, susceptible de incluirse
entre las bases de las concesiones administrativas, que
corresponde al Estado regular en exclusiva, en virtud de
lo dispuesto en el art. 149.1.18.ª de la Constitución.
En consecuencia, el art. 51 de la Ley no modifica el sistema
de distribución de competencias entre el Estado y
las Comunidades Autónomas y es de directa aplicación
en todo el territorio, con la sola excepción prevista
en la Disposición adicional tercera de la Ley de
Aguas, respecto de la Comunidad Autónoma de Canarias.
La Junta de Galicia, los Senadores recurrentes y los Gobiernos
de Baleares y Cantabria impugnan específicamente
el apartado 4 del art. 51, por entender que la reversión
de las obras que regula debe operar en favor de las Comunidades
Autónomas cuando sean titulares del demanio hidráulico
concedido. En sentido contrario, el Letrado del Estado considera
que las obras construidas deben revertir al Estado, como
el precepto establece, por ser éste el titular único
de todo el dominio público hidráulico. Ambos
razonamientos se apoyan en una concepción patrimonialista
del dominio público que el propio Letrado del Estado
dice rechazar y que ya hemos descartado con anterioridad.
Sin necesidad de compartir la tesis en la que los recurrentes
se apoyan para sostener la impugnación de este precepto,
tesis que ya ha sido rechazada en otro lugar de esta Sentencia,
puede admitirse, no obstante, que el art. 51.4 de la Ley
da respuesta a una cuestión que se inserta directamente
en el régimen de aprovechamiento de las aguas, y,
en tal sentido, debe afirmarse que la reversión de
las obras construidas para la explotación de las
mismas ha de producirse en favor de la entidad que en cada
caso sea competente en materia de aprovechamientos hidráulicos.
Por ello, en la medida en que la norma recurrida extiende
imperativamente la reversión en favor del Estado
a las obras realizadas en los aprovechamientos concedidos
por las Administraciones hidráulicas autonómicas
en aguas intracomunitarias, procede declararla parcialmente
inconstitucional por invasión de las competencias
estatutarias asumidas en esta materia por las Comunidades
Autónomas.
e) El art. 52 es impugnado en su totalidad por el Gobierno
Vasco y, en su apartado 2, por la Junta de Galicia y el
Gobierno Balear, porque consideran que contempla dos modalidades
de aprovechamiento de los recursos hidráulicos cuya
regulación concierne a sus respectivas Comunidades
Autónomas en aguas intracomunitarias. El Letrado
del Estado alega, en sentido contrario, que aquella regulación
estatal forma también parte de las bases de las concesiones
administrativas, conforme a lo ordenado en el tantas veces
citado art. 149.1.18.ª de la Constitución.
El art. 52 establece y delimita los derechos al uso privativo
de ciertos recursos hidráulicos por ministerio de
la Ley, distinguiendo dos supuestos. El primero se refiere
a la utilización de aguas que no son de dominio público,
según la propia Ley, lo que supone una delimitación
general ex lege de las facultades del propietario de las
fincas por las que discurren aguas pluviales o en las que
se encuentren aguas estancadas (apartado 1). Se trata por
ello de la regulación de un aspecto específico
del régimen de la propiedad privada fundiaria, cuya
determinación corresponde al Estado en virtud de
lo dispuesto en el art. 149.1.8.ª de la Constitución.
El apartado 2 crea un derecho de aprovechamiento privativo
de aguas de dominio público que no requiere concesión
administrativa. Ahora bien, en el contexto de la Ley de
Aguas, se trata de una excepción a la regla general
establecida en el art. 57, según la cual el uso privativo
de las aguas exige la previa concesión administrativa,
precepto este último que debe considerarse básico
por la evidente razón de que consagra la regla general
de sometimiento de los usos privativos al sistema concesional.
Por lo mismo, la excepción a dicha regla general
ha de entenderse también básica, ya que, como
es fácil entender, si las Comunidades Autónomas
pudieran regular libremente los supuestos de adquisición
del derecho al uso privativo de las aguas públicas
por disposición legal, la norma general que impone
el otorgamiento concesional en cada caso podría quedar
vacía de CONTENIDO y virtualmente anulada por una
legislación autonómica contraria a aquella
opción básica del legislador estatal.
f) Los arts. 53 y 54 han sido impugnados por el Gobierno
Vasco y la Junta de Galicia, así como el primero
de ellos por los Senadores recurrentes, por entender que
invaden las competencias autonómicas sobre los aprovechamientos
hidráulicos, a lo que el Letrado del Estado responde
una vez más que forman parte de las bases del régimen
de las concesiones administrativas. Pero sin perjuicio de
la relación que estos preceptos tienen con el sistema
de concesiones administrativas para aprovechamientos hidráulicos,
lo cierto es que se ciñen a prever algunas potestades
administrativas de ordenación y limitación
de la explotación de los recursos hidráulicos
en circunstancias excepcionales o para garantizar la utilización
racional de los mismos. Por su carácter potestativo
y su indirecta incidencia en el régimen de las concesiones
no pueden considerarse amparados por el título competencial
que reconoce al Estado el art. 149.1.18.ª de la Constitución.
No obstante, es necesario advertir que el art. 53.3 se refiere
a un supuesto concreto de otorgamiento de concesiones en
precario, sobre caudales reservados o comprendidos en algún
plan del Estado, es decir, sobre aguas respecto de cuyo
aprovechamiento ostenta la competencia exclusiva el propio
Estado. Por consiguiente, este apartado 3 del art. 53 no
invade competencia autonómica alguna ni puede reputarse
inconstitucional, mientras que, conforme a lo arriba expuesto,
los apartados 1 y 2 de este mismo art. 53 y el art. 54 de
la Ley tiene sólo valor supletorio del Derecho que
puedan establecer las Comunidades Autónomas con competencia
general sobre los aprovechamientos hidráulicos en
las cuencas intracomunitarias.
g) El art. 55, impugnado por el Gobierno Vasco por el mismo
motivo que los artículos precedentes, regula un supuesto
específico de utilización de las aguas que
se capten con ocasión de las explotaciones mineras
y cuyo destino exclusivo ha de ser el de los propios aprovechamientos
de minas. No obstante su inserción en el texto de
la Ley de Aguas, este precepto viene a regular en realidad
un aspecto importante del régimen de explotación
de los recursos mineros y, por lo mismo debe considerarse
incluido entre las bases del régimen minero que corresponde
establecer al Estado según lo dispuesto en el art.
149.1.25.ª de la Constitución, ya que, dado
el contenido del precepto impugnado, ese último título
competencial es preferente sobre el más general relativo
a los aprovechamientos hidráulicos.
h) El art. 56, que ha sido impugnado también por
el Gobierno Vasco, prevé la adopción de medidas
urgentes y extraordinarias, en casos de estado de necesidad,
relativas a la utilización del dominio público
hidráulico. Se disciplina así un aspecto del
régimen general de los aprovechamientos hidráulicos
que incide directamente en el sistema de concesiones administrativas,
pues expresamente se prevé que aquellas medidas de
emergencia pueden adoptarse aun cuando la utilización
del dominio público hidráulico «hubiera
sido objeto de concesión». Es claro, por tanto,
que la determinación legal de los supuestos de hecho
excepcionales y de las medidas que hayan de adoptarse en
tales casos debe considerarse básica y aplicable
directamente en todo el territorio del Estado.
Sin embargo, junto a la regulación sustantiva de
los supuestos de hecho y de los efectos de las medidas consideradas,
el art. 56 habilita también al Gobierno para adoptar
tales medidas por Decreto, oído el Organismo de cuenca.
Este apoderamiento al Gobierno no puede tener alcance incondicionado,
pues si así fuera, podría privarse a la Comunidad
Autónoma del País Vasco de sus competencias
sobre los aprovechamientos de las aguas que discurren íntegramente
por su territorio. Por eso debe entenderse, y así
lo permite el precepto al imponer la audiencia del Organismo
de cuenca, que al Gobierno corresponde aprobar las referidas
medidas cuando afecte la situación de emergencia
a cuencas intercomunitarias, así como en los casos
en que la citada situación excepcional y las medidas
que hayan de adoptarse para combatirla afecten de manera
conjunta o interdependiente a esas cuencas hidrográficas
y a las aguas continentales que discurran íntegramente
por el territorio del País Vasco. En cambio, si la
situación de necesidad o de emergencia no excediera
de los límites de las aguas intracomunitarias, la
competencia para adoptar las medidas tendentes a superarlas
corresponde a los órganos de la Comunidad Autónoma
del País Vasco. Así interpretado, el art.
56 de la Ley de Aguas no es inconstitucional.
i) Los arts. 57 a 64 de la Ley establecen el régimen
general de las concesiones de aguas. De entre ellos, el
Gobierno Vasco impugna los arts. 57.1, 2, 3, 5 y 6; 58;
59.2, 3 y 4; 60; 61; 63 c), último párrafo,
y 64.2, por considerar que no tienen carácter básico.
El Tribunal no puede compartir esta tesis, pues un análisis
detenido de tales preceptos muestra que todos ellos se refieren
a aspectos imprescindibles del régimen concesional
en materia de aguas, como sostiene con razón el Letrado
del Estado. Así, el art. 57, tras establecer el principio
general de que el uso privativo de las aguas se adquiere
sólo por concesión (con las excepciones previstas
en la propia Ley), que es, como ya se ha dicho, una opción
fundamental de la nueva legislación en materia hídrica,
regula otros tantos elementos esenciales del sistema concesional,
como son: a) la necesidad de tener en cuenta la explotación
racional del conjunto de los recursos hidráulicos
y la no garantía de la disponibilidad de los caudales
concedidos (apartado 2); b) la posibilidad de modificación
de las concesiones preexistentes cuando así lo exija
la realización de obras de una nueva concesión
(apartado 3); c) la facultad que se reconoce a las Administraciones
estatal y autonómica de acceder a la utilización
de aguas, previa autorización especial, como excepción
al régimen concesional general (apartado 5) y d)
la posibilidad de prorrogar excepcionalmente y por causa
justificada el plazo de la concesión (apartado 6),
plazo que el propio Gobierno Vasco considera básico.
Tanto por el carácter esencial de los aspectos regulados
como por el contenido principal, estos preceptos deben considerarse
básicos. Lo mismo puede decirse de la regulación
del sistema de preferencia de las concesiones que se contiene
en el art. 58, cuyo orden concreto puede ser parcialmente
modificado, por lo demás, en cada plan hidrológico
de cuenca, lo que equivale, por tanto, a reconocer esta
potestad a las Comunidades Autónomas en relación
con los planes de su competencia. El art. 59 delimita, en
sus apartados 2, 3 y 4 el alcance del principio general
de especialidad o predeterminación del destino de
la concesión, con singular referencia a las concesiones
de aguas para riegos, en relación con las cuales
el art. 60 establece algunas prescripciones básicas
que han de respetarse en los casos en que los peticionarios
sean empresas o particulares interpuestos no titulares de
las tierras beneficiarias del riego. El art. 61 recoge el
principio básico de la transmisibilidad de los aprovechamientos
y constitución de gravámenes sobre los mismos,
con la exigencia, que debe entenderse asimismo básica
en cuanto garantía del destino concesional, de autorización
administrativa previa en ciertos casos. Del mismo modo,
merece la calificación de básico el art. 63
en su conjunto ya que contempla y regula en lo esencial
otro aspecto indispensable del régimen concesional,
cual es el de la revisión de las concesiones otorgadas
y los efectos económicos que comporta. Este mismo
razonamiento puede ser aplicado al art. 64.2, también
impugnado por el Gobierno Vasco, pero sólo en lo
que se refiere a la caducidad de los aprovechamientos privativos
adquiridos por concesión, no en cambio a la de los
demás usos privativos ganados por otro título,
cuyo régimen de caducidad tiene sólo carácter
supletorio de la legislación que sobre este punto
pueda dictar la Comunidad Autónoma del País
Vasco para los aprovechamientos de aguas intracomunitarias.
j) En particular, la Junta de Galicia y los Senadores recurrentes
atacan el art. 57.5, en conexión con el 41.1 y con
el 53.3, porque, a su entender, anula la potestad autonómica
de reserva de recursos esenciales que confieren a las Comunidades
Autónomas sus Estatutos de Autonomía y, entre
ellos, el art. 28.4 del Estatuto de Galicia. Pero este reproche
carece de valor impugnatorio, pues, aun cuando pudiera entenderse
que está en juego ese título competencial
autonómico, lo cierto es que los preceptos que ahora
se cuestionan no impiden el ejercicio de las potestades
que las Comunidades Autónomas tienen atribuidas al
respecto. Antes bien, el art. 57.5 se limita a facilitar
al Estado y a las Comunidades Autónomas el acceso
al uso de las aguas en general sin necesidad de concesión
previa, mientras que los arts. 41.1 y 53.3 se refieren a
reservas de aguas o caudales reservados por los planes hidrológicos
o por los planes del Estado, pero sin predeterminar en el
primer caso la autoridad competente para crear la reserva,
que lógicamente debe ser la que elabore y apruebe,
en los términos señalados, el plan hidrológico,
ni excluir en el segundo que puedan existir caudales reservados
en planes elaborados por las Comunidades Autónomas.
k) La Junta de Galicia y el Gobierno Vasco impugnan también
los arts. 65 a 68, que regulan el alumbramiento y utilización
de las aguas subterráneas. Pero las razones que invocan
pierden toda trascendencia, ya que, una vez declaradas de
dominio público las aguas de esta naturaleza, el
régimen de su utilización previsto por la
Ley responde, como regla general, a la técnica concesional,
quedando así reducida la cuestión a determinar
si los preceptos impugnados se ciñen o no a establecer
las bases del sistema concesional en materia de aguas subterráneas.
La respuesta ha de ser positiva, pues las normas impugnadas
determinan sólo las líneas maestras de ese
específico sistema concesional, como son, de un lado,
el requisito imprescindible del otorgamiento previo de autorizaciones
de investigación y la prioridad para conseguirlas
(arts. 65 y 66), y, de otro, algunas condiciones fundamentales
de las concesiones mismas (arts. 67 y 68), remitiéndose
a la legislación sobre expropiación forzosa
al objeto de determinar las indemnizaciones que proceden
en favor de los propietarios de los terrenos donde las aguas
se investiguen o alumbren o en favor de los titulares de
aprovechamientos preexistentes afectados por la nueva concesión.
l) Dentro del Título IV de la Ley, el Gobierno Vasco
recurre finalmente contra los arts. 69.1, 70, 71.1 y 3 y
72.1, 2 y 3. Por lo que se refiere a este último
precepto -art. 72- admite que puede ser básico que
exista un Registro de Aguas, y así debemos, en efecto,
declararlo aquí, por ser éste un elemento
esencial del sistema de concesiones administrativas sobre
las aguas, en cuanto instrumento indispensable de garantía
de las mismas. Lo que el Gobierno Vasco rechaza es la referencia
a los Organismos de cuenca contenida en los tres primeros
apartados del art. 72 y la remisión al reglamento
de la regulación de la organización y funcionamiento
del Registro. Pero tales especificaciones no invaden competencia
alguna de la Comunidad Autónoma vasca. Y no lo hacen
porque, de un lado, a tenor de lo dispuesto en la Disposición
adicional cuarta de la Ley, las funciones atribuidas a los
Organismos de cuenca corresponden a la Administración
hidráulica del País Vasco en las cuencas intracomunitarias;
y, de otro, porque la remisión al reglamento debe
entenderse que opera sólo en relación con
las cuencas hidrográficas a las que se extiende la
competencia exclusiva del Estado, ya que en relación
con las demás corresponde a las Comunidades Autónomas
regular su propia Administración hidráulica,
incluido el necesario Registro de Aguas, sin otro límite
que el de la legislación básica del Estado
sobre el régimen de las Administraciones públicas
(art. 149.1.18.ª), que, por lo que aquí interesa,
se contiene ya en el art. 72 de la Ley.
Análoga consideración merecen las remisiones
reglamentarias que efectúa el art. 71.1 y 3 en materias
sustantivas y de procedimiento, pues, aunque al Estado compete
regular el procedimiento administrativo común (art.
149.1.18.ª de la Constitución), ello no obsta
a las especialidades derivadas de la organización
propia de las Comunidades Autónomas, que pueden adaptar
por ello las reglas comunes a sus necesidades e intereses
peculiares respecto de los procedimientos especiales que
aprueben en materia de su competencia. Así interpretado,
el art. 71, en sus apartados 1 y 3, no es inconstitucional.
Por lo que se refiere a los arts. 69.1 y 70, debe entenderse
que son de aplicación meramente supletoria en las
Comunidades Autónomas con competencia general sobre
los aprovechamientos hidráulicos de las aguas que
discurren íntegramente por su territorio, ya que,
al referirse a determinados usos especiales o privativos
de bienes del demanio hidráulico, no establecen reglas
imperativas básicas de las concesiones administrativas,
al margen de la alusión a los principios de protección
del medio ambiente y de la calidad de las aguas, que en
todo caso vinculan a las Comunidades Autónomas, por
imperativo de los arts. 13.3 y 84 de la Ley de Aguas, que
si tienen carácter básico.
24. El recurso presentado por el Gobierno Vasco se dirige
también contra la totalidad de los preceptos del
Capítulo Cuarto del Título IV de la Ley (arts.
73 a 83) que regula las comunidades de usuarios. Alega el
órgano recurrente, de un lado, que esas normas no
son aplicables a la utilización de las aguas que
discurran íntegramente dentro del País Vasco,
y, de otro, que desconocen las potestades exclusivas de
autoorganización que corresponden a la Comunidad
Autónoma según su Estatuto. El alegato no
es convincente, porque no cabe identificar la determinación
del régimen de utilización del dominio público
hidráulico, que corresponde al Estado o a la Comunidad
Autónoma del País Vasco en los términos
señalados en el fundamento jurídico anterior,
con la regulación de la organización administrativa
que sea necesaria para la gestión de los recursos
hidráulicos. No es dudoso que la Comunidad Autónoma
del País Vasco tiene una potestad de autoorganización
que se manifiesta, por lo que ahora interesa, en la configuración
de su propia Administración hidráulica y en
la de los organismos, corporaciones o entidades administrativas
de ella dependientes y en la determinación de su
régimen jurídico de organización y
funcionamiento. Pero esta potestad organizatoria se halla
limitada por la competencia del Estado sobre las bases del
régimen jurídico de las Administraciones públicas
(art. 149.1.18.ª de la Constitución), que alcanza
también a las corporaciones de Derecho público
representativas de intereses económicos o profesionales
-SSTC 76/1983, de 5 de agosto, y 20/1988, de 18 de febrero-.
Las comunidades de usuarios que regula la Ley son, como
se indica expresamente en el art. 74.1 de la misma, Corporaciones
de Derecho público, adscritas al Organismo de cuenca
(o a la Administración hidráulica autonómica
correspondiente, de acuerdo con la Disposición adicional
cuarta), por lo que el Estado es competente para regular
las bases de su régimen jurídico, pudiendo
corresponder a las Comunidades Autónomas, según
sus Estatutos y en el ámbito de su competencia organizativa
en materia de Administración hidráulica, las
demás funciones normativas o ejecutivas sobre tales
Corporaciones. Nada alega el Gobierno Vasco sobre el eventual
carácter no básico de las prescripciones contenidas
en los arts. 73 a 83 de la Ley de Aguas, o de algunas de
ellas. Pero ello no nos exime de analizar si las mismas
se hallan amparadas por lo dispuesto en el art. 149.1.18.ª
de la Constitución.
A este respecto debe tenerse en cuenta que, como declaramos
en las recientes SSTC 48 y 49/1988, de 22 de marzo, reiterando
una doctrina constante de este Tribunal, «la finalidad
perseguida por la Constitución al conferir a los
órganos generales del Estado la competencia exclusiva
para establecer las bases de una materia es asegurar, en
aras de intereses generales superiores a los de las respectivas
Comunidades Autónomas, un común denominador
normativo, a partir del cual pueda cada Comunidad, en defensa
de su propio interés, introducir las peculiaridades
que estime convenientes dentro del marco competencial que
en la materia en cuestión le ha sido asignado por
la Constitución y su propio Estatuto». Tratándose
de Corporaciones de Derecho público, como es el caso
de las comunidades de usuarios de aguas públicas,
cuya finalidad no es otra que la gestión autónoma
de los bienes hidráulicos necesarios para los aprovechamientos
colectivos de los mismos, en régimen de participación
por los interesados, las bases del régimen jurídico
de este específico sistema de administración
pueden contemplar los siguientes aspectos esenciales o de
común aplicación: a) constitución y
modalidades de las comunidades de usuarios; b) régimen
general de potestades administrativas que se les atribuyen;
c) relaciones básicas con la Administración
pública de que dependan, y d) configuración
de sus órganos de administración, entendiendo
por básica en este punto, según el criterio
sostenido en las SSTC 48 y 49/1988 citadas con relación
a un supuesto análogo, «la normación
que prevea, en sus líneas fundamentales, la creación
de órganos unipersonales y colegiados, así
como el modo de integración de estos últimos
(su composición y los mínimos de participación
de los diferentes componentes de la comunidad) y sus atribuciones
esenciales». Esta regulación básica
debe respetar un margen de desarrollo normativo lo suficientemente
amplio como para permitir a las Comunidades Autónomas
competentes en la materia adoptar las opciones organizativas
que mejor se acomodan a sus necesidades e intereses, sin
olvidar tampoco en este punto, conforme a la doctrina sentada
en las citadas Sentencias constitucionales, que «no
pueden considerarse incluidas en el marco estatal básico
aquellas normas que no resultan justificadas por el objetivo
de garantizar los principios básicos que informan
el modelo organizativo diseñado por el legislador
estatal». A la luz de las observaciones generales
que preceden, el examen de los preceptos impugnados conduce
a las siguientes conclusiones. En primer lugar, deben considerarse
básicos aquellos preceptos que se refieren a la constitución
de las comunidades de usuarios, en su modalidad general
o en las variantes de Comunidad General y Junta Central
de Usuarios, ya sea obligatoria por disposición legal
(art. 73.1, inciso inicial) o por decisión del Organismo
de cuenca, lo que equivale a decir de la administración
hidráulica del País Vasco en lo que concierne
a las aguas a que se extiende su competencia (arts. 73,
79, 80, 82 y 83), ya sea facultativa para los usuarios (arts.
73.2 y 3, 82 y 83). También es básica por
la misma razón la excepción contemplada en
el art. 73.5 a la constitución de las Corporaciones
de Derecho público que en los apartados anteriores
se regulan. Ninguna de estas normas sobrepasa los límites
materiales de la normación básica, pues se
ciñe a establecer los supuestos de constitución
de las entidades corporativas en cuestión.
En segundo lugar son básicos aquellos preceptos
que enuncian, en términos generales, las potestades
administrativas que se confieren a dichas Entidades para
el cumplimiento de sus fines, tales como la ejecutividad
de sus acuerdos en el ámbito corporativo y su ejecución
forzosa por la vía de apremio (arts. 75.1 y 4 y 76.5
y 6, último párrafo), el carácter de
beneficiarias de la expropiación forzosa y de la
imposición de servidumbres (art. 75.2) y la potestad
sancionadora (art. 76.6, primer párrafo), puesto
que todos ellos establecen otros tantos elementos esenciales
del régimen jurídico de estas Corporaciones
públicas. En tercer lugar, también deben considerarse
básicos los preceptos que definen en sus líneas
maestras las relaciones de estas Corporaciones con la Administración
de que dependen o que ostenta la potestad de tutela sobre
las mismas. Así, tienen tal carácter los párrafos
segundo, in fine, y cuarto del art. 73.1, que prescriben
la aprobación de los Estatutos u Ordenanzas de las
Comunidades de usuarios por el Organismo de cuenca (o la
Administración hidráulica autonómica,
en su caso) y la naturaleza y alcance de dicha potestad
de aprobación. Lo mismo puede decirse del art. 73.5,
referido a la aprobación por el Organismo de cuenca
de los convenios específicos que sustituyan el régimen
de comunidad; del art. 74.1, que establece el principio
general de la tutela de las comunidades de usuarios por
el Organismo de cuenca; del art. 74.3, en cuanto prescribe
la aprobación por el Organismo de cuenca de las Ordenanzas
y Reglamentos de las Comunidades Generales y de las Juntas
Centrales de Usuarios; del art. 74.4, que prevé un
control sustitutivo de la Administración hidráulica
para el caso de que las comunidades de usuarios no aprueben
sus Ordenanzas; del art. 75.3, que establece la obligación
de las comunidades de realizar las obras e instalaciones
que la Administración les ordene a fin de evitar
el mal uso del agua o el deterioro del demanio hidráulico,
así como la sanción administrativa del incumplimiento
de dicha obligación, y, por último, del art.
76.5, que permite recurrir en alzada ante el Organismo de
cuenca contra los acuerdos de la Junta General y de la Junta
de Gobierno de las Comunidades de usuarios.
En cuanto a los preceptos que regulan la organización
interna de las Comunidades de usuarios, sólo pueden
considerarse básicos, según el criterio expuesto
con anterioridad, aquellos que prevén la creación
de los órganos fundamentales y sus atribuciones esenciales,
así como los que fijan las reglas generales de articulación
de la participación de los usuarios en tales órganos.
De acuerdo con ello, son básicos el art. 73.1, párrafo
segundo, que prescribe la elaboración y aprobación
de los Estatutos y Ordenanzas de la Comunidad por los propios
usuarios, sin perjuicio de la aprobación definitiva
por la Administración de tutela; el art. 74.2, que
establece el principio de participación y representación
obligatoria de los titulares de bienes y servicios y de
los participantes en el uso del agua, en relación
a sus respectivos intereses; el art. 76.1, 2, 3, 4 y 6,
que regula el esquema general de los órganos fundamentales
de las Comunidades de usuarios, los principios de su integración
o composición, en atención al principio de
participación, y sus atribuciones esenciales; y,
por conexión, es también básico el
art. 77, que respeta la organización tradicional
de los aprovechamientos colectivos de las aguas y, en especial,
de los Jurados o Tribunales de Riego. Todos los preceptos
de la Ley de Aguas mencionados constituyen el armazón
legislativo básico de las Corporaciones de usuarios,
en cuyo desarrollo la Comunidad Autónoma del País
Vasco dispone de un amplio margen de libertad de decisión
para la configuración normativa de los Organismos
correspondientes que dependan de su propia Administración
hidráulica.
Por el contrario, no tienen carácter básico,
porque establecen reglas de detalle ajenas a los aspectos
fundamentales del régimen de las comunidades de usuarios,
los siguientes preceptos: el inciso final del párrafo
primero del art. 73.1, relativo a las denominaciones específicas
de las comunidades; el art. 74.2, que prescribe el contenido
de los Estatutos y Ordenanzas, excepción hecha del
principio de participación y representación
que sanciona; el art. 78, que regula un aspecto concreto
del modo de definición de la titularidad de las obras
que integran los aprovechamientos colectivos. Tampoco es
básico el art. 81, que no regula un nuevo tipo de
comunidad de usuarios, sino que condiciona el otorgamiento
de concesiones para abastecimiento de aguas a varias poblaciones
a la constitución de mancomunidades, consorcios u
otras entidades semejantes. El régimen jurídico
básico de estas entidades se establece en la legislación
de régimen local, que a la Comunidad Autónoma
del País Vasco corresponde desarrollar y, en su caso,
ejecutar, en el ámbito de sus competencias. Por otra
parte, el condicionamiento de las concesiones que prevé
el art. 81 de la Ley no puede considerarse como una norma
básica sobre concesiones administrativas, habida
cuenta de que regula un supuesto específico y no
contiene una norma general del propio sistema concesional.
En consecuencia, el citado precepto, al igual que los referidos
arts. 73.1, párrafo primero, inciso final, 74.2,
con excepción del principio de participación
que establece, y 78 son de aplicación meramente supletoria
en el País Vasco.
25. El Título V de la Ley 29/1985, bajo la rúbrica
«De la protección del dominio público
hidráulico y de la calidad de las aguas continentales»,
incluye una serie de disposiciones de diferente alcance
y finalidad. Alguna se refiere a la protección del
dominio público stricto sensu, en concreto el art.
87, que atribuye al Estado el apeo y deslinde de los cauces
demaniales. Esta reserva estatal de competencia no es inconstitucional,
ya que, como hemos declarado en un fundamento jurídico
anterior, las competencias sobre la protección del
demanio hidráulico corresponden al Estado para el
cumplimiento de los mandatos establecidos en el art. 132.1
de la Constitución. Dicho sea lo anterior sin perjuicio
de que aquellas competencias estatales de apeo y deslinde
puedan ejercerse, por delegación, a través
de los Organismos de cuenca, como señala el propio
art. 87 o, en su caso, por medio de la Administración
hidráulica autonómica en las cuencas intracomunitarias,
con arreglo a lo previsto en la Disposición adicional
cuarta de la propia Ley.
La casi totalidad de los preceptos de este Título
V regulan la denominada policía demanial. En lo que
concierne a las aguas que discurran íntegramente
por su territorio, las competencias sobre esta materia corresponden,
sin duda, a las Comunidades Autónomas que hayan asumido
en general las relativas a los aprovechamientos hidráulicos.
Así lo hemos indicado ya en anterior fundamento jurídico
y procede reiterarlo ahora, pues la policía de aguas
debe entenderse comprendida en el concepto de aprovechamientos
hidráulicos. Como admite el Letrado del Estado, la
propia Ley de Aguas viene a reconocerlo expresamente cuando
en el art. 86 previene que «la policía de las
aguas superficiales y subterráneas y de sus cauces
y depósitos naturales, zonas de servidumbre y perímetros
de protección se ejercerá por la Administración
hidráulica competente». A este respecto, la
Ley se limita, en términos generales, a establecer
algunas prescripciones de principio, con el fin de garantizar
la calidad de las aguas continentales y de su entorno, sin
merma de la competencia de las Comunidades Autónomas
para desarrollar o complementar aquellas normas generales
y para ejecutarlas en el ámbito de sus competencias
administrativas sobre el dominio público hidráulico.
Tales prescripciones encuentran fácil encaje en la
legislación básica sobre protección
del medio ambiente, que al Estado corresponde dictar ex
art. 149.1.23.ª de la Constitución, por lo que
no pueden reputarse inconstitucionales los arts. 85, 89,
d), y 91.
Dentro de este repertorio de medidas protectoras de la
calidad de las aguas, destaca la facultad que el art. 88.1
atribuye al Gobierno para establecer alrededor de los lechos
de lagos, embalses y lagunas un área de protección
en la que se condicionará el uso del suelo y las
actividades que se desarrollen. Es ésta una competencia
de ejecución que no encuentra respaldo en el art.
149.1.23.ª de la Constitución, ni tampoco en
el art. 149.1.22.ª cuando se trate de aguas que discurran
íntegramente por una Comunidad Autónoma. De
ahí que esta atribución no pueda corresponder
al Gobierno en relación con las aguas o lechos intracomunitarios.
Por otra parte, cuando se ejerza respecto de lagos, lagunas
o embalses en cuencas intercomunitarias, la decisión
gubernativa puede incidir en el ejercicio de las competencias
autonómicas sobre ordenación del territorio.
La competencia del Estado sobre la ordenación de
recursos y aprovechamientos hidráulicos en estas
aguas no justifica una interferencia semejante en la esfera
competencial de las Comunidades Autónomas, máxime
con el grado de indefinición que, en cuanto al condicionamiento
del uso del suelo y de las actividades en aquellas áreas,
se deriva del art. 88.1. En fundamento jurídico anterior
ya se ha señalado que no es inconstitucional el art.
6 de la Ley de Aguas, que sujeta las márgenes de
los cauces públicos a una zona de policía
de 100 metros, dado que puede considerarse como una norma
general básica de protección del medio ambiente.
El art. 88.3 extiende esta zona de policía a las
márgenes de lagos, lagunas y embalses, por lo que
merece la misma calificación. También se ha
expuesto que, respecto de tales zonas, los planes hidrológicos
de cuenca podrían establecer una regulación,
asimismo, básica de protección medioambiental.
Ahora bien, atribuir, además, al Gobierno la potestad,
de imprecisos límites, que le confiere el art. 88.1
supone una extralimitación competencial, en detrimento
de las potestades que todas las Comunidades Autónomas
han asumido sobre la ordenación del territorio y
la gestión del medio ambiente. Por ello, el art.
88.1 de la Ley de Aguas debe ser declarado inconstitucional.
No puede decirse lo mismo del art. 88.2, que permite a
los Organismos de cuenca prever en sus proyectos zonas de
servicio para la explotación de los embalses. En
la medida en que tales zonas de servicio sean estrictamente
indispensables para los aprovechamientos hidráulicos
de competencia estatal, aquella facultad resulta inherente
al ejercicio de las competencias que atribuye al Estado
el art. 149.1.22.ª de la Constitución, bien
entendido que debe ser ejercida en coordinación con
la planificación y ordenación del territorio.
Por lo demás, las extralimitaciones en que pudiera
incurrir la Administración hidráulica del
Estado, respecto de las estrictas condiciones que legitiman
dicha facultad, podrían ser impugnadas ante los órganos
judiciales competentes.
26. El Capítulo Segundo del Título V (arts.
92 a 100) incluye determinadas normas sobre los vertidos
en aguas continentales que afectan a la policía demanial,
pero que tienen el carácter de normas básicas
de protección del medio ambiente, cuya legitimidad
deriva de lo dispuesto en el art. 149.1.23.ª de la
Constitución. No obstante, algunos de los preceptos
impugnados atribuyen potestades de ejecución. Las
que asignan estas potestades a los Organismos de cuenca
(arts. 96 y 99) no son inconstitucionales, habida cuenta
de que las mismas se entienden conferidas a las Administraciones
hidráulicas de las Comunidades Autónomas con
competencia general en materia de aprovechamientos hidráulicos
respecto de las aguas que discurren íntegramente
por su territorio (Disposición adicional cuarta de
la Ley). En cambio, las competencias de ejecución
que se atribuyen al Gobierno (arts. 95, párrafo segundo,
96 in fine y 98) corresponden a aquellas Comunidades Autónomas
respecto de las aguas intracomunitarias, y sólo podrán
ser ejercidas por el Estado, como expresamente dispone el
art. 98, cuando puedan considerarse incluidas en el ámbito
de las competencias del Ejecutivo estatal, de acuerdo con
lo dispuesto en el art. 149.1.22.ª de la Constitución.
27. El art. 101 se refiere a una materia -la reutilización
de aguas depuradas- que se enmarca en el concepto de aprovechamientos
hidráulicos, aunque también pueden incidir
sobre la misma otros títulos competenciales. En principio,
corresponde a las Comunidades Autónomas con competencia
general sobre dichos aprovechamientos, en aguas intracomunitarias,
regular y gestionar la reutilización de aguas depuradas,
pero ello sin perjuicio de la competencia del Estado sobre
la legislación básica del medio ambiente,
las bases y coordinación de la sanidad u otras competencias
reservadas al mismo en la Constitución. El párrafo
primero del art. 101 habilita precisamente al Gobierno para
establecer las «condiciones básicas para la
reutilización directa de las aguas, en función
de los procesos de depuración, su calidad y los usos
previstos», es decir, para dictar determinadas normas
que, siempre que el contenido sea efectivamente básico,
se inscriben en el título competencial sobre la sanidad
que al Estado reserva el art. 149.1.16.ª de la Constitución.
Es cierto que el precepto legal impugnado no fija directamente
las condiciones que hayan de cumplirse para proceder a la
reutilización de las aguas, sino que remite a la
potestad normativa del Gobierno para que, por vía
reglamentaria, se especifiquen en cada caso tales condiciones
básicas. Pero es éste un supuesto en el que
concurren razones de orden técnico o coyuntural que,
de acuerdo con la reiterada doctrina de este Tribunal permiten
exceptuar la exigencia de rango legal que, como regla general,
deben cumplir las normas básicas que rijan en una
determinada materia, pues no es dudoso que los distintos
procesos de depuración, la calidad necesaria en cada
caso y los diferentes usos a que se destinen las aguas reutilizadas
hacen virtualmente imposible una determinación ex
lege de los requisitos básicos que hayan de respetarse
en las diversas operaciones de reutilización directa
de las aguas. Por todo ello, el párrafo primero del
art. 101 no es inconstitucional.
El párrafo segundo del art. 101 contiene una norma
sustantiva, que debe considerarse básica en materia
de concesiones administrativas, pues introduce un específico
supuesto concesional en el caso de que la reutilización
de las aguas se lleve a cabo por persona distinta del primer
usuario, considerando a tal efecto que ambos aprovechamientos
son independientes y deben ser objeto de concesiones distintas.
Por ello, este precepto, no excede de la competencia que
atribuye al Estado el art. 149.1.18.ª de la Constitución.
El art. 102 remite al reglamento la determinación
de eventuales ayudas o auxilios del Estado a quienes realicen
algunas de las actividades que el proyecto legal enuncia.
Pero es claro que este precepto no establece por sí
mismo regulación alguna de directa aplicación
que limite o menoscabe competencias autonómicas,
lo que, sin necesidad de otras razones, obliga a rechazar
la pretensión de inconstitucionalidad dirigida frente
al mismo. Sea ello dicho sin perjuicio de recordar aquí
la reiterada doctrina de este Tribunal, según la
cual la facultad del Estado de otorgar subvenciones o beneficios
económicos con cargo a sus presupuestos no es concepto
o título válido para delimitar sus competencias
respecto de las que son propias de las Comunidades Autónomas
(SSTC 39/1982, de 30 de junio; 144/1985, de 25 de octubre;
179/1985, de 19 de diciembre; 95/1986, de 10 de julio; y
152/1988, de 20 de julio, entre otras).
Por último, el art. 103 recoge algunas prescripciones
sobre el régimen jurídico de las llamadas
zonas húmedas. En rigor, no es ésta una materia
que quepa incluir necesariamente dentro de la relativa a
las aguas o al dominio público hidráulico,
aunque en ocasiones sea notoria su relación con la
ordenación y gestión de los recursos hidráulicos.
Pero, en cualquier caso, el contenido normativo de este
precepto legal no excede de la legislación básica
que el Estado puede aprobar para proteger el medio ambiente,
sin atribuir a los Organismos de cuenca potestades decisorias
que pudieran coartar las atribuciones que corresponden a
las Administraciones autonómicas en esta misma materia.
28. Del Título VI de la Ley de Aguas se impugnan
los arts. 104 y 105, que regulan el canon de utilización
de determinados bienes del dominio público hidráulico
y el canon de vertidos en aguas públicas, respectivamente.
Consideran los recurrentes que, por lo que atañe
a las aguas intracomunitarias, esos preceptos son inconstitucionales,
sea porque gravan objetos tributarios de competencia autonómica,
sea porque el sujeto activo de las exacciones debe ser la
Comunidad Autónoma y no el Estado. El Letrado del
Estado sostiene, por el contrario, que, siendo todas las
aguas de titularidad estatal, el Estado es el sujeto activo
de la imposición. Ahora bien, como se ha declarado
con anterioridad, el hecho de que el dominio público
hidráulico sea en su totalidad de titularidad estatal
no significa que todas las competencias que se ejerzan sobre
el mismo hayan de corresponder también al Estado,
ya que el dominio público no es concepto que por
sí sólo delimite competencias en la Constitución
o en los Estatutos de Autonomía. Pero tampoco puede
aceptarse, sin más, la tesis -que los recurrentes
no justifican en precepto específico alguno- en virtud
de la cual los arts. 104 y 105 de la Ley gravan objetos
tributarios de competencia autonómica.
Las exacciones que regulan estos artículos tienen
como presupuesto o hecho imponible la utilización
del dominio público hidráulico en determinados
casos o para determinados fines. Para deslindar las competencias
en relación con ese régimen económico-financiero,
resulta decisivo atender a lo que establecen las normas
reguladoras de la financiación autonómica
que se refieren a estos supuestos. El art. 7.1 de la Ley
Orgánica de Financiación de las Comunidades
Autónomas, a la que se remiten tanto el art. 157.3
de la Constitución como los Estatutos de Autonomía,
dispone a este propósito que las Comunidades Autónomas
podrán establecer tasas sobre la utilización
de su dominio público, de donde se sigue a contrario
sensu que corresponde al Estado establecer las tasas que
graven la utilización del dominio público
estatal. En consecuencia, los arts. 104 y 105 de la Ley
no exceden de la competencia del Estado en materia financiera,
sin perjuicio de que, como los mismos preceptos disponen,
los tributos que en ellos se crean hayan de ser gestionados,
recaudados o percibidos por los Organismos de cuenca, lo
que equivale a decir por la Administración hidráulica
de las Comunidades Autónomas en las cuencas intracomunitarias,
que han de destinarlos a la protección y mejora del
dominio público y de la calidad de las aguas. A mayor
abundamiento, en lo que atañe al canon de vertidos
autorizados, a que se refiere el art. 105, hay que entender
que la creación de este tributo responde también
a la competencia del Estado sobre la legislación
básica en materia de medio ambiente, puesto que se
trata de una opción esencial de la acción
administrativa encaminada a la protección y mejora
de la calidad de las aguas y demás recursos naturales
integrados en el dominio público hidráulico.
En consecuencia, los citados arts. 104 y 105 de la Ley no
invaden las competencias de las Comunidades Autónomas.
El art. 107, también impugnado por su conexión
con los anteriores, es susceptible de idéntico pronunciamiento
en lo que atañe al apartado 1; por su parte, el apartado
2 contiene normas comunes de procedimiento, de competencia
estatal ex art. 149.1.18.ª de la Constitución,
y directamente aplicables, por tanto, en todo el territorio
nacional.
29. Por lo que concierne a las impugnaciones dirigidas
contra los preceptos incluidos en el Título VII de
la Ley de Aguas, procede recordar ahora la doctrina de este
Tribunal establecida en la STC 87/1985, de 16 de julio,
y reiterada en las SSTC 102/1985, de 4 de octubre; 137/1986,
de 6 de noviembre y 48/1988, de 22 de marzo, entre otras,
según la cual las Comunidades Autónomas tienen
potestad sancionadora, en las materias sustantivas sobre
las que ostentan competencias y, en su caso, pueden regular
las infracciones y sanciones ateniéndose a los principios
básicos del ordenamiento estatal, pero sin introducir
divergencias irrazonables o desproporcionadas al fin perseguido
respecto del régimen jurídico aplicable en
otras partes del territorio, por exigencia derivada del
art. 149.1.1.ª de la Constitución. Con arreglo
a esta doctrina, debe declararse que los arts. 108 y 109
de la Ley, cuyas prescripciones tienen carácter básico,
puesto que establecen de manera general los tipos de ilícitos
administrativos en materias de aguas, los criterios para
la calificación de su gravedad y los límites
mínimos y máximos de las correspondientes
sanciones, son de aplicación directa en todo el territorio
del Estado, sin perjuicio de la legislación sancionadora
que puedan establecer las Comunidades Autónomas en
relación con los aprovechamientos hidráulicos
de su competencia, incluida la policía demanial o
de aguas, llegando, en su caso, a modular tipos y sanciones
en el marco de aquellas normas básicas, en atención
a razones de oportunidad, que pueden variar en los distintos
ámbitos territoriales. Asimismo, la asignación
de competencias ejecutivas sancionadoras que dispone el
art. 109.2 debe entenderse referida a los órganos
ejecutivos de las Comunidades Autónomas en materia
de su competencia. Por otra parte, los arts. 110 y 111 son
también de aplicación directa en todo el territorio
del Estado, puesto que se limitan a regular, de un lado,
las indemnizaciones por daños y perjuicios ocasionados
en el dominio público hidráulico (art. 110.1),
lo que constituye un supuesto específico de responsabilidad
civil por daños, materia que forma parte de la legislación
civil reservada al Estado por el art. 149.1.8.ª de
la Constitución, o a disponer, de otro, medios de
ejecución forzosa de las medidas sancionadoras, que
forman parte del procedimiento administrativo común
cuya aprobación corresponde al Estado ex art. 149.1.18.ª
de la Constitución, ya que en este caso el precepto
impugnado no hace otra cosa que especificar la aplicación
de tales medios de ejecución forzosa previstos en
la legislación general sobre el procedimiento administrativo,
y fijar un límite máximo a la cuantía
de las multas coercitivas, para garantizar un tratamiento
sustancialmente igual de los interesados (arts. 110.2 y
111).
30. Por último, la Junta de Galicia impugna la Disposición
final segunda y, en parte, la Disposición derogatoria
primera de la Ley. Aquélla autoriza al Gobierno para
dictar las disposiciones reglamentarias precisas para el
cumplimiento de la Ley, lo que, según la Junta de
Galicia, precluye inconstitucionalmente las potestades legislativas
y reglamentarias de las Comunidades Autónomas en
la materia. El alegato no requiere un examen muy detenido
para desecharlo, pues es obvio que semejante remisión
genérica a la potestad reglamentaria del Gobierno
sólo puede ser interpretada, de conformidad con la
Constitución, como habilitación para el ejercicio
de aquella potestad normativa en las materias de competencia
estatal a que la propia Ley de Aguas se refiere, sin merma
alguna de las que correspondan a las Comunidades Autónomas.
Frente a la Disposición derogatoria primera la recurrente
afirma que no puede operar un efecto derogatorio de la Ley
de Aguas de 13 de junio de 1879, ni del art. 38.5 de la
Ley de Montes de 8 de junio de 1957, sin infringir al tiempo
la Disposición transitoria tercera del Estatuto de
Autonomía de Galicia. Como en el supuesto anterior,
el alegato es también inconsistente, ya que es del
todo claro que la citada Disposición estatutaria
gallega no impide, ni podría impedir, a las Cortes
Generales legislar en materias de su competencia, pudiendo
por lo mismo modificar por nuevas Leyes las que estuvieran
vigentes antes de la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía
de Galicia, las cuales tendrán en dicha Comunidad
Autónoma valor aplicativo directo o supletorio, según
las normas distributivas de competencias que se contienen
en la Constitución y en el citado Estatuto. Lo contrario
llevaría a la consecuencia de que, hasta tanto legisle
el Parlamento de Galicia sobre las materias de su competencia,
la legislación del Estado previa al Estatuto quedaría
indefinidamente congelada, singular y paradójico
efecto este que, como razonado queda, no se desprende en
modo alguno de aquella norma transitoria, que carece de
fuerza para enervar la potestad de modificar o derogar las
leyes del Estado que las Cortes Generales ostentan y que
pueden ejercer según el modo que en cada momento
estimen más oportuno. Todo ello, claro está,
sin perjuicio de que el Parlamento de Galicia pueda legislar
cuando lo considere necesario, en materias de su competencia,
pero sin olvidar que en tal caso, y respecto de las materias
sobre las que ostente competencia exclusiva, será
aplicable en Galicia, con carácter supletorio, la
legislación estatal que en su momento se halle en
vigor y no la que lo estaba cuando entró en vigor
el Estatuto de Autonomía.
31. En el conflicto positivo de competencia núm.
995/1986, acumulado en el presente proceso constitucional,
el Gobierno Vasco combate la mayor parte de los preceptos
del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se
aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico,
en desarrollo de los Títulos preliminar I, IV, V,
VI y VII de la Ley 29/1985. El órgano que plantea
el conflicto reproduce en sus alegaciones la argumentación
utilizada en el recurso de inconstitucionalidad contra la
Ley, aplicándola de manera genérica, con algunas
excepciones, a los preceptos reglamentarios impugnados.
Por su parte, el Letrado del Estado se opone a la estimación
del conflicto por las mismas o análogas razones invocadas
en defensa de la constitucionalidad de los preceptos impugnados
de la Ley, si bien señala que, en el caso de que
se reconozca a la Comunidad Autónoma actora la titularidad
de alguna de las competencias controvertidas, ello no acarrea
la nulidad de los correspondientes preceptos, sino tan sólo
su no aplicabilidad directa en el País Vasco.
Planteada en estos términos la controversia, procede
afirmar que la fundamentación jurídica general
que ha quedado expuesta en relación con los preceptos
de la Ley impugnados por el Gobierno Vasco con base en motivos
competenciales es, en principio, aplicable a la resolución del presente conflicto positivo de competencia, lo que nos
exime ahora de ociosas repeticiones, más aún
si se tiene en cuenta que muchos de los preceptos del Reglamento
de Dominio Público Hidráulico cuestionados
por el Gobierno Vasco reproducen con exactitud otros tantos
preceptos de la Ley de Aguas, conviniéndoles, por
tanto, idénticos razonamientos y conclusiones.
No obstante lo cual, la circunstancia de que el Reglamento
no incluya ninguna cláusula general de salvaguarda
de las competencias autonómicas en materia de aguas,
semejante, por ejemplo, a las que establecen las disposiciones
adicionales cuarta y séptima de la Ley de Aguas,
así como el carácter infralegal de las normas
controvertidas, nos obligan a formular algunas observaciones
preliminares que permitan centrar el alcance del conflicto
y resolverlo en sus justos términos constitucionales.
32. Al País Vasco corresponde la competencia sobre
los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos
cuando las aguas discurran íntegramente dentro de
su territorio, y la competencia exclusiva sobre las aguas
subterráneas no renovables que se hallen en su territorio,
sin perjuicio del dominio público estatal de los
recursos hidráulicos a que se refiere el Título
I de la Ley de Aguas, y de las competencias del Estado derivadas
de otros títulos constitucionales específicos,
en el sentido ya expuesto. Aunque el Reglamento del Dominio
Público Hidráulico no alude expresamente a
aquel criterio primordial de distribución competencial,
en función del carácter intercomunitario de
las aguas, hay que entender, conforme a lo dispuesto en
la Ley de Aguas que desarrolla, que las competencias de
ejecución que atribuye al Gobierno, a la Administración
del Estado o a los Organismos de cuenca corresponden al
Gobierno y a la Administración hidráulica
del País Vasco en relación con las aguas superficiales
de las cuencas intracomunitarias y respecto de las aguas
subterráneas no renovables que se hallen en su territorio,
salvo excepción justificada en títulos competenciales
distintos.
Por otra parte, conviene tener en cuenta que el Real Decreto
849/1986 desarrolla o complementa la regulación de
la Ley de Aguas en relación con materias, aspectos
o cuestiones de distinta naturaleza. Esta regulación
afecta, en primer lugar, a materias de la exclusiva competencia
del Estado -así el régimen de titularidad
del demanio hídrico y sus pertenencias, las servidumbres
legales de carácter civil y el régimen económico-financiero
de la utilización del dominio público hidráulico
estatal-; en segundo lugar, tiene por objeto materias respecto
de las cuales la Comunidad Autónoma del País
Vasco ostenta competencia legislativa plena en lo tocante
a las aguas que discurren íntegramente por su territorio
-los aprovechamientos hidráulicos, en general, incluidos
los usos comunes y especiales y la policía demanial-;
en tercer lugar, toma en consideración determinados
aspectos sobre los que el Estado tiene sólo competencia
para establecer las bases o la legislación básica
-régimen jurídico de las Administraciones
públicas, concesiones administrativas, medio ambiente,
entre otras-; o, por último, incluye una regulación
pormenorizada de distintos procedimientos administrativos,
que el Letrado del Estado considera que corresponde aprobar
al Estado por tratarse de normas del procedimiento común.
Corolario necesario de la distinción anterior es
que la aplicabilidad directa o meramente supletoria en el
País Vasco de los diversos preceptos impugnados del
Reglamento, respecto de las aguas que discurren íntegramente
por su territorio, depende de la materia a la que cada uno
de tales preceptos se refiera o de la competencia del Estado
que hayan pretendido actuar. Así, mientras que los
que regulan las pertenencias del demanio hídrico
o cuestiones de índole civil o relativas al régimen
económico-financiero de la utilización de
los bienes demaniales del Estado son directamente aplicables
en todo el territorio del Estado, aquellos otros que disciplinan
el régimen de utilización del dominio público
hidráulico resultan, salvo excepción justificada
en títulos competenciales distintos, de aplicación
supletoria en el territorio de la Comunidad Autónoma
vasca.
De otro lado, es necesario advertir que los preceptos reglamentarios
que desarrollan las normas legales básicas sobre
el régimen jurídico de la Administración
hidráulica, las concesiones administrativas, el medio
ambiente u otras materias conexas no pueden por ese solo
hecho considerarse también básicos. Según
ha declarado recientemente este Tribunal en la STC 69/1988,
de 19 de abril, recogiendo y sintetizando su anterior doctrina
sobre el particular, «la tarea que a este Tribunal
corresponde para la defensa del sistema de distribución
de competencias [art. 161.1, c) de la Constitución
y 59 de su Ley Orgánica] cuando entra en juego (...)
la competencia estatal para la ordenación de lo básico,
se debe orientar en atención a dos finalidades esenciales,
consistente la primera en procurar que la definición
de lo básico no quede, en cada caso, a la libre disposición
del Estado -pues ello permitiría dejar sin CONTENIDO
las competencias autonómicas- y cifrada la segunda
en la preservación de que el cierre del sistema no
se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría
reconocer al Estado la facultad para oponer sin advertencia
a las Comunidades Autónomas, como norma básica,
cualquier clase de precepto legal o reglamentario, al margen
de cuál sea su rango y estructura». Como dijimos
entonces, a la primera finalidad da satisfacción
el concepto material de norma básica, mientras que
a la segunda atiende, como criterio general, la exigencia
de Ley formal para la definición de lo básico,
exigencia ésta cuya trascendencia se acentúa
«como garantía de la certidumbre jurídica
en la articulación de las competencias estatales
y autonómicas», una vez superada la etapa inicial
de vigencia de la Constitución, en la que el concepto
material de norma básica pudo adquirir excepcional
relevancia, ya que «no le era posible al Estado desplegar
una actividad legislativa tan intensa que pudiera, de manera
inmediata, configurar todas las ordenaciones básicas
que contemplan la Constitución y los Estatutos».
De ahí que, como resulta del citado pronunciamiento
-cuya doctrina se reitera en la STC 80/1988, de 28 de abril-
y de otros anteriores (SSTC 32/1983, de 28 de abril, y 42/1983,
de 20 de mayo), la operación de definición
de las bases debe llevarse a cabo normalmente por las Cortes
Generales, sea de manera expresa, sea de forma que, en razón
de la estructura de la norma, dicha definición se
pueda «inferir, directa o indirectamente, pero sin
especial dificultad», siendo excepcional la posibilidad
que el Gobierno de la Nación tiene de hacer uso de
su potestad reglamentaria para regular por Decreto los aspectos
básicos de una materia, posibilidad limitada a los
supuestos que sean «complemento necesario para garantizar
el fin a que responde la competencia estatal sobre las bases»,
y siempre que el Decreto en cuestión muestre «por
su identificación expresa o por su estructura»
tal carácter básico, en atención a
la exigencia de seguridad jurídica antes mencionada.
En consecuencia, cuando la Ley estatal posconstitucional
ha regulado una materia sobre la que compete al Estado establecer
las bases, no puede entenderse, como regla general, que
las disposiciones reglamentarias que el Gobierno apruebe
en desarrollo o para la ejecución de la Ley tengan
también carácter básico, a menos que
tales normas complementarias de rango infralegal indiquen
expresamente su pretendida naturaleza básica o así
resulte sin lugar a dudas de su propia estructura normativa
en cuanto complemento indispensable de las normas legales
básicas.
Aplicada esta doctrina constitucional al caso que ahora
nos ocupa, es de sencilla comprobación que el Reglamento
del Dominio Público Hidráulico no define a
alguno o algunos de sus preceptos como básicos, ni
de su propia estructura se deduce claramente que lo sean,
salvo en lo que concierne al art. 272, que desarrolla en
sus aspectos esenciales la habilitación conferida
al Gobierno por el art. 101, párrafo primero, de
la Ley, por lo que es obligado concluir que los restantes
preceptos de dicho Reglamento no contienen normas básicas
aplicables en todo el territorio nacional, con excepción
también, claro está, de las que se limitan
a reproducir preceptos básicos de la Ley de Aguas,
que lo son en cuanto que sus prescripciones forman parte
de dicha Ley. En resumidas cuentas, hecha la salvedad concerniente
al art. 272, procede declarar que todos los demás
preceptos del Reglamento que desarrollan o complementan
las normas básicas establecidas en la Ley de Aguas
tienen valor meramente supletorio de la legislación
que corresponde aprobar a la Comunidad Autónoma del
País Vasco, en el marco de aquellas bases, respecto
de los aprovechamientos de las aguas que discurren íntegramente
por su territorio.
Por último, es de señalar que una buena parte
de los preceptos del Real Decreto 849/1986 que el Gobierno
Vasco combate tienen por objeto la regulación, con
el detalle propio de una norma reglamentaria, de los aspectos
procedimentales de la gestión administrativa en materia
de aguas. Según el criterio del órgano que
plantea el conflicto, tales preceptos desbordan con mucho
los principios o reglas procedimentales básicas,
mientras que el Letrado del Estado justifica la constitucionalidad
de todas estas normas procedimentales en la cláusula
del «procedimiento administrativo común»
que el art. 149.1.18.ª de la Constitución reserva
a la competencia exclusiva del Estado, sin perjuicio de
las especialidades derivadas de la organización propia
de las Comunidades Autónomas.
La resolución de esta controversia exige determinar
ante todo lo que debe entenderse por «procedimiento
administrativo común», a los efectos prevenidos
en el citado art. 149.1.18.ª de la Constitución.
El adjetivo «común» que la Constitución
utiliza lleva a entender que lo que el precepto constitucional
ha querido reservar en exclusiva al Estado es la determinación
de los principios o normas que, por un lado, definen la
estructura general del iter procedimental que ha de seguirse
para la realización de la actividad jurídica
de la Administración y, por otro, prescriben la forma
de elaboración, los requisitos de validez y eficacia,
los modos de revisión y los medios de ejecución
de los actos administrativos, incluyendo señaladamente
las garantías generales de los particulares en el
seno del procedimiento. Ahora bien, sin perjuicio del obligado
respeto a esos principios y reglas del «procedimiento
administrativo común», que en la actualidad
se encuentran en las Leyes generales sobre la materia -lo
que garantiza un tratamiento asimismo común de los
administrados ante todas las Administraciones públicas,
como exige el propio art. 149.1.18.ª-, coexisten numerosas
reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización
de cada tipo de actividad administrativa ratione materiae.
La Constitución no reserva en exclusiva al Estado
la regulación de estos procedimientos administrativos
especiales. Antes bien, hay que entender que esta es una
competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado
o las Comunidades Autónomas ostentan para la regulación
del régimen sustantivo de cada actividad o servicio
de la Administración. Así lo impone la lógica
de la acción administrativa, dado que el procedimiento
no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho.
De lo contrario, es decir, si las competencias sobre el
régimen sustantivo de la actividad y sobre el correspondiente
procedimiento hubieran de quedar separadas, de modo que
al Estado correspondieran en todo caso estas últimas,
se llegaría al absurdo resultado de permitir que
el Estado pudiera condicionar el ejercicio de la acción
administrativa autonómica mediante la regulación
en detalle de cada procedimiento especial, o paralizar incluso
el desempeño de los cometidos propios de las Administraciones
autonómicas si no dicta las normas de procedimiento
aplicables en cada caso. En consecuencia, cuando la competencia
legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad
Autónoma, a ésta incumbe también la
aprobación de las normas de procedimiento administrativo
destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse
en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en
la legislación del Estado dentro del ámbito
de sus competencias.
33. De acuerdo con las consideraciones generales que se
acaban de exponer, debemos dar respuesta a las pretensiones
deducidas por el Gobierno Vasco frente a los numerosos preceptos
impugnados del Real Decreto 849/1986 en el presente conflicto
positivo de competencia.
Procede declarar, en primer término, que invaden
las competencias de la Comunidad Autónoma del País
Vasco los siguientes preceptos: art. 1.4, inciso final,
en cuanto que exige oír al Ministerio de Obras Públicas
en el expediente de calificación de las aguas minerales
y termales, pues el País Vasco ha asumido la competencia
exclusiva en esta materia (art. 10.11 de su Estatuto), competencia
que el Estado no puede interferir mediante el trámite
establecido en aquél precepto del Reglamento, aunque
sea para la eventual defensa de las aguas de titularidad
estatal que no tienen aquél carácter, ello
sin perjuicio de que la Administración del Estado
puede comparecer como parte interesada en el expediente
de calificación y defender sus derechos y competencias
en la vía judicial competente, conforme a las leyes
generales; el art. 89.4, en la medida en que prevé
la reversión de obras al Estado al extinguirse las
concesiones de aprovechamiento de los recursos hidráulicos
en aguas que discurren íntegramente por el País
Vasco, por las razones expuestas en relación con
el art. 51.4 de la Ley de Aguas, cuyos mandatos el precepto
reglamentario reproduce; el inciso final del art. 197.1,
que previene la intervención del «Delegado
del Gobierno en la Administración hidráulica
correspondiente, a tenor de lo dispuesto en el art. 16.1
de la Ley de Aguas», puesto que la creación
de este órgano administrativo es contraria a la Constitución,
según ha quedado razonado con anterioridad.
En segundo término, debe declararse que no invaden
las competencias de la Comunidad Autónoma del País
Vasco, dado que regulan materias de la competencia exclusiva
del Estado, los siguientes preceptos; el art. 1, apartados
2 y 3, este último en los términos que establece
la Ley de Aguas, cuyo art. 1.3 reproduce sustancialmente;
los arts. 2, 4, 6, 7, 8, 10, 12, 13 y 15.2, referidos todos
ellos a la definición de los bienes que integran
el dominio público hidráulico estatal y a
la regulación de las zonas de servidumbre, siendo
básica la determinación de la zona de policía
que prevé el art. 6 de la Ley de Aguas; los artículos
impugnados del Capítulo Primero del Título
II, relativos a las servidumbres legales, con excepción
de los arts. 35, 36, 37 y 45, que establecen normas especiales
de procedimiento, que tienen sólo carácter
supletorio de las que pueda establecer la Comunidad Autónoma
del País Vasco en relación con el ejercicio
de las competencias de su propia Administración hidráulica;
por referirse también a las servidumbres legales,
no exceden de la competencia del Estado ex art. 149.1.8.ª
de la Constitución los arts. 162.3 y 333 del Reglamento;
tampoco invaden las competencias del País Vasco el
art. 53, que se refiere estrictamente a autorizaciones administrativas
de competencia estatal, según el art. 15 de la Ley
de Aguas, aunque su tramitación se pueda atribuir
a las Comunidades Autónomas, así como el art.
117, que se refiere sólo a concesiones que corresponde
otorgar al Estado; de igual modo no invaden las competencias
autonómicas los arts. 235.2, 240, 241 y 242, que
regulan el apeo y deslinde de los cauces de dominio público
estatal, aunque su ejecución pueda encomendarse a
las Comunidades Autónomas; el mismo razonamiento
es aplicable a los arts. 68, 323, 325 y 326, que regulan
materias propias de la legislación civil, como son
las referidas a la obligación de reparar o indemnizar
los daños causados al dominio público hidráulico,
así como a los arts. 327, último inciso, y
334, por conexión con aquéllos; por su parte,
el art. 272 contiene ciertas normas sobre la reutilización
de las aguas depuradas que, por su propio CONTENIDO esencial,
cabe calificar de básicas, y que desarrollan la habilitación
conferida al Gobierno por el art. 101, párrafo primero,
de la Ley, que ya hemos declarado conforme a la Constitución,
de donde se deduce que el citado art. 272 no excede de las
competencias del Estado; los arts. 54.2, 63.2, 72.5 y 284
a 295 y 313.1, ambos inclusive, son también de aplicación
directa por la Comunidad Autónoma del País
Vasco, pues regulan los cánones de ocupación
y vertido, conforme a la competencia del Estado, según
lo declarado con anterioridad respecto de los arts. 104
y 105 de la Ley de Aguas; por último, tampoco invaden
las competencias de la Comunidad Autónoma del País
Vasco los arts. 197.1, excepción hecha de la referencia
al Delegado del Gobierno en la Administración hidráulica
autonómica, 260.2, 264.2, párrafo primero,
en cuanto a la obligación de notificación
a la autoridad sanitaria, y 283.2 que se limitan a prever
supuestos de colaboración entre las autoridades del
Estado y de las Comunidades Autónomas, y son, por
lo mismo, plenamente acordes con la Constitución,
según reiterada doctrina de este Tribunal, o bien
establecen obligaciones de coordinación con las autoridades
sanitarias, que corresponde regular al Estado en virtud
de lo dispuesto en el art. 149.1.16.ª de la Constitución.
Todas las demás normas del Reglamento del Dominio
Público Hidráulico impugnadas por el Gobierno
Vasco no resultan conformes con las competencias que aquella
Comunidad Autónoma ostenta sobre los aprovechamientos
de las aguas que discurren íntegramente por su territorio,
según su Estatuto de Autonomía, bien porque
regulan aspectos de la competencia exclusiva del País
Vasco, bien porque desarrollan las normas básicas
del Estado establecidas en la Ley de Aguas, sin que pueda
atribuirse a dichos preceptos reglamentarios el mismo carácter
básico, sin perjuicio de que algunas de ellas reproduzcan
normas básicas de la Ley, de obligado cumplimiento
por la Comunidad Autónoma recurrente, o bien porque
contiene reglas sobre los procedimientos administrativos
especiales en materia de utilización de las aguas,
policía demanial u otras materias conexas, que corresponde
regular al País Vasco en el ámbito de sus
competencias, respetando las normas del procedimiento administrativo
común. Ahora bien, como acertadamente afirma el Letrado
del Estado, de ello no se sigue, la invalidez de tales normas
reglamentarias, sino tan sólo su carácter
de normas de aplicación supletoria por dicha Comunidad
Autónoma en defecto de lo que disponga en cada caso
su Derecho propio, de acuerdo con lo que establece el art.
149.3 de la Constitución. Por lo demás, debe
entenderse asimismo que las competencias ejecutivas que
el Reglamento atribuye a la Administración del Estado
o a los Organismos de cuenca corresponden también
a la Administración autónoma del País
Vasco en lo que concierne a los aprovechamientos hidráulicos
intracomunitarios.
34. El Gobierno Vasco ha promovido también conflicto
positivo de competencia frente a la Orden de 23 de diciembre
de 1986 que establece normas complementarias que han de
ser aplicadas por las Confederaciones Hidrográficas
en relación con las autorizaciones de vertidos de
aguas residuales. Como se desprende del propio texto de
la Orden impugnada, en conexión con los arts. 19
y 20.1 de la Ley de Aguas, tales normas vinculan solamente
a los Organismos de cuenca dependientes del Ministerio de
Obras Públicas y Urbanismo, que reciben la denominación
tradicional de Confederaciones Hidrográficas. No
atañen, en cambio, a la Administración hidráulica
propia de la Comunidad Autónoma del País Vasco,
en las cuencas intracomunitarias, y no hay, por tanto, invasión
competencial alguna. En consecuencia, el conflicto debe
ser desestimado.
35. Finalmente, el Gobierno Vasco plantea también
conflicto de competencia frente al Estado en relación
con los arts. 1.1 y 8; 2.1 c) y 8; 3, guión decimocuarto;
y Disposición transitoria primera del Real Decreto
650/1987, de 8 de mayo, por el que se definen los ámbitos
territoriales de los Organismo de cuenca y de los planes
hidrológicos.
El primero de los preceptos objeto del conflicto (art.
1) define el ámbito territorial de los Organismos
de cuenca, disponiendo a este propósito que la Confederación
Hidrográfica del Norte «comprende el territorio
español de las cuencas hidrográficas de los
ríos que vierten al mar Cantábrico desde la
desembocadura del río Eo, incluida la de este río,
y la frontera con Francia. Además el territorio español
de las cuencas de los ríos Miño-Sil, Limia,
Nive y Nivelle» (apartado 1), y que la Confederación
Hidrográfica del Ebro «comprende el territorio
español de las cuencas hidrográficas del río
Ebro, del río Garona y de las demás cuencas
hidrográficas que vierten al océano Atlántico
a través de la frontera con Francia, excepto las
de los ríos Nive y Nivelle. Además, la cuenca
endorreica de la Laguna de Gallocanta» (apartado 8).
De conformidad con esta delimitación, el art. 2.1
c) define el ámbito territorial del Plan Hidrológico
III de la Confederación Hidrográfica del Norte,
que comprende las «cuencas de los ríos que
vierten al mar Cantábrico entre el límite
de los términos municipales de Castro Urdiales y
San Julián de Musques y la frontera con Francia»,
y el art. 2.8 establece que el Plan Hidrológico de
la Confederación Hidrográfica del Ebro será
único y extendido a la totalidad del ámbito
territorial definido en el art. 1.8. Si se tiene en cuenta,
de un lado, que, conforme al art. 14 de la Ley de Aguas,
se entiende por cuenca hidrográfica «el territorio
en que las aguas fluyen al mar a través de una red
de cauces secundarios que convergen en un cauce principal
y único», y se repara, por otro, que en las
cuencas que discurren íntegramente por el territorio
del País Vasco corresponde a esta Comunidad Autónoma
el régimen de los aprovechamientos hidráulicos,
comprendida la planificación hidrológica,
en los términos establecidos en la Ley de Aguas conforme
a la Constitución y al Estatuto de Autonomía,
así como la organización de su propia Administración
hidráulica, es del todo claro que la competencia
estatal sobre estos extremos no puede extenderse a las cuencas
intracomunitarias. Por ello, los arts. 1.1 y 2.1 c) del
Real Decreto 650/1987, que no distinguen entre cuencas intracomunitarias
y extracomunitarias, sólo pueden entenderse conformes
con el bloque de la constitucionalidad si se interpretan
en el sentido de que los ámbitos territoriales definidos
en los mismo no incluyen en ningún caso las aguas
intracomunitarias del País Vasco. En cambio, no hay
indicios de inconstitucionalidad en los arts. 1.8 y 2.8
del Real Decreto 650/1987, que no afectan, con toda evidencia,
a cuencas intracomunitarias del País Vasco. Esta
misma interpretación debe darse, por lo que se refiere
a la Confederación Hidrográfica del Norte,
a la Disposición transitoria primera del citado Real
Decreto.
El art. 3, guión decimocuarto, prevé la posibilidad
de incorporación de la Comunidad Autónoma
del País Vasco a las Juntas de Gobierno de las Confederaciones
Hidrográficas del Norte y del Ebro. Esta previsión,
adoptada en desarrollo de la Disposición adicional
segunda de la Ley de Aguas, no desconoce competencias propias
de la Comunidad Autónoma del País Vasco, ya
que sólo se refiere a cuencas intercomunitarias.
En consecuencia, no puede considerarse inconstitucional.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION
ESPAÑOLA,
Ha decidido:
1.º Estimar parcialmente los recursos de inconstitucionalidad
interpuestos contra la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas,
y en consecuencia:
a) Declarar que son inconstitucionales los arts. 16.1 c)
y, por conexión con el mismo, parcialmente, el art.
16.2, así como el art. 88.1 y el art. 51.4 de la
Ley, con el alcance, en lo que a este último concierne,
que se expone en el fundamento jurídico 23 de esta
Sentencia.
b) Declarar que los arts. 53.1 y 2, 54, 69.1 y 70, de la
Ley de Aguas son de aplicación supletoria en las
Comunidades Autónomas con competencia general sobre
los aprovechamientos de las aguas que discurran íntegramente
por sus respectivos territorios.
c) Declarar que los arts. 64.2, por lo que se refiere a
la caducidad de los derechos de uso privativo que no se
obtengan por concesión, 73.1, párrafo primero,
inciso final, 74.2, a excepción del principio de
participación y representación que establece,
78 y 81 son de aplicación supletoria por la Comunidad
Autónoma del País Vasco en el ámbito
de sus competencias sobre los aprovechamientos hidráulicos
cuando las aguas discurran íntegramente por su territorio.
d) Declarar que los arts. 18.1 b) y e), 38.2, inciso final,
39.2, 40 f), g), h), j) y l), 41.1 y 3, 42.1, 56, 71.1 y
3, 95, párrafo segundo, 96, inciso final, y 98, no
son inconstitucionales si se interpretan en el sentido que
se expone en los FUNDAMENTOS JURÍDICOS de esta sentencia.
e) Desestimar los recursos de inconstitucionalidad en todo
lo demás.
2.º Estimar parcialmente el conflicto positivo de
competencia interpuesto por el Gobierno Vasco contra determinados
preceptos del Reglamento del Dominio Público Hidráulico,
aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, y en
consecuencia:
a) Declarar que los arts. 1.4, inciso final, 89.4, en lo
que se refiere a la reversión de obras al Estado
procedentes de la extinción de concesiones de aprovechamiento
de los recursos hidráulicos en aguas que discurren
íntegramente por el territorio del País Vasco,
y 197.1, en cuanto que prevé la intervención
del Delegado del Gobierno en la Administración hidráulica
del País Vasco, invaden las competencias de la Comunidad
Autónoma del País Vasco.
b) Declarar que los arts. 9, 35, 36, 37, 45, 50.1, 2 y
4, 51, 52, 54.1 y 3, 55, 56, 57, 58, 61, 62, 63.1, 64, 65,
66, 67, 69, 70.1, 71, 72, excepto apartado 5, 73, 74, 75,
76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89.1,
2.3.5 y 6, 90, 91, 92, 93.1, 93.3, en lo que se refiere
a la mención del Organismo de cuenca, 94, 95, 96,
97.1, excepto la expresión «será motivada
y adoptada en función del interés público.
Las concesiones serán susceptibles de revisión
con arreglo a lo establecido en el artículo 63 de
la Ley de Aguas», 97.2, 98, 99.2.3 y 4, 100, 101,
102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113,
114, 115, 116, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126,
127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137.1
y 2, 138, 139, 140, 141, 142, 144, excepto el inciso inicial
del apartado primero, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151,
152, 153, 154, 155, 156, excepto el apartado 1, letras a)
y b), 157, 158, 159, 160, 161.2 y 3, 162.1.2, excepto inciso
inicial, y 4, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171,
172, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183,
184, 185, 186, 187, 188, 189.1 y 3, 190, 191.1, 192, 193,
194, 195, 197.2, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204, 205,
206, 207, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217,
218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229,
230, 231, 233, 237, 238, 244, 245.2, 246.1.2, excepto el
párrafo segundo, y 3, 247, 248, 249, 250.1, excepto
el párrafo segundo, y 2, 251 d), e), f), g), h),
i), 252, 253, 255, 258, 259.1, párrafo segundo, y
2, 260.1, 261, 262, 263, 264.2, excepto la expresión
«se notificará a la autoridad sanitaria»,
y 3, 265, 266, 267, 268, 269, 270, 271, 273, 275.1 y 2,
276.2, 277, 278, 279, 280, 281, 282, 283.1 y 3, 302, 303,
309, 310, 311, 312, 314, 315, 316, 317, 318, 319, 320, 321,
322, 324, 327, inciso inicial, 328, 329, 330, 331, 332,
335, 337, 338, 339 y 340, del Reglamento del Dominio Público
Hidráulico, son de aplicación supletoria por
la Comunidad Autónoma del País Vasco en el
ejercicio de sus propias competencias, sin perjuicio de
la aplicación directa de los preceptos de la Ley
de Aguas que algunos de ellos reproducen y que tienen carácter
de legislación aplicable en todo el territorio del
Estado.
c) Declarar que las competencias atribuidas por los preceptos
mencionados en el anterior apartado al Gobierno, a la Administración
del Estado y a los Organismos de cuenca, deben entenderse
atribuidas a la Comunidad Autónoma del País
Vasco en el ámbito de sus propias competencias.
d) Declarar que los restantes preceptos del Reglamento
del Dominio Público Hidráulico impugnados
por el Gobierno Vasco no invaden las competencias de la
Comunidad Autónoma del País Vasco.
3.º Declarar que la Orden del Ministerio de Obras
Públicas, de 23 de diciembre de 1986, por la que
se dictan normas complementarias sobre las autorizaciones
de vertido en aguas residuales, no invade las competencias
de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
4.º Declarar que el Real Decreto 650/1987, de 8 de
mayo, por el que se definen los ámbitos territoriales
de los Organismos de cuenca y de los Planes Hidrológicos
no invade las competencias de la Comunidad Autónoma
del País Vasco, siempre que los arts. 1.1 y 2.1 c)
del citado Real Decreto se interpreten conforme a lo expuesto
en el fundamento jurídico 35 de esta Sentencia.
