III.1. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sentencia de 4 de noviembre de 1982
(Sentencia 64/1982)
Ponente: D. Angel Latorre Segura
Materia: ESPACIOS DE ESPECIAL INTERÉS NATURAL.
ACTIVIDADES EXTRACTIVAS.
CONTENIDO
HECHOS
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
FALLO
HECHOS
La presente sentencia resuelve un recurso de inconstitucionalidad,
promovido por el Presidente del Gobierno, contra la Ley
12/1981, de 24 de diciembre, del Parlamento de Cataluña,
por la que se establecen normas adicionales de protección
de los espacios de especial interés natural afectados
por actividades extractivas, por estimar infringidos los
arts. 2, 138, 149.1.23ª y 149.1.25ª de la Constitución,
así como los arts. 9.10 y 10.5 y 6 del Estatuto de
Autonomía de Cataluña.
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1. El presente recurso se articula por la representación
del Gobierno como un recurso de inconstitucionalidad contra
la totalidad de la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, de la
Generalidad de Cataluña, por la que se establecen
normas adicionales en protección de los espacios
de especial interés natural afectados por actividades
extractivas. El recurso se fundamenta en un doble orden
de motivos: unos referentes a la posible vulneración
de preceptos constitucionales de carácter general,
como son los artículos 2 y 138 de la norma fundamental,
y otros que afectan a la distribución de competencias
establecida en los artículos 149.1.23 y 25 de la
Constitución y 9.10 y 10.5 y 6 del Estatuto de Cataluña.
Procede examinar separadamente las dos causas de impugnación.
2. En cuanto a la primera dejaremos de lado, por el momento,
los artículos 2 y 138, a los que nos referiremos
más adelante, para examinar otros preceptos constitucionales
relevantes para la cuestión planteada. En primer
término el artículo 45 de la Constitución
dispone:
1) «Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio
ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así
como el deber de conservarlo.
2) Los poderes públicos velarán por la utilización
racional de todos los recursos naturales, con el fin de
proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar
el medio ambiente, apoyándose en la indispensable
solidaridad colectiva.
3) Para los que violen lo dispuesto en el apartado anterior,
en los términos que la Ley fije, se establecerán
sanciones penales o, en su caso, administrativas, así
como la obligación de reparar el daño causado».
Este artículo se incluye entre los «principios
rectores de la política social y económica
(capítulo tercero del título primero relativo
a "derechos y deberes fundamentales"), cuyo reconocimiento,
respeto y protección informarán la legislación
positiva, la práctica judicial y la actuación
de los poderes públicos» (artículo 53.3
de la Constitución). Es evidente que entre esos poderes
públicos se encuentran las Comunidades Autónomas
y que la«legislación positiva» citada
comprende tanto la legislación estatal como la emanada
de los órganos legislativos de aquéllas.
El artículo 45 recoge la preocupación ecológica
surgida en las últimas décadas en amplios
sectores de opinión que se ha plasmado también
en numerosos documentos internacionales. En su virtud no
puede considerarse como objetivo primordial y excluyente
la explotación al máximo de los recursos naturales,
el aumento de la producción a toda costa, sino que
se ha de armonizar la «utilización racional»
de esos recursos con la protección de la naturaleza,
todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para
asegurar una mejor calidad de la vida. Estas consideraciones
son aplicables a las industrias extractivas como cualquier
otro sector económico y supone, en consecuencia,
que no es aceptable la postura del representante del Gobierno,
repetida frecuentemente a lo largo de sus alegaciones, de
que exista una prioridad absoluta del fomento de la producción
minera frente a la protección del medio ambiente.
Recuérdese también que la «calidad de
vida» que cita el artículo 45, y uno de cuyos
elementos es la obtención de un medio ambiente adecuado
para promoverla, está proclamada en el preámbulo
de la Constitución y recogida en algún otro
artículo, como el 129.1. Sin embargo, debe advertirse
que la Constitución impone asimismo «el deber
de atender al desarrollo de todos los sectores económicos»
(artículo 130.1), deber al que hace referencia el
artículo 55.1 del Estatuto de Cataluña. Ese
desarrollo es igualmente necesario para lograr aquella mejora.
La conclusión que se deduce del examen de los preceptos
constitucionales lleva a la necesidad de compaginar en la
forma que en cada caso decida el legislador competente la
protección de ambos bienes constitucionales: el medio
ambiente y el desarrollo económico.
En cuanto a las técnicas apropiadas para llevar
a cabo la protección del medio ambiente corresponde
su elección al legislador, máxime cuando el
mismo artículo 45 del texto constitucional habla
expresamente, como se ha visto, de «defender y restaurar
el medio ambiente». La técnica de la restauración
está, por tanto, expresamente reconocida en la Constitución.
Del examen de la Ley impugnada no puede deducirse que ésta
viole ninguno de los preceptos constitucionales citados,
ya que mediante técnicas cuya mayor o menor calidad
no corresponde apreciar a este Tribunal, pero que en todo
caso la Constitución no prohíbe o admite expresamente,
se pretende en ella la protección del medio ambiente
contra los daños que en él puedan producir
las explotaciones mineras. Tampoco se deduce del texto de
la misma Ley ni se prueba en las alegaciones del representante
del Gobierno que dichas medidas ocasionen tan grave quebranto
a la economía nacional como para que sea imperativo
y con carácter general proclamar la primacía
de la protección de ésta sobre la del medio
ambiente. Por tanto, la Ley impugnada no puede calificarse
de inconstitucional desde el punto de vista de los preceptos
de carácter general considerados hasta ahora.
3. Problema distinto es el que plantea la alegada inconstitucionalidad
de la Ley de la Generalidad por la posible vulneración
del orden competencial establecido por la Constitución
y por el Estatuto. En este aspecto la primera cuestión
es apreciar cuál es el verdadero objeto de la Ley,
que para el representante del Gobierno supone la creación
de una nueva categoría de espacios naturales protegidos,
mientras que para los representantes del Consejo Ejecutivo
y del Parlamento de Cataluña sería el establecimiento
de medidas adicionales de protección del medio ambiente.
En el primer supuesto habría que referirse al artículo
9.10 del Estatuto y en el segundo al 10.6 del mismo cuerpo
legal, para determinar las competencias de la Generalidad
y sus limitaciones.
De la lectura de la Ley resulta que en determinados espacios
que se relacionan en la misma o en otros en que concurran
circunstancias análogas y que específicamente
delimite el Consejo Ejecutivo de la Generalidad, y que se
denominan en la misma Ley «espacios de especial interés
natural», se establecen medidas de protección
del medio ambiente cuando éste puede resultar dañado
a consecuencia de explotaciones mineras que en ella se realicen.
Parte de esas medidas se aplicarán en todo el territorio
de la Comunidad mientras el Parlamento de Cataluña
no haya regulado las normas de protección de la naturaleza
que deben aplicarse con carácter general en dicho
territorio (artículo 1.1 y disposición transitoria
segunda). Si se compara esta regulación con la prevista
en la Ley de Espacios Naturales Protegidos (Ley 15/1975,
de 2 de mayo), y su correspondiente Reglamento (Decreto
2.676/1977, de 4 de marzo), resultan diferencias esenciales
entre ambos tipos de regulación. La Ley impugnada
establece medidas de protección basadas en el principio
de restauración respecto a las consecuencias del
ejercicio de una determinada categoría de industrias,
las industrias extractivas, que se presentan como un refuerzo
de esa protección respecto a las que se prevén
con carácter general en una ley futura. Por el contrario,
la legislación sobre espacios naturales protegidos
se basa en la idea de conservación de la naturaleza
en determinados espacios por medio de una lista de prohibiciones
o limitaciones de tipo general, protección que se
considera de carácter excepcional, como lo demuestra
el que para tres de las cuatro categorías que distingue
dicha Ley se requiere que la declaración correspondiente
se haga por medio de ley formal, y sólo en la cuarta
categoría (los parques naturales) baste el Decreto,
pero en todo caso se trata de Decretos referidos a cada
parque concreto. Tanto es así que la misma Ley impugnada
dispone que sus medidas no sean aplicables «a los
espacios naturales que disfruten de un régimen específico
de protección al amparo de la Ley del Suelo o de
la Ley de Espacios Naturales», aunque se apliquen
supletoriamente cuando impliquen una mayor protección
en relación al régimen de que se trate (artículo
1.2). Se diferencia, por tanto, de forma expresa el régimen
establecido en la Ley catalana del previsto en la legislación
de espacios naturales protegidos.
Procede, por tanto, descartar del presente debate los temas
relativos a la competencia de la Generalidad en materia
de espacios naturales protegidos y, en particular, el alcance
del artículo 9.10 del Estatuto de Cataluña
en relación con el 149.1.23 de la Constitución,
así como las alegaciones de las partes relativas
al significado respecto a dicha competencia del Real Decreto
1.950/1980, de 31 de julio, sobre traspaso de servicios
del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia
de conservación de la naturaleza, y del convenio
con ICONA de 28 de febrero de 1981, que tenía por
objeto regular la política y gestión de los
espacios naturales protegidos.
4. Sentado lo anterior y para decidir si la Ley impugnada
respeta o no el orden competencial establecido por la Constitución
y el Estatuto hay que referirse en primer término
al artículo 149.1.23 de la Constitución en
relación con el 10.6 del Estatuto. El primero atribuye
al Estado competencia exclusiva, entre otras materias, para
dictar la «legislación básica sobre
protección del medio ambiente, sin perjuicio de las
facultades de las Comunidades Autónomas de establecer
normas adicionales de protección». El segundo
dispone que «en el marco de la legislación
básica del Estado y, en su caso, en los términos
que la misma establezca corresponde a la Generalidad el
desarrollo legislativo y la ejecución de las siguientes
materias ..., protección del medio ambiente, sin
perjuicio de las facultades de la Generalidad para establecer
normas adicionales de protección». Se establece
en esos preceptos, de acuerdo con la tendencia general actual,
la necesidad de que el Estado fije las normas que impongan
un encuadramiento de una política global en materia
de medio ambiente, dado el alcance no ya nacional, sino
internacional, que tiene la regulación de esta materia,
así como la exigencia de la «indispensable
solidaridad colectiva» a que se refiere el artículo
45.2 y sobre la que se volverá más adelante.
Pero se atribuye también a las Comunidades Autónomas
una competencia propia no sólo de ejecución,
sino de «desarrollo legislativo» de la legislación
básica, y la de imponer «medidas adicionales
de protección»; todo lo cual supone que dentro
del marco de la política global del medio ambiente
y de respeto al principio de solidaridad son constitucionalmente
posibles una diversidad de regulaciones.
5. La cuestión siguiente a dilucidar es, por consiguiente,
cuál es esa legislación básica que
puede desarrollar, ejecutar y complementar la Generalidad.
No existiendo por ahora tal legislación básica,
es de aplicación la doctrina sentada por este Tribunal
en sus sentencias de 28 de julio de 1981 y de 8 de febrero
de 1982, según la cual la ausencia de aquélla
no impide a las Comunidades Autónomas ejercer su
competencia legislativa siempre que se respeten las bases
o normas básicas entendidas como nociones materiales
que se deduzcan racionalmente de la legislación vigente,
estén o no formuladas de forma expresa, y sin perjuicio
de que el Estado pueda dictar en el futuro tales normas,
que, naturalmente, serán entonces aplicables a las
Comunidades Autónomas.
El carácter complejo y multidisciplinario que tienen
las cuestiones relativas al medio ambiente hacen que éstas
afecten a los más variados sectores del ordenamiento
jurídico. En este sentido la cuestión se sitúa
en un doble plano: uno es si de la legislación vigente
pueden deducirse normas básicas en materia de medio
ambiente no respetadas por la Ley catalana; el otro es el
de si, aun respetándose esas normas, se han vulnerado
otras igualmente básicas afectadas por aquélla,
pues es de señalar que cuando el ejercicio de una
competencia autonómica sobre una materia ha de moverse
dentro de la legislación básica del Estado,
este marco está formado por toda la legislación
básica que a ella se refiere y no sólo por
la relativa a la materia concreta sobre la que recaiga esa
competencia.
En el primer aspecto, es decir, en el relativo a las normas
sobre medio ambiente, es de recordar que éstas se
encuentran dispersas en leyes referidas a distintas materias.
Así para limitarse a lo que aquí interesa
en la Ley de Montes, en la del Suelo (véanse, por
ejemplo, los artículos 8, 80 y 82) y en la legislación
minera. De esta última trataremos especialmente.
La actual legislación minera muestra que la armonización
de la protección del medio ambiente con la explotación
minera no es contraria a sus principios, sino que se apoya
en ellos. Basta con recordar los artículos 5.3, 17.2,
34.3, 66, 69.1 y 81 de la Ley de Minas. Especialmente significativo
es el 5.3, que encomienda al Ministerio de Industria realizar
los estudios oportunos para fijar las condiciones de protección
del medio ambiente «que serán imperativas»
en el aprovechamiento de los recursos mineros «y que
se establecerán por Decreto», previsión
ésta que no se ha cumplido todavía, a pesar
de que la Ley citada es de 1973. Otros de los artículos
citados prevén la posibilidad de imponer condiciones
en orden a la protección del medio ambiente para
el otorgamiento de las correspondientes autorizaciones y
concesiones y la responsabilidad por las infracciones que
se cometan de esas condiciones. Que el Parlamento de Cataluña
desarrolle por ley lo que según la Ley de Minas pudo
y debió hacerse por vía reglamentaria no puede
decirse, en términos generales y prescindiendo por
ahora de aspectos concretos que después se examinarán,
que rebase el ámbito de competencias que en materia
de medio ambiente le atribuye el artículo 10.6 del
Estatuto. No puede oponerse a esta afirmación el
espíritu que anima la Ley de Fomento de la Minería
de 1977, pues a efectos de extraer de ella normas básicas
la legislación minera ha de contemplarse en su conjunto
y, sobre todo, tratándose de una legislación
en su núcleo básico preconstitucional, ha
de interpretarse a la luz de los preceptos constitucionales
y en este caso particularmente del artículo 45 de
la norma suprema, tantas veces citada.
En el segundo plano aludido, o sea, en el de averiguar
si la Ley impugnada al margen de las normas básicas
de la materia a que se refiere y especialmente de la legislación
minera, lo que interesa examinar aquí es si la imposición
con la finalidad de proteger el medio ambiente, que constituye,
como tantas veces se ha dicho, el objetivo de la Ley, de
requisitos y cargas para el otorgamiento de las autorizaciones,
permisos y concesiones mineras, no previsto en la legislación
general del Estado, desborda el marco de la legislación
básica de éste en la materia. La respuesta
debe ser negativa en cuanto tales requisitos y cargas están
dirigidos a la protección de un bien constitucional
como es el medio ambiente, siempre que esas cargas y requisitos
no alteren el ordenamiento básico minero, sean razonables,
proporcionados al fin propuesto y no quebranten el principio
de solidaridad consagrado en los artículos 2 y 138
de la Constitución con carácter general, en
el 45 con relación específica a la protección
del medio ambiente y recogido también en el preámbulo
del Estatuto de Cataluña. Desde estos puntos de vista
procede examinar algunas disposiciones de la Ley impugnada.
6. Las más importantes son las que pueden afectar
al principio de solidaridad. Quizá más que
la invocación genérica de este principio,
y de los citados artículos 2 y 138 de la Constitución,
cuya importancia, por otra parte, no puede ponerse en duda,
conviene fijar la atención en el hecho de que con
arreglo al artículo 128.1 de la misma «toda
la riqueza del país en sus distintas formas y fuese
cual fuese su titularidad está subordinada al interés
general». En una de sus aplicaciones, este precepto
supone que no pueden sustraerse a la riqueza del país
recursos económicos que el Estado considere de interés
general, aduciendo otras finalidades, como la protección
del medio ambiente. Se trata de nuevo de armonizar la protección
del medio ambiente con la explotación de los recursos
económicos. Ello supone que si bien, como se ha dicho
anteriormente, la imposición de una carga adicional
para la protección del medio ambiente no es en sí
contraria a la Constitución ni al Estatuto, sí
lo es la prohibición con carácter general
de las actividades extractivas de las secciones C y D, que
son las de mayor importancia económica, en una amplia
serie de espacios, aunque se exceptúe de esa prohibición
los casos en que a nivel estatal y según el plan
energético o cualquier otro análogo sea definida
la prioridad de aquella actividad con referencia a otros
intereses públicos concurrentes (artículo
3.3 de la Ley). Cuestión distinta es que puedan prohibir
la actividad minera en casos concretos, siempre que no exista
un interés prioritario, pero el carácter general,
con la excepción citada, que prevé el artículo
3.3 de la Ley impugnada debe tacharse de inconstitucional
por exceder la finalidad de la Ley y por sustraer a la riqueza
nacional posibles recursos mineros. Claro está que
la inconstitucionalidad se refiere sólo a la prohibición
y no al hecho de que a estas explotaciones se apliquen,
en su caso, las disposiciones de la Ley, como dispone expresamente
el apartado primero del mismo artículo. Tampoco puede
pasarse en silencio la referencia que contiene la disposición
transitoria 1.ª a un régimen especial para las
explotaciones que, aparte de otras condiciones, estén
«estrechamente vinculadas a instalaciones de sectores
productivos básicos para la economía de Cataluña
y para la incidencia de la competitividad internacional».
Ha de quedar claro, aun admitiendo que se trata sólo
de una redacción desafortunada de ese párrafo,
que lo relevante para el establecimiento de ese régimen
especial no es sólo la importancia de unos recursos
naturales para la Comunidad Autónoma en que se encuentran
o para la competitividad internacional, sino la importancia
que puedan tener para el conjunto de la economía
española.
7. Problemas específicos plantea también
el artículo 6.4 de la Ley del Parlamento catalán,
que autoriza a la Administración de la Generalidad
a denegar la autorización en dos supuestos que deben
considerarse por separado. Uno es que la explotación
sea de poco valor económico o de baja rentabilidad
a causa de los elevados costes de restauración. El
otro consistente en que sea técnicamente imposible
esa restauración en los términos establecidos
por la Ley. Respecto al primer supuesto no resulta que la
facultad de denegar sea necesaria para alcanzar la finalidad
confesada de la Ley, ya que el sistema de fianzas que la
misma establece parece suficiente para asegurar la protección
del medio ambiente, todo ello sin perjuicio de lo dispuesto
en los artículos 61 y concordantes de la Ley de Minas.
En este sentido debe entenderse lo dispuesto en los artículos
3.2 y 6.1 y 2 de la Ley como referido exclusivamente a obtener
los elementos de valoración necesarios de los costes
de restauración y de la idoneidad del programa presentado
para llevarla a cabo.
8. Distinto es el segundo de los supuestos contemplados
en el artículo 6.4, a saber, el de que sea técnicamente
imposible la restauración. En esta hipótesis
no puede calificarse de desproporcionada, en principio,
la denegación de la autorización, ni de inconstitucional
el precepto. Lo que puede plantearse en casos concretos
es el conflicto entre los dos intereses cuya compaginación
se propugna a lo largo de esta sentencia: la protección
del medio ambiente y el desarrollo del sector económico
minero. Ello supone ponderar en cada caso la importancia
para la economía nacional de la explotación
minera de que se trata y del daño que pueda producir
al medio ambiente, y requiere también entender que
la restauración exigida podrá no ser siempre
total y completa, sino que ha de interpretarse con criterio
flexible, como parece deducirse del mismo preámbulo
de la Ley al decir que su finalidad es que «la zona
afectada quede bien integrada en el conjunto natural que
la rodea». Este criterio de ponderación de
los intereses en presencia cobra particular relieve cuando
el Estado en defensa de la economía nacional haya
declarado o declare en cualquiera de las formas legalmente
posibles la prioridad de determinadas actividades extractivas.
En esta circunstancia es de presumir que el fomento de esas
actividades declaradas prioritarias requiere considerarlas
prioritarias respecto al medio ambiente en tanto el Estado
no declare en forma expresa esta última prioridad
y sin perjuicio de que se tengan en cuenta las circunstancias
de cada caso concreto. En estos supuestos el deber de restauración
deberá ajustarse a las posibilidades de llevarlo
a cabo sin detrimento de la explotación, siendo aconsejable
una adecuada colaboración entre la Administración
del Estado y la de la Comunidad Autónoma que ayude
a buscar soluciones equitativas. Esa colaboración,
conviene señalarlo, es necesaria para el buen funcionamiento
de un Estado de las Autonomías, incluso al margen
de la distribución constitucional y estatutaria de
las competencias respectivas.
9. Una referencia merece también el artículo
8. El sistema de fianzas regulado en él no puede
afirmarse que sea contrario a las normas básicas
de la legislación minera, que conoce este tipo de
garantía (véase, por ejemplo, los artículos
48.3 y 4 y 95.4 de la Ley de Minas); pero conviene precisar
que la fianza se ha de prestar exclusivamente para responder
de las medidas de protección del medio ambiente y
de los trabajos de restauración previstos en autorización,
como dice expresamente su párrafo primero. En este
sentido hay que entender el párrafo cuarto cuando
dice que la fianza responde «de los daños y
perjuicios directos o indirectos que se ocasionen por razón
del desarrollo de la actividad extractiva», pues esta
responsabilidad con carácter general está
ya prevista en la Ley de Minas (artículo 81) y excedería
de la finalidad de la Ley que la fianza de la Ley impugnada
cubriese otras responsabilidades que las derivadas de los
daños ocasionados en el medio ambiente.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido:
Estimar parcialmente el presente recurso y, en consecuencia,
declarar inconstitucionales y, por tanto, nulos el apartado
3.º del artículo 3; la parte del apartado 4.º
del artículo 6 que dice «cuando la explotación
sea de poco valor económico o de baja rentabilidad
a causa de los elevados costes de restauración»
y la parte de la disposición transitoria 1.ª
que dice «de Cataluña y para la incidencia
en la competitividad internacional» de la Ley 12/1981
de la Generalidad de Cataluña.
