III.2. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencia de 23 de noviembre de 1982
(Sentencia 69/1982)
Ponente: D. Francisco Tomás y Valiente
Materia: PARAJES NATURALES DE INTERÉS NACIONAL.
ZONAS VOLCÁNICAS.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
HECHOS
La presente sentencia resuelve un recurso de inconstitucionalidad
promovido por el Presidente del Gobierno contra la Ley 2/1982,
de 3 de marzo, del Parlamento de Cataluña, sobre
protección de la zona volcánica de la Garrotxa.
Dicho recurso se interpone por estimar que la Comunidad
catalana no posee competencia exclusiva en materia de espacios
naturales protegidos, sino que sólo puede dictar
normas adicionales de protección.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. Según el Abogado del Estado no es exacto que
la Comunidad Autónoma de Cataluña posea competencia
exclusiva en materia de espacios naturales protegidos, sino
que a su juicio la remisión del artículo 9.10
EC al 149.1.23 CE determina que en tal materia la Comunidad
sólo pueda establecer «normas adicionales de
protección», por todo lo cual resulta que la
competencia autonómica es menor en lo concerniente
a los espacios naturales protegidos que en lo relativo a
la protección del medio ambiente, pues en este último
campo le corresponde, según el artículo 10.1.6
EC, «el desarrollo legislativo y la ejecución»,
además de las normas adicionales de protección,
de las que también habla el 10.1.6 EC. De ser cierto
este razonamiento conduciría a un resultado paradójico,
pues ocurría que una competencia calificada como
exclusiva en el encabezamiento del artículo 9 del
Estatuto tendría un CONTENIDO menor que otra a la
que el propio Estatuto considera expresamente enmarcada
en la legislación básica estatal, limitada
por ella y consistente en el desarrollo legislativo y la
ejecución de la misma. Siendo títulos competenciales
diferentes el relativo a los espacios naturales protegidos
(art. 9.10 EC) y el de protección del medio ambiente
(art. 10.1.6 EC), como se desprende de los fundamentos tercero
y cuarto de nuestra sentencia de 4 noviembre de 1982 en
el recurso de inconstitucionalidad 114/1982 no parece en
principio y atendiendo ahora sólo al texto estatutario
que la competencia exclusiva sobre espacios naturales protegidos
no comporte competencia legislativa del Parlamento catalán
o que ésta deba quedar reducida a establecer normas
adicionales de control, pues entendido de este modo el adjetivo
«exclusivas», referido a las competencias sobre
una materia, quedaría vacío de significado
y privado del que le atribuye el artículo 25.2 del
Estatuto catalán. Ahora bien, los Estatutos de Autonomía
deben ser interpretados siempre dentro de los términos
de la Constitución (art. 147.1 CE), pues en ellos
se contienen las competencias asumidas por cada Comunidad
«dentro del marco establecido en la Constitución»
(artículo 147.2.d CE), todo lo cual implica que el
sentido y alcance de la competencia exclusiva asumida por
la Comunidad catalana sobre espacios naturales protegidos
sólo quedará correctamente interpretado a
la luz de lo que establece el artículo 149 de la
Constitución. En el número 1 del 149 CE se
contiene una lista de materias sobre las cuales el Estado
se reserva competencia exclusiva, exclusividad que en ocasiones
abarca la totalidad de una determinada materia y en otros
supuestos las bases o legislación básica sobre
otra. Pero hay materias, como ocurre precisamente con la
relativa a los espacios naturales protegidos, acerca de
las cuales no figura una reserva competencial a favor del
Estado, y en estos casos el propio artículo 149 al
comienzo de su párrafo 3 permite que tales materias
puedan corresponder a las Comunidades Autónomas en
virtud de sus respectivos Estatutos. Como los espacios naturales
protegidos no están expresamente incluidos en el
artículo 149.1 CE y sí lo están como
materia sobre la cual tiene la Generalidad competencia exclusiva
en el artículo 9.10 de su Estatuto, es indudable
que el alcance de la competencia comunitaria sobre espacios
naturales protegidos, concepto legal hoy CONTENIDO en la
Ley estatal 15/1975, de 2 de mayo, es mucho más amplio
de lo que supone el Abogado del Estado y abarca desde luego
la competencia legislativa, pues nos encontramos ante un
supuesto de competencia exclusiva en sentido estricto.
Ello no significa, sin embargo, que la competencia legislativa
en cuestión sea ilimitada o absoluta (como la califica
en una ocasión el representante del Consejo Ejecutivo
de la Generalidad) en favor de la Comunidad Autónoma,
pues autonomía no equivale a soberanía, ya
que incluso las competencias autonómicas exclusivas
han de situarse siempre dentro del marco constitucional
(art. 147 CE); finalmente, y por lo que concierne a la materia
que nos ocupa, hay que tener en cuenta el límite
que supone para la Comunidad catalana la remisión
que el artículo 9.10 de su Estatuto hace al 149.1.23
de la Constitución.
La citada remisión significa que la competencia
legislativa de la Comunidad catalana sobre espacios naturales
protegidos habrá de ejercerse de acuerdo con la legislación
estatal básica sobre protección del medio
ambiente, pues guardando como guardan una y otra materia
una evidente conexión objetiva, el Estatuto catalán,
aunque asume respecto a ellas competencias de distinta amplitud
(arts. 9.10 y 10.1.6), ha querido que su legislación
sobre espacios naturales protegidos respete las normas básicas
estatales relativas al más amplio sector de la protección
del medio ambiente. Pero no existiendo una específica
legislación básica estatal y posconstitucional
sobre protección del medio ambiente, es obligado
buscar tales normas básicas en las Leyes estatales
preconstitucionales y en concreto en la Ley 15/1975, de
2 de mayo, sobre espacios naturales protegidos, y eventualmente
en su Reglamento, publicado por Decreto de 4 de marzo de
1977. Así lo ha entendido el Parlamento catalán
que expresamente se refiere a la citada Ley estatal en sus
artículos 1.1 y 1.2 y cuya Ley aquí impugnada
ha sido elaborada utilizando el esquema, la terminología
(«paraje natural de interés nacional»
y «reserva integral») y los mecanismos protectores
de la Ley estatal de 2 de mayo de 1975. El mismo hecho de
que para declarar en la región volcánica de
la Garrotxa una zona como paraje natural de interés
nacional y, dentro de ella, otra como reserva integral de
interés geobotánico se haya acudido, como
imponían los artículos 4.º y 2.º,
respectivamente, de la citada Ley estatal, al instrumento
legal, y la coincidencia entre los fines perseguidos por
la Ley catalana con los previstos para tales declaraciones
por la Ley de 2 de mayo de 1975, demuestran que el legislador
catalán ha creído y querido actuar «de
acuerdo con» (art. 9.10 EC) las normas básicas
que, persiguiendo en último término la protección
del medio ambiente (art. 149.1.23 CE), incidían directamente
en la protección de espacios naturales.
Los argumentos expuestos hasta aquí obligan a concluir
que no es estimable la impugnación formulada contra
la Ley 2/1982 del Parlamento catalán «in toto»,
que éste sí tiene competencias para dictar
por Ley la declaración de espacios protegidos y que,
sin prejuzgar ahora la constitucionalidad de todos y cada
uno de sus preceptos, la Ley impugnada está correctamente
situada dentro de los límites marcados por el juego
entre competencias exclusivas y normas básicas.
2. Según el representante del Gobierno de la Nación,
aun en la hipótesis de que el Parlamento catalán
fuese competente para dictarla, la Ley 2/1982, de 3 de marzo,
ha vulnerado tres bases de la legislación estatal.
Tal afirmación supone que las normas estatales supuestamente
vulneradas tienen carácter de básicas y son
de obligado respeto para la legislación comunitaria
en la materia que nos ocupa. Veamos si es así en
cada uno de los tres supuestos recogidos en el apartado
II del escrito de interposición del recurso, supuestos
a los que ya hicimos referencia en el primero de los antecedentes
de esta sentencia:
a) A juicio del Abogado del Estado la ley impugnada ha
prescindido en su tramitación de los informes preceptivos
de que habla el artículo 8 de la Ley de espacios
naturales protegidos de 2 de mayo de 1975 y que detalla
el artículo 10 de su Reglamento. Aunque no se exprese
ni se razone en tal sentido en la muy escueta argumentación
del representante del Gobierno, de su impugnación
parece inferirse que a su juicio tales normas de tramitación
son básicas y de obligado cumplimiento, que no se
han cumplido y que su incumplimiento invalida toda la Ley
de la Comunidad. Sucede, sin embargo, que tales normas no
son básicas ni de obligado respeto por parte de la
Comunidad, por lo que su efectivo incumplimiento en modo
alguno invalida la Ley impugnada.
En efecto, el hecho de que el artículo 8 de la Ley
15/1975 imponga una determinada tramitación y ordene
que se recaben unos informes a las entidades allí
mencionadas no implica que estas exigencias sean trasladables
mecánicamente a la elaboración de los anteproyectos
o proyectos legislativos de la comunidad Autónoma,
pues ésta tiene sus propios órganos de asistencia
técnica, y lógicamente a ellos y, en su caso,
a las entidades locales o a otras insertas en el ámbito
de la Comunidad tendrá que recabarles los oportunos
informes o estudios, como, por lo demás, lo ha hecho
en el caso que nos ocupa como se desprende del proyecto
de Ley en cuestión («Butlletí Oficial
del Parlament de Catalunya» número 20, de 20
de febrero de 1981) y de la exposición de motivos
y el articulado de la Ley impugnada.
b) Según el Abogado del Estado, la Ley catalana
no respeta «las bases dimensionales» que establece
la Ley de 2 de mayo de 1975. La expresión entrecomillada
pertenece al escrito del representante del Gobierno de la
Nación, pero ello no implica que en la citada Ley
se fijen unas dimensiones precisas para las reservas integrales
o para los parajes naturales de interés nacional,
ni, menos todavía, que tales dimensiones tengan carácter
básico en el sentido del artículo 149.1.23
CE. La Ley estatal dice que las reservas son espacios naturales
«de escasa superficie», los parajes naturales
espacios «de ámbito reducido» y que los
parques nacionales serán «de relativa extensión»
(arts. 2, 4 y 3 respectivamente). De tan indeterminados
conceptos no puede inferirse ninguna norma básica
de obligado respeto para la Comunidad catalana, ni puede
afirmarse -como sostiene el Abogado del Estado- que necesariamente
el más pequeño de los parques nacionales deba
ser mayor que cualquier paraje natural de interés
nacional, por lo que siendo el parque nacional más
pequeño de 1.812 hectáreas (dimensiones de
las Tablas de Daimiel), la extensión del paraje natural
de la Garrotxa (14.932 hectáreas, según el
Abogado del Estado, pero 9.180 según el Presidente
del Parlamento de Cataluña) sería excesiva
y no «de ámbito reducido». La dimensión
de cada espacio natural digno de protección sólo
es uno de los elementos a tener en cuenta para su clasificación,
como pone de manifiesto la enorme oscilación en la
extensión de los parques nacionales, el mayor de
los cuales, el de Doñana, alcanza las 75.765 hectáreas.
Sus límites no pueden ser, pues, términos
de obligado respeto ni condicionan la extensión máxima
de los parajes naturales, ni lo que el representante del
Gobierno denomina «bases dimensionales» contienen
normas básicas vinculantes para la Generalidad.
c) Finalmente, en el escrito de impugnación de la
Ley 2/1982, de 3 de marzo, se afirma que su disposición
adicional es contraria a la previsión del artículo
149.3 CE de que las normas del Estado «prevalecerán,
en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas
en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia
de éstas». Sin embargo, el precepto constitucional
con el que hay que confrontar la citada disposición
adicional no es ése, pues, entre otras razones, no
hay conflicto alguno entre la legislación estatal
y la catalana sobre espacios naturales protegidos.
En consecuencia, la disposición ahora impugnada
debe ser interpretada en función de la norma final
del artículo 149.3 CE, donde se afirma que «el
Derecho estatal será en todo caso supletorio del
Derecho de las Comunidades Autónomas». Entendida
en tal sentido la disposición adicional viene a reconocer,
innecesaria pero acertadamente, valor supletorio en Cataluña
a la Ley de Espacios Naturales Protegidos de 2 de mayo de
1975 y a su Reglamento de 4 de marzo de 1977. Es claro que
cuanto más amplia sea la normativa catalana sobre
espacios naturales protegidos menor será el ámbito
reservado al Derecho supletorio estatal, y sin duda eso
es lo que significa, y así debe ser interpretada,
la disposición de que tratamos. Teniendo, como tiene,
la Generalidad competencia exclusiva sobre espacios naturales
protegidos, puede dictar no sólo una Ley, como la
2/1982, declarando la protección sobre un determinado
espacio, sino también una Ley general de espacios
naturales protegidos, si bien respetando en ella la específica
limitación derivada, como ya se ha dicho antes, del
propio artículo 9.10 del Estatuto y de su remisión
al 149.1.23 CE, y es lógico que en el supuesto de
que promulgara algún día esta Ley de CONTENIDO
general la aplicabilidad de la Ley estatal de espacios naturales
protegidos y de sus normas reglamentarias quedaría
cuantitativamente reducida. Por ello, donde la disposición
adicional dice literalmente que la mencionada legislación
estatal se aplicará «mientras el Parlament
de Catalunya ... no haya dictado una Ley de protección
de la Naturaleza», no debe entenderse que una vez
dictada una Ley catalana de espacios naturales protegidos
(que ésta y no la defensa de la naturaleza es la
materia sobre la que el artículo 9.10 EC le otorga
competencia exclusiva) cesará la aplicación
como Derecho supletorio de la legislación estatal,
sino que la posibilidad de acudir a ésta será
obviamente menor, aunque sin duda permanente a tenor («en
todo caso») del artículo 149.3 de la Constitución.
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FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido:
Desestimar el presente recurso de inconstitucionalidad
contra la Ley 2/1982, de 3 de marzo, de la Generalidad de
Cataluña, y declarar que la disposición adicional
de la Ley impugnada no es inconstitucional interpretada
en los términos contenidos en el fundamento jurídico
2.c) de esta sentencia.
